東北省級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題研究

易紅 吳相利

[摘要]東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)是我國實施東北振興戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，同時也是小范圍區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要載體，承擔(dān)著區(qū)域增長極的重要任務(wù)。東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)平穩(wěn)有序的發(fā)展，是地方經(jīng)濟的重要保障，對振興東北老工業(yè)基地具有重要促進作用。但是目前東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)發(fā)展面臨著規(guī)劃無序、產(chǎn)業(yè)混亂等問題。通過對東北地區(qū)184家省級開發(fā)區(qū)的設(shè)置時序與空間特征進行詳細梳理發(fā)現(xiàn)，東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)在1992—2018年間共經(jīng)歷緊跟全國、限定批設(shè)、優(yōu)化升級、趨于飽和四個發(fā)展階段。整體而言，其具有生產(chǎn)為主研發(fā)為輔、三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、省域尺度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化差異顯著、復(fù)合型產(chǎn)業(yè)依賴要素為主、部分開發(fā)區(qū)潛力較大等特征。同時，也面臨著諸多發(fā)展問題，主要有：對外交流條件差，對內(nèi)創(chuàng)新能力低;發(fā)展規(guī)劃不明確，管理制度不規(guī)范;難以提升工業(yè)生產(chǎn)效率;招商引資碎片化，產(chǎn)業(yè)集聚非自然;政府主導(dǎo)占優(yōu)勢，市場調(diào)節(jié)能力弱?；诖?，東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)應(yīng)加強合作、科學(xué)規(guī)劃、加快改革、培育特色產(chǎn)業(yè)并深度融入東北亞發(fā)展大環(huán)境。

[關(guān)鍵詞]東北地區(qū);省級開發(fā)區(qū);開放發(fā)展;經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)

[中圖分類號]F127[文獻標(biāo)志碼]A[文章編號]1000-8284（2019）01-0115-05

經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市、國家級開發(fā)區(qū)是我國實行改革開放的三個維度[1]，省級開發(fā)區(qū)則是各省積極響應(yīng)改革開放的省域空間經(jīng)濟組織模式。省級開發(fā)區(qū)是推動區(qū)域經(jīng)濟的重要方式，為地區(qū)工業(yè)，尤其是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶來了長足發(fā)展，但這種模式主要是效仿國家級開發(fā)區(qū)的成功經(jīng)驗，存在著跟風(fēng)建設(shè)、盲目發(fā)展等問題，尤其是短期內(nèi)大量建設(shè)帶來的經(jīng)濟快速增長能否持續(xù)的難題。如今，在東北振興的大背景下，東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)能否為經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)型持續(xù)貢獻力量，極具探討意義。將開發(fā)區(qū)進行維度的區(qū)分，對不同開發(fā)力度以及政策引導(dǎo)下的經(jīng)濟區(qū)進行產(chǎn)業(yè)及發(fā)展問題的研究，有利于準(zhǔn)確定位、對癥下藥。通過對國家發(fā)改委、商務(wù)部、科技部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部和海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）以及各省級開發(fā)區(qū)官網(wǎng)的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計，東北地區(qū)共有省級開發(fā)區(qū)184家，雖然在管理級別、政策扶持、經(jīng)濟體量上無法與國家級開發(fā)區(qū)媲美，但省級開發(fā)區(qū)勝在數(shù)量。省級開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展方向在于創(chuàng)建特色產(chǎn)業(yè)，以獨特的產(chǎn)業(yè)區(qū)帶動縣市發(fā)展，再到提高整體經(jīng)濟，東北地區(qū)必須重視這片充滿希望的星星之火。

一、東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)設(shè)置歷程

（一）緊跟全國“開發(fā)區(qū)熱”

