淺淡行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及建議

倪慧清

摘 要：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有助于受托管理公共事務(wù)和資產(chǎn)的目標(biāo)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還存在諸多問題，本文對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)論述，并提出相關(guān)建議，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問題;對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

1.內(nèi)部控制有助于受托責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

行政事業(yè)單位受托管理公共事務(wù)，其單位各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是致力于實(shí)現(xiàn)公共受托責(zé)任目標(biāo)，它是經(jīng)營者更是受托者。受托者總是期待以較小的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)獲得更多的權(quán)力和回報(bào)，容易導(dǎo)致與公共責(zé)任目標(biāo)不一致，造成利益的損失。這就需要外部約束和內(nèi)部約束來控制和引導(dǎo)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為，外部約束通過外部審計(jì)、各種專項(xiàng)檢查等實(shí)現(xiàn)，由于單位眾多，不可能面面俱到;內(nèi)部約束即內(nèi)部控制制度。

內(nèi)部約束是行政事業(yè)單位約束力量的基礎(chǔ)，是一種長效發(fā)展機(jī)制。它從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)初始階段，包括決策、資金撥付、使用、評(píng)價(jià)等全程設(shè)計(jì)，由單位全員參與，實(shí)現(xiàn)各方面的制衡，只要制度的執(zhí)行全面、到位，可完美地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部自我約束，實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)。

2.內(nèi)部控制有助于廉政建設(shè)

從當(dāng)前行政事業(yè)單位暴露的一些案件來看，大多由于沒有切實(shí)建立和落實(shí)內(nèi)控工作，監(jiān)管沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，導(dǎo)致不法分子有機(jī)可乘。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)全面建立起切實(shí)有效的內(nèi)部控制制度，相對(duì)于企業(yè)而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不考慮成本效益原則，每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都有各方面制衡，創(chuàng)造了“不能腐、不敢腐”的內(nèi)控環(huán)境。

二、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.內(nèi)部控制制度不完善

財(cái)政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求全面建立內(nèi)控制度，但由于沒有強(qiáng)制要求，到目前為止，內(nèi)控制度實(shí)施范圍不是很廣。就筆者所在地區(qū)而言，基層事業(yè)單位已建立內(nèi)控制度的不多，甚至有些基層單位負(fù)責(zé)人不知內(nèi)控為何物，行政機(jī)關(guān)相對(duì)完善些，但也沒有100%全部建立，有的單位只委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了內(nèi)控初步設(shè)計(jì)，按經(jīng)濟(jì)內(nèi)容分發(fā)到各科室征求意見，便這樣半途而廢了。

2.財(cái)務(wù)管理職能弱化

就整個(gè)單位而言，預(yù)計(jì)的財(cái)政撥款基本固定，單位的收入遵循前期基數(shù);預(yù)計(jì)的支出也基本固定，經(jīng)單位班子或者干脆一把手決定，后由財(cái)務(wù)支付。財(cái)務(wù)就只是收錢付錢的出納和記錄職能，弱化了財(cái)務(wù)管理的預(yù)測、控制、分析等其他職能，缺乏科學(xué)合理性，后果不可控。

相對(duì)而言，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施時(shí)間不長，在此之前，內(nèi)控的部分事后監(jiān)督職能由審計(jì)、紀(jì)委等部門在履行，由于系統(tǒng)的內(nèi)部控制提出比較晚，相關(guān)制度雖然已制訂，但傳達(dá)不是很到位，轉(zhuǎn)變觀念需要時(shí)間，潛意識(shí)里還是覺得財(cái)務(wù)管理、內(nèi)控是企業(yè)經(jīng)營的范疇，行政事業(yè)單位只要按規(guī)定收入支出就沒問題。

3.預(yù)算支出制度執(zhí)行不到位

在一些單位中，單位年度的預(yù)算支出未有效按期間細(xì)化，實(shí)際執(zhí)行中只按實(shí)際應(yīng)發(fā)生的支出執(zhí)行，預(yù)算支出自編制完成之日起便束之高閣，不論從支出項(xiàng)目還是支出總額都無法控制。有些單位相對(duì)好一些，支出時(shí)與預(yù)算相對(duì)照，但是也只是對(duì)照而已，不在預(yù)算中的支出項(xiàng)目隨意支出，不履行預(yù)算追加或調(diào)整程序，預(yù)算的嚴(yán)肅性難以保障。

