福利模式對慈善事業(yè)的影響及啟示

慈善事業(yè)發(fā)展源遠流長，但隨著現(xiàn)代福利制度的產(chǎn)生，特別是第二次世界大戰(zhàn)之后，蓬勃發(fā)展的福利體系對慈善事業(yè)造成一定的擠出效應，慈善事業(yè)也從傳統(tǒng)的“扶危濟困”范疇向“大慈善”格局發(fā)展。福利模式是影響慈善事業(yè)發(fā)展重要因素：在補救型福利模式下，慈善事業(yè)獲得了最大的發(fā)展空間，對福利制度的補充作用也最為明顯；在社會保險型福利模式下，強大的社會保險抑制了慈善事業(yè)的經(jīng)濟保障功能，但慈善事業(yè)的服務保障功能持續(xù)發(fā)揮作用；在北歐福利模式下，高水平、綜合性的福利制度從整體上限制了慈善事業(yè)的規(guī)模，但隨著福利危機的出現(xiàn)，北歐國家亦是開始重視慈善事業(yè)在社會保障制度中的功能。

毋庸置疑，慈善事業(yè)和福利制度之間存在著密不可分的關系。慈善事業(yè)作為社會化保障機制的重要組成部分，構成重要的福利來源。“福利”一詞被廣泛提及是發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)之后，各國的福利體系一方面包括政府提供的各類國民生活保障計劃（通常是主要的方面），同時基于政府和市場的天然關系，市場化福利也通常納入到國民生活保障體系中，政府和市場是福利的主要供給主體。然而，20世紀70年代的經(jīng)濟危機打破了這種福利供給模式，越來越膨脹的政府福利給財政帶來沉重壓力。同時，市場化福利中“市場失靈”產(chǎn)生的不利影響日益凸顯，各國紛紛尋求改革，以期找到新的福利提供主體。在此背景下，福利多元主義發(fā)展起來。1978年，英國沃爾芬德委員會發(fā)布《志愿組織的未來》的報告，該報告主張將志愿組織納入社會福利的供給者行列中。在此基礎上，1986年羅斯詳細闡述了福利多元主義的概念，將福利提供主體從政府擴展到全社會，形成政府、市場和社會的三方福利供給結構。在此過程中，隨著“大慈善”格局的發(fā)展，慈善事業(yè)在整個社會中的角色越來越重要，除了發(fā)揮對政府和市場福利的“查缺補漏”功能外，慈善事業(yè)越來越多地在科教文衛(wèi)等領域發(fā)揮作用。

同時，福利模式是影響慈善事業(yè)整體規(guī)模和作用發(fā)揮的重要因素，不同福利模式下慈善事業(yè)發(fā)展的空間以及發(fā)揮的作用是不同的。在北歐福利模式下，慈善事業(yè)發(fā)展空間相對有限，而在美國補救型福利模式下，慈善事業(yè)發(fā)揮作用的領域更加廣闊，發(fā)展水平也更高。本文將世界上主要福利模式劃分為補救型福利模式、社會保險型福利模式和北歐福利模式，并考察在三種主要福利模式中慈善事業(yè)的發(fā)展情況。此外，如何在當前社會保障制度條件下發(fā)揮慈善事業(yè)的作用亦是本文關注的焦點。