1992—2002年是東北三省萌生開發(fā)區(qū)意識、融入全國“開發(fā)區(qū)熱”浪潮中的10年，這期間東北三省共批設(shè)50家省級開發(fā)區(qū)，全部都為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，沒有省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中，吉林省最多，達到21家;其次是遼寧省16家;而最先設(shè)立省級開發(fā)區(qū)的黑龍江省僅13家。國家在1988年開始允許國務(wù)院各部門以及省一級行政單位批設(shè)開發(fā)區(qū)，隨后在1992年全國省級開發(fā)區(qū)開始出現(xiàn)井噴式增長。正是在這一階段，從1992年開始黑龍江省率先在佳木斯市（1992.01）、黑河市遜克縣（1992.05）、密山市（1992.06）成立3個省級開發(fā)區(qū)，隨后吉林省成立吉林德惠經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（1992.08），同年黑龍江省和吉林省又依次成立了黑龍江雙城經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、黑龍江北大荒經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、黑龍江同江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、吉林長白經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、吉林臨江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，這是東北地區(qū)第一批省級開發(fā)區(qū)。

（二）限定批設(shè)，合理改革

2003—2008年，國家在全面清理整頓開發(fā)區(qū)的同時，也對東北老工業(yè)基地和一些其他特殊區(qū)域做出了相應(yīng)的政策傾斜，這對東北地區(qū)省級經(jīng)開區(qū)的設(shè)置和發(fā)展起到了一定的推進作用，也使得在全國大范圍停止批設(shè)時期，東北地區(qū)仍然有所增加。東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)在整頓清理期過后仍然有幾年的時間按照開發(fā)區(qū)要求不斷進行自身規(guī)范，因此這一期間是開發(fā)區(qū)限定批設(shè)、整體改革時期。這時東北地區(qū)一共批設(shè)了46家省級開發(fā)區(qū)，絕大多數(shù)都為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，只有2家省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為牡丹江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（2006.08）、綏中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（2008.04）。其中，吉林省批設(shè)最多，共19家，其次是遼寧省17家，而黑龍江省最少僅10家?！伴_發(fā)區(qū)熱”使產(chǎn)業(yè)集聚無序混亂，招商引資惡性競爭，侵占農(nóng)民土地。國家在2003年開始對全國開發(fā)區(qū)進行了集中清理整頓、規(guī)劃審核、設(shè)立審核及落實“四至范圍”等幾個階段的開發(fā)區(qū)清理整頓工作。到2006年12月，全國各類開發(fā)區(qū)由6 866個核減至1 568個，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9 949平方公里。同時，對中西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地的資源枯竭型城市、部分老、少、邊、窮地區(qū)的開發(fā)區(qū)，在入園企業(yè)個數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模等具體審核條件上給予了一定傾斜[2]。國家在東北開發(fā)區(qū)建設(shè)上給予的政策傾斜，使得東北地區(qū)在清理整頓期間存留較多的開發(fā)區(qū)，東北地區(qū)產(chǎn)生了相對于全國的開發(fā)區(qū)紅利。

（三）優(yōu)化建設(shè)，競爭升級

2009—2012年，東北三省共批設(shè)39家省級開發(fā)區(qū)，多數(shù)為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)只有4家：其中遼寧省3家，為撫順高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、鐵嶺高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、朝陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，黑龍江省1家，為佳木斯高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。在省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中遼寧省最多，達到17家，其次是黑龍江省14家，而前兩個階段都設(shè)立最多的吉林省開始減少設(shè)立，僅8家。東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)持續(xù)優(yōu)化，為晉升成為國家級開發(fā)區(qū)做準(zhǔn)備。自2009年起，國家開始按照省級開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展情況，對符合升級條件的省級開發(fā)區(qū)進行申報、批準(zhǔn)、升級等一系列流程，實行省級開發(fā)區(qū)考核升級制度，隨后東北地區(qū)出現(xiàn)了一股“升級熱”，光在2010年內(nèi)升級的省級開發(fā)區(qū)就有7家，這也是2010年之后的幾年里東北地區(qū)國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)數(shù)量猛增的直接原因，從此開始呈現(xiàn)逐年上升趨勢。2009年是國家開始實行省級開發(fā)區(qū)考核升級制度的第一年，隨后2010年有7家省級開發(fā)區(qū)升級成為國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，這一階段省級開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)是按照標(biāo)準(zhǔn)進行質(zhì)量提升。