在主要管理者看來，單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支出雖然不在預(yù)算項(xiàng)目里，但經(jīng)班子集體討論擔(dān)責(zé)且性質(zhì)合理，單位資產(chǎn)沒有流失，賬實(shí)相符，就不會(huì)有瀆職失職之錯(cuò)。歸根結(jié)底，是對(duì)負(fù)責(zé)人缺乏有效、系統(tǒng)、全面的考核。

4.經(jīng)費(fèi)支出控制不嚴(yán)

在嚴(yán)格“三公經(jīng)費(fèi)”的環(huán)境下，有些不合規(guī)的支出無法列支，便想出“偷梁換柱”的辦法，比如將考察、旅游支出包裝成培訓(xùn)費(fèi)、加班費(fèi)，包裝成工程支出等，單從賬面上看不出問題。

5.不相容職務(wù)未分離

主要在單位的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)中，與其他層面的職務(wù)沒有嚴(yán)格區(qū)分，特別在工程建設(shè)過程中各職責(zé)未分離，涉及金額巨大，造成徇私舞弊的機(jī)會(huì)，存在重大風(fēng)險(xiǎn)。

6.工程專項(xiàng)建設(shè)資金的挪用

工程專項(xiàng)資金與單位其他資金混在同一賬戶，正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)入不敷出，不知不覺造成專項(xiàng)資金挪用。另一種形式是與工程承包單位簽訂虛假合同，將專項(xiàng)資金支付給對(duì)方，實(shí)際不進(jìn)行工程施工，對(duì)方扣除費(fèi)用后將款項(xiàng)打回給單位小金庫。

在工程款支付過程中，缺乏有效控制，導(dǎo)致支付過頭，在決算審計(jì)后需從施工方退回，對(duì)方卻無故拖欠幾年，導(dǎo)致專項(xiàng)結(jié)余資金長期被施工方占用。

7.考評(píng)激勵(lì)不足

目前行政單位仍存在“平均主義”，年終考核分為不合格、合格、優(yōu)秀三檔。目前真正執(zhí)行到位的是受了處分的人員考核不合格，優(yōu)秀檔次一般靠關(guān)系，且有比例限定，多數(shù)人都是合格，考核優(yōu)秀也只是躺在檔案上的一筆記錄而言，沒有什么實(shí)際意義。除去不合格的，其他人的獎(jiǎng)金按系數(shù)發(fā)放，不按考核結(jié)果，也無法按考核結(jié)果執(zhí)行。結(jié)果是對(duì)于未完成工作任務(wù)甚至造成損失的人員不予追究，對(duì)于出色、超職責(zé)完成工作任務(wù)的人員不予獎(jiǎng)勵(lì)，難以激發(fā)干部職工的積極能動(dòng)性。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議

1.全面建立行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度

財(cái)政部2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，建議將此上升到更高的高度，像貫徹《會(huì)計(jì)法》一樣嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)要細(xì)化制度制訂辦法，分別按行政單位、事業(yè)單位及各種行業(yè)細(xì)化，提高可操作性，同時(shí)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，上下協(xié)作，在行政事業(yè)單位全面建立內(nèi)部控制制度，為全面執(zhí)行內(nèi)部控制打下堅(jiān)實(shí)的內(nèi)部基礎(chǔ)。

2.強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理職能

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理職能弱化，財(cái)務(wù)只是被動(dòng)承擔(dān)出納記錄職能，這是人們意識(shí)尚未轉(zhuǎn)變，應(yīng)在全社會(huì)加強(qiáng)宣傳，讓大家認(rèn)同內(nèi)部控制在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事前、事中、事后全過程中的重要作用。行政事業(yè)單位作為社會(huì)公共事務(wù)、資產(chǎn)的受托人，應(yīng)全面實(shí)施內(nèi)部控制，發(fā)揮內(nèi)部控制的管控職能，提高為公共服務(wù)的能力和公共資產(chǎn)的使用效率。