一、補救型福利模式下慈善事業(yè)的繁榮發(fā)展

在補救型福利模式下，社會救助制度是主要的福利類型，政府為全社會提供“最低安全網(wǎng)”，在有限的政府保障之外，市場化福利是整個福利體系的重要組成部分，“強市場弱政府”是補救型福利供給的主要特征，這種福利模式的典型代表是美國。本文以美國的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和社會救助來說明美國補救型模式的特征。在養(yǎng)老保障方面，政府提供的養(yǎng)老保險替代率較低，大約在40%左右，市場化的私人養(yǎng)老保險制度發(fā)展較為繁榮。在2014年，美國的私人養(yǎng)老保險計劃為693925個，覆蓋1.35億參與者，計劃總資產(chǎn)為8.2萬億美元，占當年GDP的比重為45.2%。[1]（P1P5P10）在醫(yī)療保障方面，美國不存在全國性的公共醫(yī)療保險計劃，政府主要為部分群體提供醫(yī)療保障，如針對低收入老年人的醫(yī)療照顧計劃（Medicare）、針對低收入群體的醫(yī)療救助計劃（Medicaid）以及各州的兒童健康保險計劃（State Children'Health Insurance Program）等。奧巴馬曾經(jīng)推動建立全國性醫(yī)療保險計劃為之前的制度“補漏洞”，但這一計劃僅僅是推動制度外的人加入商業(yè)醫(yī)療保險制度，政府在醫(yī)療保險領域承擔的作用相對較小。在社會救助領域，近年來，美國不斷改革其“社會最低安全網(wǎng)”，其主要趨勢是削減救助水平，提高社會救助的“瞄準度”以及加強工作和福利的關系，比如在從AFDC（未成年子女家庭救助）向TANF（困難家庭臨時救助）改革的過程中，困難家庭領取救助的前提是擁有一定的工作或志愿服務經(jīng)歷，且領取救助的時間縮短，由此導致社會救助方面的支出呈現(xiàn)短暫下滑，制度受益人口和受益家庭不斷減少。

總結美國補救型福利模式的特征可以發(fā)現(xiàn)，政府在福利供給中承擔相對有限的責任，這種有限責任為市場化福利和社會化福利的發(fā)展留出了廣闊空間，慈善事業(yè)也因此蓬勃發(fā)展起來，這也與美國憲法中“小政府、大社會”的精神相符。在美國慈善事業(yè)發(fā)展過程中，政府給予了政策和監(jiān)管方面的最大支持，同時還以購買服務的形式支持慈善事業(yè)發(fā)展。

（一）政府支持是推動美國慈善事業(yè)發(fā)展的重要動力

在1935年之前，以慈善組織為代表的非營利組織是提供福利的重要力量，對此，美國政府采取了默認的態(tài)度。雖然在之后的發(fā)展中，政府和慈善事業(yè)之間的關系一度十分緊張，但從總體上看，政府愿意并且積極采取措施促進慈善事業(yè)發(fā)展。美國政府支持慈善事業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，政府為慈善事業(yè)提供寬松的發(fā)展環(huán)境，其中包括寬松的準入環(huán)境。在美國，注冊成為一個慈善組織是很容易的，慈善組織要提供資料證明自己從事的活動是慈善性質的，這些活動包括宗教、慈善、科學、公共安全監(jiān)測、圖書館、教育、促進國內或國際業(yè)余比賽、防止虐待兒童或動物等①，慈善組織必須保證其資金用于上述八項活動的至少一個。注冊成功之后，慈善組織還要在運行一年之后向美國國稅局提交免稅申請，證明自己組織的運行符合慈善活動的性質，稅務部門對其資格審查合格后，慈善組織即可以享受免稅待遇。良好的稅優(yōu)政策是促進美國慈善事業(yè)發(fā)展的關鍵因素?！秶鴥榷愂辗ā返?01（c）（3）條款對包括慈善組織在內的非營利組織的免稅資格進行確定，根據(jù)該法，慈善組織從事慈善活動可免除各種營業(yè)稅和所得稅，并且個人或企業(yè)向慈善組織捐贈時可享受捐贈稅收扣除的優(yōu)惠。

第二，政府以購買服務的方式支持慈善事業(yè)發(fā)展。在美國公共慈善組織的收入來源方面，服務收費和政府支持占到組織收入來源的絕大部分。2013年，美國主要公共慈善組織收入中的私人服務收費占到47.5%，政府合同購買服務占到24.5%，私人捐贈占到13.3%，政府資助占到8%，投資收入和其他收入占到6.7%。[2]（P7）一方面，政府通過與非營利組織簽訂合同（contracts）的方式購買慈善組織的服務，另一方面，如果慈善組織的服務符合政府在公共利益方面的需求，政府將會對其直接進行資助 （grants），二者都是在不增加公共資源投入的前提下，向民眾提供社會服務②。2012年，美國政府與55702個慈善組織建立了“合同”或“資助”的關系③。