（四）省級開發(fā)區(qū)容量趨于飽和

2013年，黨和國家明確指出，將科學(xué)發(fā)展觀作為長期堅持的指導(dǎo)思想，同時也明確了堅持出口和進口并重，提高利用外資綜合優(yōu)勢和總體效益，加快走出去步伐，統(tǒng)籌雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，提高抵御國際經(jīng)濟風(fēng)險能力的任務(wù)[3]。其中，我國的三大次區(qū)域合作格局包括以圖們江次區(qū)域合作為核心的面向東北亞的次區(qū)域合作區(qū)域。省級開發(fā)區(qū)作為對外開放的基礎(chǔ)載體，直接影響到東北省級開發(fā)區(qū)加強對外開放、深入探討科學(xué)發(fā)展的艱巨任務(wù)。這一期間，東北地區(qū)一共設(shè)立了49家省級開發(fā)區(qū)，絕大多數(shù)為省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，只有1家省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即盤錦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（2013.11）。在省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)中，黑龍江省批設(shè)最多，達到37家，遼寧省12家，吉林省未批設(shè)。這一階段東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)批設(shè)的特點之一為：吉林省停止批設(shè)，黑龍江、遼寧兩省持續(xù)批設(shè)。十八大之后國家針對東北振興頒發(fā)了多項政策，在這一階段東北的發(fā)展深入各個領(lǐng)域。將深化經(jīng)濟體制改革，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，全面提高開放型經(jīng)濟水平作為重要任務(wù)，以推進城鎮(zhèn)化為重點，著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題為主要目標(biāo)[4]。黑龍江省的省級開發(fā)區(qū)以每年平均9家的速度上漲，主要批設(shè)于2013年，達到15家;遼寧省也主要批設(shè)于2013年，達到7家。東北地區(qū)最后一批省級開發(fā)區(qū)批設(shè)于2016年，當(dāng)年遼寧省批設(shè)了4家，黑龍江省批設(shè)了9家，至此，四個時期的波動形成了目前東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)的總體分布形式。

東北三省的省級開發(fā)區(qū)，以黑龍江省數(shù)量最多，達到74個，遼寧省62個，吉林省48個。形成此種分布特征的原因為省級開發(fā)區(qū)一般設(shè)立在較大的市、地級市或縣級行政單位，并與其輻射的地理范圍有很大的關(guān)聯(lián)，因此每個省份擁有省級開發(fā)區(qū)的數(shù)量多少，有很大一部分原因取決于該省份的轄區(qū)面積大小以及地級行政單位和縣級行政單位的數(shù)量多少。相比其他兩個東北省份，吉林省從轄區(qū)面積大小和地、縣級行政單位數(shù)量綜合來看是對省級開發(fā)區(qū)承載能力最小的，當(dāng)吉林省在第一階段、第二階段以最快的批設(shè)速度成為擁有省級開發(fā)區(qū)數(shù)量最多的省份后，第三階段批設(shè)較少，并在第四階段達到飽和，故不再批設(shè)。而黑龍江省無論在轄區(qū)面積大小以及縣級行政單位數(shù)量上都居?xùn)|北三省之首，并且未曾出現(xiàn)過爆發(fā)式增長的情況，因此在四個階段能夠持續(xù)穩(wěn)定的批設(shè)。

二、東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的主要問題

（一）對外交流條件差，對內(nèi)創(chuàng)新能力低

開發(fā)區(qū)作為改革開放的直接產(chǎn)物，對外合作是終身使命，隨著科學(xué)技術(shù)發(fā)展，大城市的科研院所、高等院校云集為科技創(chuàng)新提供條件。然而對東北地區(qū)的省級開發(fā)區(qū)來說，區(qū)位與建設(shè)層次的局限性導(dǎo)致其過于封閉，缺少對外交流的便利條件，其內(nèi)部又缺乏科研載體，整體創(chuàng)新能力不強，這兩個因素成為制約東北省級開發(fā)區(qū)發(fā)展的根本性因素，通過政策的宏觀調(diào)控以及企業(yè)的自主創(chuàng)新，可以在一定程度上進行改觀。