3.嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算制度，對(duì)責(zé)任人進(jìn)行考核

財(cái)政預(yù)算制度是一套系統(tǒng)、科學(xué)、完整的體系，制度的生命在于執(zhí)行，執(zhí)行的生命在于約束和激勵(lì)。目前預(yù)算支出隨意，是因?yàn)槿鄙傧嚓P(guān)問責(zé)制度的約束，或者說是問責(zé)制度沒有執(zhí)行到位，以及預(yù)算執(zhí)行缺乏激勵(lì)考核辦法。具體而言，可從行政單位內(nèi)部各部門著手，建立一套考核機(jī)制，對(duì)于按要求編制預(yù)算并執(zhí)行到位的予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)應(yīng)付編制，執(zhí)行過程中不斷調(diào)整的予以懲罰。當(dāng)然，對(duì)于執(zhí)行期間實(shí)際情況發(fā)生變化，確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按規(guī)定程序調(diào)整。

4.加強(qiáng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行“三公經(jīng)費(fèi)”開支規(guī)定

目前有些不合規(guī)的支出 “偷梁換柱”包裝成合理合規(guī)支出列支，比較隱蔽，針對(duì)這一現(xiàn)象，可從內(nèi)部控制細(xì)節(jié)入手，一項(xiàng)支出從審批、使用、支付、后評(píng)價(jià)，分別由不同的人不同部門參與，實(shí)現(xiàn)多人牽制，使舞弊成為不可能。

5.合理設(shè)置崗位，實(shí)現(xiàn)相互制衡

目前很多行政事業(yè)單位崗位人員配置不合理，是產(chǎn)生舞弊腐敗現(xiàn)象的溫床。應(yīng)根據(jù)各崗位性質(zhì)任務(wù)，考慮可能產(chǎn)生的舞弊現(xiàn)象，進(jìn)行科學(xué)研究論證，正確設(shè)立崗位。避免設(shè)立人情崗、按人設(shè)崗，人員配置不足時(shí)，應(yīng)考慮在堅(jiān)持不相容職位相分離原則的前提下合理兼崗。

6.加強(qiáng)項(xiàng)目專項(xiàng)資金、工程建設(shè)的管理

根據(jù)各個(gè)具體項(xiàng)目實(shí)際，制訂各項(xiàng)目專項(xiàng)資金管理辦法，有條件的實(shí)行專戶管理。應(yīng)進(jìn)行項(xiàng)目全程跟蹤審計(jì)，從招投標(biāo)到項(xiàng)目開工支付工程款，引入第三方中介進(jìn)行監(jiān)督。項(xiàng)目完成后及時(shí)進(jìn)行竣工驗(yàn)收，結(jié)余資金及時(shí)按程序上繳財(cái)政。

工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域是職務(wù)犯罪的重災(zāi)區(qū)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《招投標(biāo)法》，避免一個(gè)項(xiàng)目指定一人負(fù)責(zé)招投標(biāo)，同時(shí)要防止化整為零分標(biāo)拆標(biāo)現(xiàn)象發(fā)生。

7.嚴(yán)肅單位考評(píng)機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合崗位設(shè)置，按單位或部門制訂人員考核制度，關(guān)聯(lián)整個(gè)執(zhí)行年度，將考核內(nèi)容細(xì)化打分，年度終了時(shí)按個(gè)人或崗位全年得分，再以此為權(quán)重分配整個(gè)單位或部門集體獎(jiǎng)金總額，將實(shí)際工作貢獻(xiàn)與個(gè)人利益掛鉤，調(diào)動(dòng)全體人員的工作積極性，從而全面提升效率。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際，按《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，制訂出切實(shí)可行的內(nèi)控制度，按要求進(jìn)行組織建設(shè)，強(qiáng)化各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章制度執(zhí)行，實(shí)施科學(xué)有效的內(nèi)部考評(píng)和決策者考評(píng)制度，從根源上杜絕腐敗，更好地管理公共事務(wù)和公共資產(chǎn)，維護(hù)全民利益。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）