（二）美國慈善事業(yè)的繁榮發(fā)展

美國補救型福利模式為慈善事業(yè)發(fā)展留出的廣闊空間以及政府對慈善事業(yè)的大力支持，都推動美國著慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展起來。在《2017年世界慈善指數(shù)》中，美國慈善事業(yè)的全球排名是第五（2016年是第二）。[3]（P10）美國發(fā)達的慈善事業(yè)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是慈善基礎廣泛，捐贈者包括個人、基金會、遺產(chǎn)捐贈和企業(yè)捐贈，其中個人捐贈是捐贈收入的主體，2016年個人捐贈占整個慈善捐贈的比重為72%。二是慈善捐贈收入數(shù)額大。2016年，美國慈善捐贈收入為3900.5億美元，占GDP的比重為2.1%，而在1976年這兩個指標分別是31.9億美元和1.7%。不同于其他國家慈善事業(yè)收入中較大的政府資助占比，美國慈善事業(yè)的收入主要來自于民間，這也從另一個角度反映了美國廣泛的民間慈善基礎。三是慈善事業(yè)支出涉及的領域較大，包括宗教、教育、社會服務、基金會、健康、公共福利、文化藝術、國際事務、環(huán)境和動物、個人支出等方面。

除了慈善規(guī)模整體較大外，美國慈善事業(yè)還從各個領域促進社會發(fā)展，補充政府福利待遇的不足。一是慈善事業(yè)更強調從根源減少貧困。不同于美國傳統(tǒng)社會救助的“授人以魚”，慈善事業(yè)在貧困救助領域更加強調“授人以漁”。慈善組織通常探尋產(chǎn)生貧困的原因，從原因入手解決貧困問題。例如維拉基金會創(chuàng)立了“曼哈頓保釋計劃”，揭露被拘留的窮人因為無力繳納保釋金而延長拘留的問題，結果促成一項刑法改革，不但使得窮人享受保釋待遇，而且為政府節(jié)約了大量資金。同時，慈善事業(yè)還配合實施政府社會救助政策，擴大公共政策的影響范圍。二是慈善事業(yè)積極推動醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。如推動醫(yī)療保險改革，協(xié)助解決公共危機，支持醫(yī)療研究機構運行等。三是慈善事業(yè)積極參與災難救助。特別是在災難發(fā)生的初期或小災難中，慈善組織的作用更為明顯。

（三）對補救型福利模式與慈善事業(yè)關系的總結

對于補救型福利模式來說，政府承擔的保障作用被降至最低。在政府承擔有限責任的基礎上，國民獲取保障的主要來源是市場，但由于市場失靈問題的存在，市場化保障亦是面臨覆蓋面有限等問題。因此，在政府、市場和社會的互動中，社會化保障成為國民福利的重要選擇，慈善事業(yè)是其中之一。在美國補救型福利模式背景下，慈善事業(yè)獲得了極大的發(fā)展空間，稅法規(guī)制是美國慈善事業(yè)發(fā)展的重要特征，社會組織通過稅法認可獲得慈善組織資格，政府通過稅法監(jiān)管慈善組織行為，慈善組織依據(jù)稅法從事相關活動。在與福利制度之間的關系方面，美國慈善事業(yè)和社會保障制度是互補并行的，針對社會保障制度運行中出現(xiàn)的問題，慈善事業(yè)起到彌補和促進作用，但慈善事業(yè)又具有獨立性，在經(jīng)過長時間的發(fā)展后已經(jīng)形成相對完整的運行模式和保障機制。

