我國職教集團(tuán)法律定位的現(xiàn)狀、困境及完善

[摘要]職教集團(tuán)的法律定位不僅關(guān)系到職教集團(tuán)的身份屬性及運(yùn)行模式，更關(guān)系到其運(yùn)作效果以及參與者的積極性。當(dāng)前我國法律體系對(duì)職教集團(tuán)并沒有明確的定位，現(xiàn)實(shí)中絕大部分職教集團(tuán)是松散型教育聯(lián)盟。這種松散型的非法人組織，使得參與者自我認(rèn)知程度低、合作基礎(chǔ)薄弱以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系模糊。從職教集團(tuán)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作看，法律定位的模糊與不確定，導(dǎo)致參與主體角色定位模糊、內(nèi)部治理機(jī)制混亂、預(yù)期功能無法實(shí)現(xiàn)、共贏利益鏈條無法形成。因此，完善我國職教集團(tuán)的法律定位，應(yīng)該明確其內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)、法人類型、實(shí)際規(guī)模及轉(zhuǎn)化過程。

[關(guān)鍵詞]職教集團(tuán) 法律定位 現(xiàn)狀 困境 完善

[作者簡介]陳德榮（1976- ），女，安徽宿州人，唐山工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理工程系，副教授，碩士。（河北 唐山 063000）

[中圖分類號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2019）02-0032-07

隨著我國職業(yè)教育的快速擴(kuò)張，職教集團(tuán)的辦學(xué)模式已經(jīng)逐漸成為我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵要素。職教集團(tuán)化辦學(xué)在推進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育體系建立、促進(jìn)產(chǎn)教融合等方面發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。盡管職教集團(tuán)化辦學(xué)模式的地位不斷提升，但從法律上如何界定職教集團(tuán)的地位與性質(zhì)仍存在較大的爭(zhēng)議，相關(guān)法律規(guī)范也不明確，導(dǎo)致其身份模糊。顯然，職教集團(tuán)作為現(xiàn)代職業(yè)體系的主導(dǎo)，其明確的法律定位不僅關(guān)系到職教集團(tuán)的運(yùn)行方式，還會(huì)影響到集團(tuán)參與者的辦學(xué)積極性，更關(guān)系到職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際成效。因此，厘清我國職教集團(tuán)的法律定位，分析其定位困境并提出完善路徑，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國職教集團(tuán)法律定位的現(xiàn)狀

職教集團(tuán)作為職業(yè)教育發(fā)展的主體力量，其法律地位是否明確，不僅關(guān)系到職教集團(tuán)的發(fā)展方向，也關(guān)系到職業(yè)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向。

1.我國職教集團(tuán)法律定位的現(xiàn)狀。我國職業(yè)教育的發(fā)展在很大程度上是不斷學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果，特別是德國的職業(yè)教育模式已經(jīng)成為我國職業(yè)教育的主要模仿對(duì)象。在發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育發(fā)展過程中，職教集團(tuán)發(fā)揮了重要作用。但是，由于各國職業(yè)教育辦學(xué)模式各異，進(jìn)而出現(xiàn)了多種職教集團(tuán)模式，也使得各國在職教集團(tuán)立法方面出現(xiàn)多種規(guī)定。整體來看，發(fā)達(dá)國家的職教集團(tuán)運(yùn)作模式包括政府主導(dǎo)型、企業(yè)或行業(yè)主導(dǎo)型、職業(yè)院校主導(dǎo)型以及自愿聯(lián)合型，這就使得職教集團(tuán)的法律地位有多種形式，包括企業(yè)法人型、社會(huì)組織法人型、公法人型、非法人機(jī)構(gòu)等。