（二）發(fā)展規(guī)劃不明確，管理制度不規(guī)范

自2017年2月6日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》國辦發(fā)〔2017〕7號以來，各省以及各開發(fā)區(qū)管委會紛紛以省或開發(fā)區(qū)為單位制定開發(fā)區(qū)發(fā)展的“十三五規(guī)劃”。加強經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等省級開發(fā)區(qū)依托區(qū)域資源優(yōu)勢，推動產(chǎn)業(yè)要素集聚，提升營商環(huán)境國際化水平，向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、綜合配套完備的方向發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟增長極，帶動區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級[5]。國家對各類開發(fā)區(qū)提出要求，督促其進一步明確發(fā)展方向，省級開發(fā)區(qū)也融入了更重要的發(fā)展理念。

（三）難以提升工業(yè)生產(chǎn)效率

省級開發(fā)區(qū)的建設(shè)能夠大幅提高所在地區(qū)的工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模，但主要是針對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模增大，并不能帶來生產(chǎn)方式的創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，對生產(chǎn)資料的配置也無明顯優(yōu)化，因此不能促進工業(yè)生產(chǎn)效率的提升。這表明，省級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展主要依賴要素為優(yōu)惠政策和廉價要素投入，然而這樣的發(fā)展模式并不能促進資源的優(yōu)化配置以及生產(chǎn)方式的創(chuàng)新，難以促進區(qū)域經(jīng)濟的持續(xù)增長，對生產(chǎn)效率也難以改善，轉(zhuǎn)型和升級已經(jīng)刻不容緩[6]。

（四）招商引資碎片化，產(chǎn)業(yè)集聚非自然

較小的經(jīng)濟規(guī)模難以支撐其內(nèi)部多種關(guān)聯(lián)程度較低的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)缺乏特色性，是東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)中存在的普遍現(xiàn)象。深入探討形成此種現(xiàn)象的原因，發(fā)現(xiàn)主要是由開發(fā)區(qū)在建立初期缺乏規(guī)劃所導(dǎo)致。如果說國家級開發(fā)區(qū)的布局策略是一整套從沿海開放城市試點、到內(nèi)陸重點城市布局、再到全國推進的整體策略，那么省級開發(fā)區(qū)的發(fā)展則毫無規(guī)律可言，它們是在國家允許國務(wù)院各部委以及各省級行政單位批設(shè)開發(fā)區(qū)之后，各地區(qū)為快速提高經(jīng)濟發(fā)展而迅速建立起來的利益引導(dǎo)性區(qū)域，它們大部分沒有自身發(fā)展特色，多數(shù)相鄰地區(qū)省級開發(fā)區(qū)所扶持的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相似度極高，反而使招商引資變得混亂，這種為維護自身利益的政策引導(dǎo)產(chǎn)生對同一資源的競爭性，反而使企業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展違背傳統(tǒng)自然選擇優(yōu)勢，進行了碎片化的分布。

（五）政府主導(dǎo)占優(yōu)勢，市場調(diào)節(jié)能力弱

目前，東北地區(qū)的省級開發(fā)區(qū)多為由政府劃定、為招商引資而大力發(fā)展區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地方性工業(yè)集中區(qū)，其優(yōu)惠政策由政府直接制定。所在地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)種類單一，很難形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，所以對企業(yè)的優(yōu)惠政策大多是由政府主導(dǎo)的土地利用政策、“先征后返”等與市場經(jīng)濟規(guī)律相違背的優(yōu)惠，使市場的作用變?nèi)酢?/p>

三、東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題分析

（一）開發(fā)區(qū)狀態(tài)相對封閉，且科研載體缺失

開發(fā)區(qū)載體地區(qū)的外向性直接影響到開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，開發(fā)區(qū)呈現(xiàn)出的“所處城市級別越高，開發(fā)區(qū)GDP越高”的經(jīng)濟特點與之密切相關(guān)。東北地區(qū)絕大部分屬于內(nèi)陸地區(qū)，沒有沿海及南方地區(qū)路網(wǎng)發(fā)達、交通樞紐密集，城市間的聯(lián)結(jié)密度與人口密度都處于較低水平，除哈長沈大交通干線沿線分布的中心城市經(jīng)濟輻射范圍較大，與其他地區(qū)交流合作較多之外，大部分區(qū)域是地廣人稀、經(jīng)濟密度也較低的小范圍區(qū)域，省級開發(fā)區(qū)處于這種相對封閉的狀態(tài)不利于自身的開放發(fā)展，因此限制了省級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)品供應(yīng)范圍，縮減了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟效益。此外，科學(xué)研發(fā)載體的缺失導(dǎo)致東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)中經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的比例嚴(yán)重失調(diào)。省級開發(fā)區(qū)所處地區(qū)經(jīng)濟體量較小，且處在對外開放的次開發(fā)區(qū)域，缺乏科研院所及高等院校的支撐，以經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為絕對主力、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量稀少的環(huán)境導(dǎo)致東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)整體科技創(chuàng)新能力不足。