二、社會保險型福利模式下社會保障與慈善事業(yè)的角色分工

在社會保險型福利模式下，各類社會保險計劃是福利制度的核心，社會保險的覆蓋范圍廣，待遇目標通常是維持一定的生活水平，該模式的典型是德國。在經(jīng)過100多年的發(fā)展后，德國社會保險制度為其公民提供了強大的經(jīng)濟保障，據(jù)相關資料顯示，在2017年，德國大約有93%的勞動人口被覆蓋在社會養(yǎng)老保險制度內，67歲退休后的全額養(yǎng)老金替代率為67%。[4]除此之外，德國還建立了職業(yè)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金，這三類養(yǎng)老金制度使得德國老年人能夠維持一定水平的退休生活。在醫(yī)療保險方面，2012年的研究早就指出，其強制性社會醫(yī)療保險覆蓋率已經(jīng)達到90%以上，再加上商業(yè)健康保險，其覆蓋率能達到99%以上。[5]通常來講，強大的社會保障制度會對慈善制度產(chǎn)生排斥作用，但這種情形并不適用于德國，德國慈善事業(yè)亦是處于歐洲領先水平。德國慈善事業(yè)很突出的表現(xiàn)是其強大的基金會組織，德國基金會傳統(tǒng)根深蒂固，隨著德國經(jīng)濟實力的增強，其基金會數(shù)量快速增加，規(guī)模逐步擴大。在2001—2016年間，德國基金會數(shù)量從10503家增加到21806家，特別是在德國東部地區(qū)，基金會增長趨勢更為明顯。[6]

在德國，社會保險制度為國民提供了強大的經(jīng)濟保障，慈善事業(yè)的經(jīng)濟保障功能則不那么明顯。服務保障是德國慈善事業(yè)發(fā)揮作用的主要領域，這與德國慈善事業(yè)和社會服務發(fā)展的歷史一脈相承，或者說，在服務保障領域，慈善事業(yè)的作用從未消失或減弱。我們可以這樣說，在德國，慈善事業(yè)和社會保障制度各司其職、相互配合，共同構成德國福利體系，德國慈善事業(yè)和社會保障制度在很大程度上是服務保障和經(jīng)濟保障的分工。

（一）慈善事業(yè)在社會服務供給方面發(fā)揮關鍵作用

第二次世界大戰(zhàn)之后，多數(shù)歐洲國家建立起政府主導的福利模式，公共部門成為社會服務的主要提供者，但德國維持了原來的社會組織為社會服務主要提供者的狀態(tài)，積極發(fā)揮慈善組織等社會組織在提供社會服務方面的職能。本文以老年長期護理服務為例，來展開說明慈善組織在社會服務供給中的重要作用。

1983年之前，德國老年長期護理服務主要由家庭提供，并且德國社會保險制度也為女性居家照料提供了條件。但是在這種背景下，依然有些護理需求無法得到滿足。如果家庭無法提供護理服務，那么地方政府將會承擔相應的責任，但是，地方政府并不會直接提供服務，而是與慈善組織簽訂服務購買協(xié)議，只有當慈善組織無法完成任務時，地方政府才會建立自己的護理機構，或者購買私人組織的服務。隨著人口老齡化程度不斷加深，老年護理需求不斷增加，無論是地方政府還是慈善組織，他們均面臨較大的財政壓力，急需將老年護理的風險擴散到更大范圍內。因此，在1983年，地方政府、區(qū)域社會救助機構、慈善組織、德國紅十字協(xié)會和德國老年救助監(jiān)督委員會聯(lián)合發(fā)表了“共同倡議”，建議將長期護理服務覆蓋在社會保險框架之下。[7]

1994年，德國出臺了《護理保險法》，出于擴大護理服務供給的要求，德國廢除了慈善團體在長期護理服務供給中的壟斷地位，將市場向所有供應商開放，包括其他非營利性組織、營利性組織等服務提供者（見表1）。從整體上來看，德國老年護理服務包括兩大類：養(yǎng)老院服務和家庭護理服務，服務提供者包括公共部門、私營部門和非營利部門，其中非營利部門一直是老年護理服務的主要提供者。在1999年，非營利性養(yǎng)老院提供的護理服務占到所有服務的56.6%，家庭護理服務方面更是占到62.5%，之后隨著私營部門提供服務的增加，非營利部門提供服務的占比有所降低，但依然占據(jù)絕對的主體地位。相對而言，德國公共部門在護理服務供給方面的作用相對有限，提供服務的占比呈現(xiàn)下降趨勢，特別是在家庭護理服務方面，長期不足2%。