我國職教集團(tuán)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代，與發(fā)達(dá)國家相比，產(chǎn)生的時(shí)間較晚，但發(fā)展速度較快。從1992年北京市成立了我國第一家職教集團(tuán)——北京旅游職業(yè)教育集團(tuán)開始，經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立了世界上規(guī)模最大的職教集團(tuán)體系。截止到2017年12月，我國各類職教集團(tuán)1050家，累計(jì)參與的成員單位超過了42000家，平均每個(gè)職教集團(tuán)的參與成員超過了44家，參與的單位包括職業(yè)院校、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)以及科研部門等。為了規(guī)范職業(yè)教育集團(tuán)的發(fā)展，提升其辦學(xué)效益，國家制定了一系列推進(jìn)職教集團(tuán)發(fā)展的政策文件。2009年，教育部出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的若干意見》（以下稱《若干意見》），這是明確職教集團(tuán)發(fā)展的綜合性政策文件?！度舾梢庖姟访鞔_了要加快建立并健全職教集團(tuán)的運(yùn)作模式與運(yùn)行機(jī)制，并提出了強(qiáng)化內(nèi)部治理機(jī)制的要求。更重要的是，該意見指出，當(dāng)職教集團(tuán)運(yùn)作成熟時(shí)，集團(tuán)成員單位可以通過入股、參股的方式來分享集團(tuán)辦學(xué)效益，承擔(dān)集團(tuán)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)。盡管該文件并未直接指明職教集團(tuán)的法律性質(zhì)，但從政策表述看，當(dāng)前職教集團(tuán)是屬于分散性聯(lián)盟，待時(shí)機(jī)成熟后，可以按照“入股、參股”的方式取得法人資格。2014年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，鼓勵(lì)職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)等多元主體參與組建職教集團(tuán)，并進(jìn)一步健全內(nèi)部治理體系，構(gòu)建聯(lián)席會(huì)、董事會(huì)、理事會(huì)的決策機(jī)制。從政策文件的表述看，“董事會(huì)”只能存在于法人實(shí)體中，而理事會(huì)、聯(lián)席會(huì)并不必然存在于法人實(shí)體中?？梢姡撜唛g接明確了職教集團(tuán)的法律地位，既有法人型也有非法人型。2014年，教育部、財(cái)政部等6部門聯(lián)合發(fā)布了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年》，明確提出要完善職教集團(tuán)治理體系，有條件的地方可以著手組成法人型職教集團(tuán)。2015年教育部在《關(guān)于深入推進(jìn)職教集團(tuán)化辦學(xué)的意見》（以下稱《辦學(xué)的意見》）中指出，健全職教集團(tuán)運(yùn)行及治理機(jī)制，強(qiáng)化其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)成員單位的深度合作；有條件的地方，可以按照企業(yè)法人模式構(gòu)建內(nèi)部治理體系。

從上述政策文件可以看到，當(dāng)前的政策文件并未直接提出職教集團(tuán)的法人發(fā)展趨向，而是要求在條件成熟后，可以逐漸辦成法人實(shí)體。由此可見，當(dāng)前我國絕大部分職教集團(tuán)屬于非法人組織，是一種松散的非法人聯(lián)合體。事實(shí)也是如此，我國職教集團(tuán)在組建過程中，大多數(shù)是簡單的聯(lián)合，沒有完善的內(nèi)部治理機(jī)制與結(jié)構(gòu)，只有少部分職教集團(tuán)取得了法人資格，但也基本上是企業(yè)法人，而不是社會(huì)組織法人。

2.職教集團(tuán)現(xiàn)有法律定位的特征。從前文所述可知，當(dāng)前我國絕大部分職教集團(tuán)是聯(lián)盟性質(zhì)的非法人組織，需要經(jīng)過相關(guān)政府部門批準(zhǔn)或備案才能成立。盡管職教集團(tuán)在組建過程中由政府部門、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校等主體發(fā)起并共同參與，但組建方式依然是自發(fā)性的，游離于職業(yè)教育體制之外。即便是政府主導(dǎo)或政府下發(fā)了明確的政策文件，各個(gè)參與主體之間的關(guān)系依然是松散的。這種松散的聯(lián)盟性質(zhì)制約了職教集團(tuán)平臺(tái)作用的發(fā)揮，也淡化了各個(gè)參與主體之間的互補(bǔ)效應(yīng)。

第一，參與主體之間的合作基礎(chǔ)薄弱。職教集團(tuán)作為非法人機(jī)構(gòu)，在成立或運(yùn)行的過程中依靠集團(tuán)章程或參與協(xié)議來進(jìn)行制約，各個(gè)主體之間并無穩(wěn)定的利益捆綁關(guān)系，這就使得各方參與合作的動(dòng)機(jī)、基礎(chǔ)等較為薄弱，無法形成統(tǒng)一的目標(biāo)體系與行動(dòng)策略。在這種情況下，各個(gè)參與主體無法凝聚共識(shí)，也無法規(guī)劃集團(tuán)發(fā)展目標(biāo)。畢竟在職教集團(tuán)內(nèi)部，各個(gè)主體是獨(dú)立的法人實(shí)體，加上參與主體的單位性質(zhì)差異，如果沒有共同的利益或驅(qū)動(dòng)力，也就無法實(shí)現(xiàn)合力效應(yīng)。