（二）政策優(yōu)勢逐年減弱，開發(fā)區(qū)面臨轉(zhuǎn)型需求

當(dāng)政策紅利因省級開發(fā)區(qū)數(shù)量的大幅度增加而逐漸耗盡時，優(yōu)惠政策帶給每個開發(fā)區(qū)的競爭優(yōu)勢逐漸減弱。依靠大量要素和資金投入、稅收減免等優(yōu)惠政策來吸引資本建立起來的開發(fā)區(qū)面臨著轉(zhuǎn)型的需求，開發(fā)區(qū)內(nèi)部的制度優(yōu)勢將逐漸代替政策優(yōu)惠成為未來省級開發(fā)區(qū)生存發(fā)展的重要因素。位于區(qū)縣及地級市的開發(fā)區(qū)只是將原本區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進行搬遷轉(zhuǎn)移，將能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的工業(yè)產(chǎn)業(yè)進行位置的規(guī)范化，由于省級開發(fā)區(qū)的所在區(qū)域一般經(jīng)濟體量較小，位置集聚后的開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模經(jīng)濟，于是產(chǎn)生了基于企業(yè)位置的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟高速增長，由于開發(fā)區(qū)中產(chǎn)業(yè)的高密度性，使其成為所在區(qū)縣的經(jīng)濟增長驅(qū)動，然而從區(qū)縣總體上來看，這種區(qū)域的資本和生產(chǎn)要素內(nèi)部流動所產(chǎn)生的主體中某一部分經(jīng)濟效益的明顯增長，具有區(qū)域整體上的制衡性，并不能使整個區(qū)域的經(jīng)濟水平得到明顯提升。

（三）開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)不明顯

產(chǎn)業(yè)集聚是指在某一區(qū)域范圍內(nèi)，若干個生產(chǎn)某種產(chǎn)品的不同類企業(yè)，以及為這些企業(yè)配套的上下游企業(yè)、相關(guān)服務(wù)業(yè)，高度密集地聚集在一起[7]。省級開發(fā)區(qū)多為依賴大量勞動力和原材料集中地而發(fā)展起來的指向型經(jīng)濟，經(jīng)濟聯(lián)系的集聚類型能夠說明企業(yè)之間聯(lián)系的穩(wěn)定性，才能判斷是否產(chǎn)生了效益的增加。經(jīng)濟集聚一方面需要產(chǎn)業(yè)達到一定規(guī)模，另一方面還需要企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上下游之間高度契合。東北地區(qū)每個省級開發(fā)區(qū)都具有1～4項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，然而，每個開發(fā)區(qū)內(nèi)部的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上關(guān)聯(lián)度較低，較為無序。如，遼寧丹東前陽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以服裝紡織業(yè)、食品加工業(yè)、機械制造業(yè)為主導(dǎo);吉林敦化經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，以木制品加工業(yè)、食品加工業(yè)、醫(yī)藥業(yè)為主導(dǎo);黑龍江肇東經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、生物醫(yī)藥業(yè)、新材料業(yè)為主導(dǎo)等。在眾多省級開發(fā)區(qū)中還有許多家開發(fā)區(qū)以較小的開發(fā)強度和經(jīng)濟體量支撐著種類較多且產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較低的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這違背了經(jīng)濟自然集聚的規(guī)律，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。