表1 1999—2009年德國不同部門提供的護理服務占比（%）

（二）慈善組織提供社會服務的運行機制——政府購買服務

慈善組織提供社會服務的過程也是政府購買服務的過程。通過發(fā)揮自身長期積累的經(jīng)驗優(yōu)勢，德國慈善組織一直是社會服務的主要提供者，但如前所述，由于一系列的限制，相對于其他歐美國家，德國的個人捐贈水平相對較低，國民捐贈率僅為33%，這就在一定程度上限制了慈善組織發(fā)揮社會作用的空間。在此背景下，政府購買構成德國慈善事業(yè)的重要收入來源。據(jù)相關研究顯示，在德國慈善組織的收入中，政府購買占比將近2/3，高于英國和美國（均為1/3左右）。[8](P82)經(jīng)過多年發(fā)展，德國已經(jīng)形成相對成型的政府購買社會服務模式，其中包括政府與慈善組織的談判模式。

具體到慈善組織提供服務的過程，我們依然以老年護理服務為例來說明。如前所述，德國老年護理服務的主要提供者是非營利性組織和私營組織。2014年，柏林共有600個相關的護理服務提供組織，其中200個屬于非營利組織，400個屬于營利性組織，但是從服務提供量上來看，非營利組織提供的服務超過75%，營利性組織提供的服務不到25%。[9]這些非營利組織主要是平等福利聯(lián)合會柏林分會的會員，聯(lián)合會并不干涉組織提供護理服務的過程，而主要是代表這些組織與服務購買者進行談判。根據(jù)《護理保險法》規(guī)定，法定護理保險主要提供四種類型服務：與身體活動相關的服務、日常生活護理服務、與運動健康相關的服務、醫(yī)療護理服務。但是，護理保險制度本身沒有規(guī)定上述服務的價格和數(shù)量，這就給聯(lián)合會與保險機構之間留下了較大的談判空間。通常情況下，聯(lián)合會將代表基層慈善組織與護理保險經(jīng)辦機構就服務的具體內容、價格和提供方式進行協(xié)商談判。

（三）對社會保險型福利模式與慈善事業(yè)關系的總結

德國已經(jīng)形成慈善事業(yè)和福利制度各司其職的運行模式，慈善事業(yè)在進行有限的慈善救助之外，成為社會服務的主要提供者，在其提供服務的過程中，出資方既可以是政府，也可以是社會保險經(jīng)辦機構。德國慈善事業(yè)為我們展示了不同于歐美的發(fā)展模式，在與社會保障制度的關系方面，呈現(xiàn)出明顯的分工特點：社會保障負責經(jīng)濟保障，慈善事業(yè)負責服務保障。慈善事業(yè)和社會保障并行發(fā)展，互為補充，雖然美國慈善事業(yè)和社會保障之間亦是互為補充，但沒有呈現(xiàn)出明顯的服務和經(jīng)濟分工特色，這主要源于德國社會保險模式的強大經(jīng)濟保障力量。

三、北歐福利模式下慈善事業(yè)的有限發(fā)展

在福利模式分類研究中，無論是“三分法”“四分法”甚至是“五分法”，北歐福利模式均以高水平、綜合性、普惠性等特征而聞名于世。在養(yǎng)老保障制度中，各北歐國家均建立起以居住權為特征的非繳費型養(yǎng)老金制度，即使是繳費型的社會保險制度，如丹麥的ATP養(yǎng)老金，其待遇和繳費之間的關系并不密切，在很大程度上是一種就業(yè)關聯(lián)制度，只要有繳費和工作時間，參保人在退休后就能領到一筆養(yǎng)老金，并且養(yǎng)老金計發(fā)基礎是工作期間的最高工資，所以這是相當慷慨的制度安排。20世紀90年代以來，養(yǎng)老金待遇和繳費之間的聯(lián)系加強，個人繳費比重上升，但北歐養(yǎng)老金的慷慨性質并未發(fā)生根本改變，特別是非繳費型養(yǎng)老金，雖然從原來的普惠型改為收入調查型，但待遇水平卻有了一定上升。在醫(yī)療保障領域，政府通過公共制度安排保障國民的基本就醫(yī)；家庭津貼制度是北歐福利之所以被稱為“從搖籃到墳墓”福利制度的主要原因，家庭津貼包括兒童津貼，這種津貼由中央政府財政向所有兒童提供，其普享性和免稅性自首次立法以來就未曾改變過。