第二，職教集團(tuán)的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任不明確。作為非法人機(jī)構(gòu)，職教集團(tuán)在運(yùn)行過程中由于身份較為模糊，使得主體的合法性存疑。特別是在法律責(zé)任承擔(dān)方面，非法人機(jī)構(gòu)的性質(zhì)使其無法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，一個(gè)成員造成的責(zé)任可能會(huì)由其他成員連帶承擔(dān)，最終使集團(tuán)失去了存在意義。

第三，職教集團(tuán)內(nèi)部資源配置不合理。在職教集團(tuán)身份模糊的情況下，其內(nèi)部參與主體的人、財(cái)、物配置等方面無法實(shí)現(xiàn)高度融合。如前所述，我國每個(gè)職教集團(tuán)的參與成員單位平均能夠達(dá)到44個(gè)，如此之多的合作主體如果沒有相關(guān)的利益連接點(diǎn)作為紐帶，難以實(shí)現(xiàn)效益最大化。各個(gè)主體小規(guī)模的交流合作，會(huì)造成資源的浪費(fèi)。

第四，參與主體的自我認(rèn)知度較低。從當(dāng)前職教集團(tuán)的發(fā)展現(xiàn)狀看，大部分的職教集團(tuán)主導(dǎo)方是職業(yè)院校，企業(yè)、行業(yè)甚至政府部門多數(shù)是以“嘉賓”的身份參與的。企業(yè)行業(yè)在參與過程中無法獲得實(shí)際利益，導(dǎo)致其參與的積極性降低，而職業(yè)院校一方無法有效地調(diào)動(dòng)資源。可見，非法人性質(zhì)的松散聯(lián)盟對(duì)于職教集團(tuán)的持續(xù)發(fā)展是極為不利的。明確其法律定位，才是職教集團(tuán)生存發(fā)展的正途。

二、我國職教集團(tuán)法律定位現(xiàn)狀造成的現(xiàn)實(shí)困境

職教集團(tuán)非法人性質(zhì)的組織模式，其現(xiàn)實(shí)弊端是極為突出的。松散的教育聯(lián)盟屬性，不僅消解了職教集團(tuán)的應(yīng)有功能，更導(dǎo)致其在運(yùn)行過程中存在較為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)困境。

1.導(dǎo)致參與主體的角色定位模糊。成立職教集團(tuán)的目的是要發(fā)揮其聯(lián)合體的功能，突出其規(guī)?；瘍?yōu)勢(shì)，推進(jìn)參與主體的互補(bǔ)與合力發(fā)揮。在這個(gè)過程中，各個(gè)主體必須相互合作、滲透，才能最終形成合力。參與職教集團(tuán)的主體不僅有職業(yè)院校、科研機(jī)構(gòu)，還包括政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)以及其他組織，甚至還包括個(gè)人。從這個(gè)意義上看，職教集團(tuán)各個(gè)主體的合作是一種多邊合作，其目的就是要達(dá)到資源共享、校企融合。這就要求職教集團(tuán)內(nèi)部的各個(gè)參與主體明確各自的權(quán)利義務(wù)，明確各自的定位。比如在澳大利亞的職教體系（VET）中，政府的定位就是統(tǒng)籌規(guī)劃，制定職業(yè)主體進(jìn)入職教市場(chǎng)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并為參與主體提供相應(yīng)的財(cái)政支持；行業(yè)協(xié)會(huì)作為推動(dòng)該體系建立的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)編制教材、制定相關(guān)的職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助職業(yè)院校開展職業(yè)教育與培訓(xùn)；職業(yè)院校作為該體系的教學(xué)主體，只負(fù)責(zé)教學(xué)活動(dòng)；企業(yè)作為用人單位，根據(jù)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，為職業(yè)院校的教學(xué)活動(dòng)提供參考，幫助職業(yè)院校明確人才培養(yǎng)目標(biāo)。在澳大利亞VET職業(yè)教育體系中，政府、職業(yè)院校、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)的權(quán)責(zé)明確，分工也較為合理，能夠充分發(fā)揮各個(gè)參與主體的積極性。在這種互補(bǔ)模式的推動(dòng)下，澳大利亞VET體系的學(xué)習(xí)者人數(shù)從2008年以來累計(jì)增長了66.8%，企業(yè)對(duì)員工再培訓(xùn)的支持率也在過去10年內(nèi)上升了49.4%，大大促進(jìn)了澳大利亞終身職業(yè)教育體系的建立。