（四）開發(fā)區(qū)缺乏完整經(jīng)驗，政府與市場的不協(xié)調(diào)狀況突出

由于省級開發(fā)區(qū)缺乏完整的開發(fā)經(jīng)驗，且體量小、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，對市場的抵抗能力弱，政府與市場的不協(xié)調(diào)性要比國家級開發(fā)區(qū)更加明顯?！疤幚砗谜褪袌龅年P(guān)系，更好發(fā)揮政府作用。堅持出口和進口并重，提高利用外資綜合優(yōu)勢和總體效益，加快走出去步伐，統(tǒng)籌雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，提高抵御國際經(jīng)濟風(fēng)險能力”[8]，是黨的十八大報告中明確的重要任務(wù)，東北地區(qū)處在大圖們江次開發(fā)區(qū)域的后方戰(zhàn)線，開發(fā)區(qū)更是作為改革開放的窗口。省級開發(fā)區(qū)迫切需要探索開發(fā)新的理論和模式，因此，怎樣在改革開放進一步加深的同時協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系，對東北省級開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展意義重大。

（五）區(qū)域合作程度較低，開發(fā)區(qū)之間尚未形成關(guān)聯(lián)體系

加強省級開發(fā)區(qū)之間的區(qū)域合作，積極融入地區(qū)間開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作氛圍，構(gòu)建省級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)銜接、分工協(xié)作體系。東北省級開發(fā)區(qū)遍布各區(qū)縣，資源稟賦不盡相同，利于構(gòu)建互相流通的“產(chǎn)品—市場”生產(chǎn)消費互補網(wǎng)絡(luò)，以政府為主導(dǎo)的建設(shè)削弱了開發(fā)區(qū)之間關(guān)聯(lián)體系的形成。建議加強市場流通，讓省級開發(fā)區(qū)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的分工以市場為導(dǎo)向，以創(chuàng)建自然形成的市場經(jīng)濟體系，加強自身調(diào)節(jié)能力。

四、東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）抓住契機，積極融入地區(qū)交流

充分利用好東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作契機，積極融入交流。不但要學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，推進體制機制創(chuàng)新，更要開展產(chǎn)業(yè)務(wù)實合作，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，以及促進科技成果轉(zhuǎn)化，提升創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新水平，尤其是合作園區(qū)共建，搭建合作平臺載體[9]。國家支持在東北地區(qū)建設(shè)對口合作示范園區(qū)，引進東部沿海地區(qū)的先進經(jīng)驗、管理團隊，創(chuàng)新管理體制和運行機制，吸引優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。支持東部地區(qū)重點園區(qū)在東北地區(qū)設(shè)立分園區(qū)，鼓勵東北地區(qū)與東部沿海地區(qū)合作發(fā)展“飛地經(jīng)濟”，探索跨地區(qū)利益分享機制[10]。

（二）科學(xué)設(shè)定各階段發(fā)展目標(biāo)

省級開發(fā)區(qū)承擔(dān)著小范圍區(qū)域增長極的作用，各階段的目標(biāo)設(shè)定應(yīng)科學(xué)合理。省級政府一般會制定較為籠統(tǒng)的中短期發(fā)展規(guī)劃，為全省各層次、各類型開發(fā)區(qū)把握發(fā)展方向，一些國家級開發(fā)區(qū)也會制定單獨的發(fā)展規(guī)劃，唯獨省級開發(fā)區(qū)較少制定正式且詳細的發(fā)展規(guī)劃，省級開發(fā)區(qū)數(shù)量龐大，國家和省級層面難以全面深入到個體進行指導(dǎo)，各開發(fā)區(qū)應(yīng)對全國市場需求、區(qū)域發(fā)展形勢以及自身發(fā)展?jié)摿τ芯唧w的把握，在發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、具體實施方面能夠有一套完備的理論體系，從而制定科學(xué)詳細的發(fā)展規(guī)劃。