在政府、市場和社會三方福利供給結構中，北歐各國福利的主要提供者是政府，相應地對市場化福利和社會化福利產(chǎn)生了擠出效應。但是，20世紀90年代經(jīng)濟危機同樣給北歐福利國家敲響了警鐘，一些地方政府開始意識到私人部門和第三方部門的重要性，并加強與他們的合作，慈善事業(yè)開始參與社會經(jīng)濟生活中，慈善組織在社會服務領域嶄露頭角。

（一）綜合性的福利制度降低了對慈善事業(yè)的需求

如前所述，北歐福利以綜合性、普惠性和高水平為主要特征，在這種福利保障模式下，無論是人口貧困率還是收入分配差距，都處于較低水平。OECD相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在貧困率方面，2015年芬蘭人口貧困率為6.3%，挪威為8.1%，瑞典為9.2%，均處于OECD國家里的較低水平，而美國的貧困率水平高達16.8%。在社會收入分配方面，以基尼系數(shù)為例，北歐國家的基尼系數(shù)均不到0.3，在2015年，芬蘭為0.26，挪威為0.27，瑞典為0.28，同年美國的基尼系數(shù)為0.39。[10]社會福利制度產(chǎn)生的收入分配結果降低了人們對慈善事業(yè)的需求。從某種意義上來說，慈善事業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的社會基礎是一定的收入分配差距，美國慈善事業(yè)繁榮的很重要的標志是一些大型私人基金會的存在，而這些大型私人基金會背后則是超級富豪的存在。福布斯全球前100位富豪排行榜顯示，上榜的美國富豪數(shù)占全部排行榜的三分之一之多，而北歐地區(qū)只有2個瑞典人和1個丹麥人上榜，雖然經(jīng)濟發(fā)展狀況良好，但財富并不集中，這在很大程度上歸功于累進稅制度。累進稅制度削弱了富有階層參與慈善的意愿和能力，同時也削弱了慈善事業(yè)的經(jīng)濟基礎。

近年來，隨著北歐慈善事業(yè)開始發(fā)展起來，其關注的重點并不在“扶危濟困”等經(jīng)濟保障領域，而是更多地集中在科教文衛(wèi)等方面。如表2所示，在2014年，挪威超過1/3的個人捐贈資金用于國際援助，27%的資金用于宗教，用于健康和社會服務方面的資金僅占28%。在慈善基金會的資金使用方面，將近1/3的資金用在研究領域，15%的資金用于教育，文化、體育和宗教領域的資金支出占比為20%，社會服務方面的資金支出占比僅為13%。相對于其他國家，北歐地區(qū)慈善事業(yè)在社會服務方面的支出比重較低，主要原因在于北歐國家存在大規(guī)模的公共社會服務供給部門，地方政府是社會服務的主要提供者，中央政府是社會服務的主要資助者，在公共部門占主導的情況下，留給慈善組織等社會組織的空間就相對有限。慈善組織更加關注國際援助、宗教、科學研究等領域，比如慈善組織對醫(yī)療和健康領域的關注，他們更加集中于醫(yī)療研究方面，在具體的治療和住院服務方面則關注得較少。