相比而言，我國法律、政策對(duì)于職教集團(tuán)的法律定位較為模糊，導(dǎo)致了參與主體的權(quán)責(zé)義務(wù)并不對(duì)等。當(dāng)前大部分職教集團(tuán)是由職業(yè)院校主導(dǎo)建立的，職業(yè)院校通過各種手段來吸引企業(yè)、行業(yè)、其他職業(yè)院校、社會(huì)組織、政府部門、科研機(jī)構(gòu)的參與。由于各個(gè)主體在職教集團(tuán)內(nèi)部的地位并不平等，加上組建過程的特殊性，這就導(dǎo)致了職教集團(tuán)的主體功能過多關(guān)注主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的利益，對(duì)其他參與主體的利益關(guān)注較少。同時(shí)，我國職教集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)層、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)多數(shù)也由主導(dǎo)職業(yè)院校及其領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，組織機(jī)構(gòu)及組成人員同樣也由主導(dǎo)職業(yè)院校的機(jī)構(gòu)或人員來負(fù)責(zé)相關(guān)工作，其他主體對(duì)于集團(tuán)內(nèi)部事務(wù)參與不多。本來職教集團(tuán)屬于一種多邊合作機(jī)制，在這種模式下，多邊合作變成了一種單邊合作，而其他參與主體之間的合作幾乎也陷入停滯狀態(tài)。

對(duì)于企業(yè)而言，參與職教集團(tuán)的目的是明確的，就是要解決企業(yè)人力資源不足或人力資源素質(zhì)不高的問題。可以說，企業(yè)的目標(biāo)帶有短期性，一旦這個(gè)階段性的需要得到了滿足，其對(duì)于職教集團(tuán)內(nèi)部事務(wù)參與的積極性就會(huì)大大降低。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，企業(yè)在職教集團(tuán)內(nèi)的任務(wù)主要是為職業(yè)院校師生的生產(chǎn)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)提供實(shí)踐場(chǎng)地及教學(xué)支持，這是一種淺層次支持，缺乏對(duì)職業(yè)院校的人才培養(yǎng)方案、目標(biāo)以及專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)、課程開發(fā)等的深度支持。

政府部門盡管是職教集團(tuán)建設(shè)的推動(dòng)者甚至主導(dǎo)者，很多省市也出臺(tái)了組建職教集團(tuán)的政策文件以及相應(yīng)的優(yōu)惠政策，就職教集團(tuán)組建的原則、目標(biāo)、措施等方面做出了具體的規(guī)定，確立了職教集團(tuán)相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃以及實(shí)際規(guī)模，但政府的支持是一種行政推動(dòng)以及行政干預(yù)方式，忽視了職教集團(tuán)自身的成長規(guī)律，進(jìn)而使得職教集團(tuán)在后續(xù)發(fā)展中缺乏動(dòng)力，這也為職教集團(tuán)的松散性埋下了伏筆。

存在上述問題的最重要原因就是職教集團(tuán)的身份不明確。職教集團(tuán)是一種非法人組織，從法律的角度很難界定各個(gè)參與主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也無法界定參與主體與集團(tuán)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。各個(gè)主體本身是獨(dú)立的法人實(shí)體，并沒有因?yàn)閰⑴c職教集團(tuán)而改變了各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、人事關(guān)系等。正因如此，職教集團(tuán)只能停留在松散層面，無法充分發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，在很大程度上造成了資源浪費(fèi)。

2.導(dǎo)致了職教集團(tuán)內(nèi)部治理混亂。對(duì)于任何組織體而言，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及治理模式對(duì)于組織體的運(yùn)行效率都有著重要的影響。通常而言，組織體內(nèi)部治理體系由縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)以及橫向部門結(jié)構(gòu)組成。對(duì)于職教集團(tuán)而言，要提升其運(yùn)行的效率，除了要在法律上明確其身份之外，還需要建立完善的內(nèi)部治理體系。縱觀發(fā)達(dá)國家的職教集團(tuán)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)完善有效的內(nèi)部治理體系與結(jié)構(gòu)是至關(guān)重要的。比如德國的跨企業(yè)培訓(xùn)中心，一般由州政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、勞動(dòng)局等機(jī)構(gòu)參與組建，其中行業(yè)協(xié)會(huì)的職能分為管理、教學(xué)以及經(jīng)營三個(gè)部分，并設(shè)置職業(yè)教育、職業(yè)培訓(xùn)、進(jìn)修教育等多個(gè)部門，涉及職業(yè)準(zhǔn)備教育、職前教育、職后培訓(xùn)、繼續(xù)教育等。職業(yè)教育主要由州政府的文教部門管理，企業(yè)教育由行業(yè)協(xié)會(huì)直接管理，繼續(xù)教育等由職業(yè)院校自行組織實(shí)施。這種多部門聯(lián)合的辦學(xué)形式與治理體系，既能夠充分調(diào)動(dòng)企業(yè)參與辦學(xué)的積極性，也提升了職業(yè)教育的人才培養(yǎng)水平。