（三）加快轉(zhuǎn)型升級，加強開放程度

對內(nèi)加強經(jīng)濟體制改革，促使資本和生產(chǎn)要素產(chǎn)生新的分配方式，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級;對外加強改革開放，吸引外資及發(fā)達地區(qū)的投資，打破省級開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)的經(jīng)濟效益在開發(fā)區(qū)聚集，但區(qū)域內(nèi)整體制衡的低效率現(xiàn)狀。開發(fā)區(qū)依賴的傳統(tǒng)發(fā)展要素主要為外部優(yōu)惠政策，這種方式會隨著開發(fā)區(qū)數(shù)量增多、建設(shè)的日漸完善以及落地企業(yè)的逐漸飽和而弱化，轉(zhuǎn)型升級在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，但在這一時期更在于由制度轉(zhuǎn)型而產(chǎn)生的經(jīng)濟運行機制的合理化。因此，在開發(fā)區(qū)發(fā)展驅(qū)動要素更替的背景下，完善經(jīng)濟體制改革是提升省級開發(fā)區(qū)工業(yè)生產(chǎn)效率的關(guān)鍵因素。省級開發(fā)區(qū)屬于對外開放的次水平區(qū)域，無論開發(fā)強度還是吸引外資的能力都較弱，又因其大多地處區(qū)縣等經(jīng)濟體量較小的區(qū)域，產(chǎn)業(yè)的空間集聚難以達到形成規(guī)模經(jīng)濟的程度。因此，需要加強開放、吸引投資，讓省級開發(fā)區(qū)所在區(qū)域經(jīng)濟水平在整體上有所提高。

（四）培育特色產(chǎn)業(yè)，避免惡性競爭

省級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)是形成獨具特色、區(qū)別于周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，避免參與到政策趨同、產(chǎn)業(yè)趨同的惡性競爭中去。目前在省級開發(fā)區(qū)的三大分類中，東北地區(qū)共有177家經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、7家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而特色工業(yè)園區(qū)的數(shù)量為0。要改變這種重經(jīng)濟、輕建設(shè)的局面，應(yīng)建立引導(dǎo)性機制，出臺經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級走向特色工業(yè)園區(qū)的獎勵辦法及考核機制[11]，積極引導(dǎo)省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)向省級特色工業(yè)園區(qū)的轉(zhuǎn)變，增強開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展導(dǎo)向與支持，彌補東北地區(qū)在省級特色工業(yè)園區(qū)的空白，促進3種開發(fā)區(qū)均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。省級開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟體量一般較小，只有發(fā)展出自身的工業(yè)特色，才能形成競爭力，彌補建設(shè)前期因缺乏規(guī)劃所導(dǎo)致的招商引資碎片化，才能在較小的經(jīng)濟體量上形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

（五）增強區(qū)域合作，推動經(jīng)濟發(fā)展

東北地區(qū)的省級開發(fā)區(qū)是促進東北經(jīng)濟融入東北亞的堅實后盾，省級開發(fā)區(qū)分工協(xié)作體系的形成與穩(wěn)定有利于東北地區(qū)面向東北亞的次區(qū)域增長極建設(shè)，并能夠為長吉圖城市群、哈牡綏城市群、沈大城市群以及呼包鄂城市群的經(jīng)濟建設(shè)提供基礎(chǔ)支持，保證地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展[12]。

五、結(jié)語

東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)在1992—2018年間共經(jīng)歷緊跟全國、限定批設(shè)、優(yōu)化升級、趨于飽和四個發(fā)展階段，由黑龍江省率先開始批設(shè)并擁有開發(fā)區(qū)數(shù)量最多。影響東北地區(qū)開發(fā)區(qū)數(shù)量的因素在設(shè)置初期為各省的積極性，但到后期變?yōu)楦魇〉妮爡^(qū)面積和各級行政地區(qū)數(shù)量?？傮w而言，東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著一些問題：對外交流條件差，對內(nèi)創(chuàng)新能力低;發(fā)展規(guī)劃不明確，管理制度不規(guī)范;難以提升工業(yè)生產(chǎn)效率;招商引資碎片化，產(chǎn)業(yè)集聚非自然;政府主導(dǎo)占優(yōu)勢，市場調(diào)節(jié)能力弱，等等。產(chǎn)生這些問題的因素多元化，主要為開發(fā)區(qū)載體地區(qū)的外向性較低、高?？蒲袡C構(gòu)等創(chuàng)新部門的缺失;政策紅利的弱化;多數(shù)縣域內(nèi)開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，難以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng);政府和市場之間對開發(fā)區(qū)的調(diào)控關(guān)系，等等。東北地區(qū)省級開發(fā)區(qū)在未來發(fā)展中應(yīng)利用好東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對口合作契機，制定科學(xué)詳細的發(fā)展規(guī)劃，加強改革、促進開放，努力營造獨具特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，積極融入東北亞發(fā)展大環(huán)境。

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