表2 挪威慈善基金的用途

（二）政府購買促進社會組織的發(fā)展

面對經(jīng)濟危機以及福利國家在應對危機時的供給不足與僵化，非營利性的社會組織在北歐國家發(fā)展起來，丹麥、瑞典、挪威、芬蘭等國政府都以簽訂合同的方式與社會組織簽訂協(xié)議，以擴大社會服務的供給和來源，社會組織在福利體系中承擔越來越重要的職能。在這種背景下，北歐國家社會組織的角色也發(fā)生了巨大的轉變（見表3）。在轉變之前，芬蘭社會組織的主要職能是為特定群體或組織爭取利益，或引起政府的關注，不具體提供服務或商品，但轉變之后，社會組織開始提供特定商品或服務，同時也提供就業(yè)，比如在2012年，芬蘭登記在冊的社會組織共提供了7.7萬個全職就業(yè)崗位[11](P47)，在與政府的關系方面，之前二者并沒有固定的聯(lián)系，可能會在某種情況或項目中合作。從當前看，社會組織成為政府重要的合作對象，并構成了公共服務體系的重要組成部分。在組織活動的原則方面，之前社會組織以非營利性為組織原則，而現(xiàn)在則開始部分追求組織收益，在法律依據(jù)方面，社會組織一直是在政府部門登記注冊的機構，當前由于開始提供社會服務和商品，被稱為社會企業(yè)。在雇員組成方面，志愿者一直是社會組織雇員的組成部分，轉變之后，社會組織的有償雇員開始增加，但志愿者依然是主要構成。

表3 芬蘭社會組織承擔角色的轉變

隨著社會組織開始提供特定服務和商品以及政府對社會化服務需求的增加，政府開始不斷加大購買社會服務的力度。政府購買成為社會組織收入的重要來源，但并非所有社會組織都能在政府那里得到一樣的支持，那些提供健康服務的社會組織，得到的政府資助相對較多，而體育、文化等領域得到的政府資助相對較少，這主要依賴于政府對社會組織服務的購買力度以及需求。

（三）對北歐福利模式與慈善事業(yè)關系的總結

相對于其他兩種福利模式，在北歐福利模式下慈善事業(yè)的發(fā)展相對有限，且發(fā)展時間較晚。高水平綜合性的社會保障作用對慈善事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了抑制作用，慈善事業(yè)發(fā)展的社會基礎并不深厚，導致慈善事業(yè)發(fā)展水平相對較低。但在經(jīng)歷了一系列經(jīng)濟危機后，政府在提供保障方面的能力受到嚴重影響：一方面，高水平福利對政府造成了較大的財政壓力，政府急于通過其他途徑替代當前保障措施；另一方面，社會對福利的要求越來越多樣化，相對單一的政府福利無法滿足社會需求。在這種背景下，北歐慈善事業(yè)開始發(fā)展起來，越來越多的地方政府開始尋求與慈善組織合作，不斷加大購買慈善組織服務的力度，政府直接提供的社會服務越來越少，形成慈善事業(yè)對社會保障的部分替代。

四、啟示與建議

福利多元主義為我們解釋了世界福利制度變遷的主要特征：當國家福利遭遇可持續(xù)發(fā)展危機時，其他福利供給方開始加入，志愿組織和非營利性組織逐漸在整個福利體系中發(fā)揮作用。這個福利變遷過程以政府為主導，市場、家庭、志愿組織是對政府福利的補充。如果我們跳出這個傳統(tǒng)福利變遷過程，將慈善事業(yè)考慮到福利范疇中，并將福利變遷的歷史延長，慈善事業(yè)可被視為是最初的、社會化的福利體系。當民間慈善事業(yè)無力解決越來越多的社會問題時，政府福利開始出現(xiàn)，市場福利亦是繁榮起來，這也是一種對福利多元主義的解釋。也就是說，當我們用另一種福利多元主義的觀點解釋福利變遷時，慈善事業(yè)和慈善組織發(fā)揮福利保障作用的時間要長得多。從慈善事業(yè)本身發(fā)展來看，當前慈善事業(yè)的發(fā)展早已跳出了傳統(tǒng)的“扶危濟困”范疇，形成了綜合性的“大慈善”發(fā)展格局，形成對社會保障制度的重要補充。