與發(fā)達(dá)國家相比，我國職教集團(tuán)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)比較簡單和松散，一般分為決策層、管理層和制度層三個(gè)層次，分別對(duì)應(yīng)理事會(huì)（或董事會(huì)）、秘書處（經(jīng)理層）以及其他管理部門。通常而言，理事會(huì)對(duì)于職教集團(tuán)內(nèi)部重大事務(wù)具有決策權(quán)，并對(duì)其他管理機(jī)構(gòu)有監(jiān)督職能。上述三個(gè)層次的治理結(jié)構(gòu)，從表面看操作比較井然有序，各個(gè)職能部門的職責(zé)安排也比較合理，但在實(shí)際運(yùn)作中存在的問題較多。比如，理事會(huì)并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在開會(huì)期間，職教集團(tuán)內(nèi)部工作推進(jìn)起來較為積極；但在閉會(huì)期間，相關(guān)工作卻無法落實(shí)。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的局面，主要在于職教集團(tuán)的法律定位不明，決策層對(duì)于集團(tuán)各個(gè)參與單位的人財(cái)物等資源只有使用權(quán)而不具備所有權(quán)，這些資源究竟能否使用以及何時(shí)使用，多是各個(gè)參與主體協(xié)商的結(jié)果而非根據(jù)集團(tuán)自身的發(fā)展規(guī)劃來決定。再比如，職業(yè)院校、企業(yè)等機(jī)構(gòu)只有在完成了本單位的工作之后才會(huì)開展集團(tuán)內(nèi)部工作，如果本機(jī)構(gòu)的事情較多，職教集團(tuán)內(nèi)部事務(wù)就可能陷入停滯。這種階段化、空心化、短期化的制度安排，使得職教集團(tuán)只能是一個(gè)“空殼”，無法取得實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

顯然，職教集團(tuán)要建立完善的內(nèi)部治理體系，就必須保證決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)部門的權(quán)責(zé)相一致。最好的辦法就是通過建立法人實(shí)體組織，完善法人治理體系，對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)實(shí)施權(quán)責(zé)利的劃分與配置，進(jìn)而形成一種能夠相互分權(quán)制衡、相互協(xié)同發(fā)展的共同治理機(jī)制。在職教集團(tuán)沒有法人資格的前提下，上述治理機(jī)構(gòu)并不發(fā)揮實(shí)際作用，更不能實(shí)現(xiàn)其預(yù)期功能。

3.導(dǎo)致職教集團(tuán)的預(yù)期功能無法實(shí)現(xiàn)。職教集團(tuán)在出現(xiàn)之初就確立了促進(jìn)產(chǎn)教深度融合的功能。教育部2015年頒布的《辦學(xué)的意見》中認(rèn)為，推進(jìn)職教集團(tuán)辦學(xué)是實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源共享、提升職業(yè)教育服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。國家希望借助于職教集團(tuán)這個(gè)平臺(tái)，充分發(fā)揮職教集團(tuán)的資源配置、資源整合、人才培養(yǎng)、繼續(xù)教育等功能，提升校企合作水平，促進(jìn)不同主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)職業(yè)教育的合力。但實(shí)際上，職教集團(tuán)作為一種辦學(xué)方式，其發(fā)展并不盡如人意，這與我國大部分職教集團(tuán)的組織現(xiàn)狀、法律定位有密切關(guān)系。多數(shù)職教集團(tuán)是松散型聯(lián)盟，成員主體之間多以章程、協(xié)議、契約的形式進(jìn)行聯(lián)合，各個(gè)參與主體只是一種法律上的合作關(guān)系，成員單位并未因?yàn)閰⑴c職教集團(tuán)而改變各自的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)，資源隸屬關(guān)系也未改變。顯然，這種松散型的非法人組織在法律上并不具備合法的身份。按照《中華人民共和國民法總則》的規(guī)定，這種松散型聯(lián)盟不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體，無法按照自身的名義開展活動(dòng)，自然也就沒有民事權(quán)利能力。正是因?yàn)榉啥ㄎ坏牟幻鞔_，職教集團(tuán)無法清晰地界定自身的法律屬性、功能定位、業(yè)務(wù)范圍。如果職教集團(tuán)以集團(tuán)的名義開展活動(dòng)，一旦產(chǎn)生糾紛，其不具備訴訟主體資格，自然也就無法承擔(dān)責(zé)任，最終還是由其參與單位來承擔(dān)責(zé)任。從其功能來說，職教集團(tuán)要整合資源、配置資源、開展繼續(xù)教育等，也無法在法律上找到對(duì)應(yīng)的條文與依據(jù)，相關(guān)部門自然就無法按照法律規(guī)范來對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管與指導(dǎo)?？梢姡毥碳瘓F(tuán)的法律定位關(guān)系到其自身的合法地位和身份屬性。如果缺乏應(yīng)有的法律定位，參與主體就會(huì)各自為政，無法實(shí)現(xiàn)職教集團(tuán)資源整合，也無法達(dá)到服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的。