（一）正確定位政府和慈善組織的合作伙伴關系

從理論上講，政府、市場和慈善組織三者是相互獨立的關系。相對于市場與慈善事業(yè)的關系，政府與慈善事業(yè)之間的關系要敏感得多，政府的稅收政策和監(jiān)管政策是慈善事業(yè)發(fā)展的關鍵，同時政府還賦予了慈善事業(yè)非營利組織的地位，這種地位是慈善組織運行的前提。此外，政府提供的公共產(chǎn)品和服務與慈善組織提供的公益性產(chǎn)品和服務，在某種程度上具有相通性，二者在有些情況下可以相互替代甚至會重合。因此，在這些產(chǎn)品和服務的供給中，政府和慈善組織要明確分工與合作關系，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。為此，政府要為慈善事業(yè)發(fā)展提供良好的環(huán)境，如法制環(huán)境、稅優(yōu)環(huán)境、監(jiān)管環(huán)境和文化環(huán)境等；要改革對慈善組織的支持方式和標準，推行政府購買服務。政府支持慈善組織應當以社會需求為出發(fā)點，強化慈善組織在提供社會服務方面的能力和地位。

（二）繼續(xù)強化慈善事業(yè)對我國社會保障制度的補充促進作用

當前，我國社會保障制度發(fā)展依然處于相對初級的階段，制度規(guī)模和整體水平相對有限。在處理慈善事業(yè)和社會保障制度之間的關系時要注重發(fā)揮慈善事業(yè)在社會保障體系中的作用，緩解政府社會保障制度的壓力，尤其是在服務保障方面，慈善事業(yè)發(fā)展空間較大。具體而言，我們可以從以下幾方面著手：

首先，繼續(xù)發(fā)揮當前慈善事業(yè)在緩解貧困、醫(yī)療衛(wèi)生和教育等領域的關鍵作用。傳統(tǒng)社保制度在于“治標”，而慈善事業(yè)由于其靈活性等特征，更專注于“治本”。因此，建立慈善和社會保障制度之間的聯(lián)動機制，對構建現(xiàn)代“大保障”體系具有極為重要的意義。

其次，在救助職能的基礎上提升慈善事業(yè)的綜合功能。從大社會保障的角度出發(fā)，社會保障不僅僅包括對特定群體的保障，還包括其他領域，如生態(tài)保護、科技發(fā)展、科教文衛(wèi)進步等，這些領域都為慈善事業(yè)發(fā)揮作用提供了空間。我們在維持慈善事業(yè)救助職能的基礎上，應該努力發(fā)展壯大慈善事業(yè)規(guī)模，進而提升慈善事業(yè)的綜合保障能力。

再次，合理劃分慈善事業(yè)和社會保障制度之間的界限，完善經(jīng)濟和服務分工機制。當前，社會保障制度在很大程度上屬于經(jīng)濟保障體系，但隨著人口老齡化程度的加深，國民對服務保障的需求日益擴大，如果忽視服務體系的構建，則可能會陷入“有保險無服務”的困境。對此，我們可以發(fā)揮慈善組織在提供社會服務方面的優(yōu)勢，強化慈善組織在提供服務方面的能力，并加大政府購買慈善服務的力度。

最后，借鑒慈善事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，為社會保障制度改革提供借鑒。比如我國常州市慈善總會為貧困人口建立的大病醫(yī)療補充保險制度，其運行模式和待遇標準為社會保障制度改革提供了重要經(jīng)驗。

注釋：

①見美國《國內稅收法》（Internal Revenue Code），第501（c）（3）條款。

②所謂的政府合同和資助，是政府支持慈善事業(yè)及其他非營利組織發(fā)展的兩種手段。前者強調政府購買，通過建立合同的方式，政府購買慈善事業(yè)提供的服務，特別是公共服務方面；后者強調政府對慈善事業(yè)的直接扶持，當慈善組織的服務或行為符合公共利益時，政府會以資金或其他方式直接支持慈善事業(yè)，以幫助慈善事業(yè)完成其組織目標。在2011年美國聯(lián)邦政府支出中，合同形式的政府支出占到總支出的16.4%，資助支出占到總支出的17.3%。見Sarah,L.Pettijohn.Federal Government Contracts and Grants for Nonprofits[R].https://www.urban.org/sites/default/files/publication/23671/412832-Federal-Government-Contracts-and-Grants-for-Nonprofits.PDF.

③不包括宗教、高等教育、醫(yī)院等慈善組織，這類組織接受政府支持的方式通常不包括“合同”或“資助”形式。