4.導(dǎo)致職教集團(tuán)無法形成利益共贏的生態(tài)鏈。從理論上看，任何組織存在的目的均有明確的利益訴求。對(duì)于職業(yè)院校而言，其參與職教集團(tuán)辦學(xué)的目的就是為了提升其人才培養(yǎng)質(zhì)量，強(qiáng)化人才培養(yǎng)與社會(huì)需求的適應(yīng)性，提升學(xué)生的就業(yè)率與就業(yè)質(zhì)量。企業(yè)參與職教集團(tuán)辦學(xué)的目的是為了階段性利益，提升自身的人力資源質(zhì)量或彌補(bǔ)自身人力資源數(shù)量的不足。政府部門參與職教集團(tuán)的目的是為了整合區(qū)域職業(yè)教育資源，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?；诟鱾€(gè)主體的動(dòng)機(jī)與目的各異且有一定的互補(bǔ)性，從理論上看，職教集團(tuán)的確是開展產(chǎn)學(xué)研的良好平臺(tái)，能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈、教學(xué)鏈的“三鏈融合”，進(jìn)而建立利益共贏的生態(tài)系統(tǒng)，但是，由于現(xiàn)實(shí)中職教集團(tuán)的法律定位模糊、身份屬性模糊，各個(gè)利益主體的利益互補(bǔ)難以實(shí)現(xiàn)。

從我國當(dāng)前民事法律來說，法人可以分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)單位法人、事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人等類型。不同的法人類型具有不同的權(quán)利義務(wù)，也有不同的章程。如果職教集團(tuán)是一個(gè)法人實(shí)體，其運(yùn)行必須按照章程來進(jìn)行，內(nèi)部的各個(gè)主體不會(huì)承擔(dān)章程之外的責(zé)任與義務(wù)。職教集團(tuán)被定位為何種法人類型，不僅關(guān)系到職教集團(tuán)的角色定位與發(fā)展方向，更關(guān)系到參與主體的權(quán)責(zé)分配以及資源屬性。不管職教集團(tuán)被定位為哪種性質(zhì)的法人，均需要厘清上述關(guān)系，否則難以形成利益共贏的生態(tài)鏈。

三、我國職教集團(tuán)法律定位的完善建議

從前述職教集團(tuán)法律定位造成的現(xiàn)實(shí)困境而言，職教集團(tuán)的松散模式已經(jīng)嚴(yán)重制約了其功能的發(fā)揮，也影響了參與主體的積極性。明確職教集團(tuán)的法律定位，既是推動(dòng)職教集團(tuán)治理體系發(fā)展的要求，也是實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有功能的需要。

1.需要在法律上明確職教集團(tuán)的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)。從我國法律體系看，集團(tuán)、集團(tuán)化并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，其是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，集團(tuán)是將經(jīng)濟(jì)體系中各個(gè)分散的且生產(chǎn)規(guī)模較小的各類實(shí)體按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)合，形成一個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體，進(jìn)而發(fā)揮各個(gè)小型實(shí)體的合力，并在規(guī)模運(yùn)行中發(fā)揮聯(lián)合體的規(guī)模效益。按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，公司集團(tuán)是由若干具有法人資格的企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織為了相同的利益組成的聯(lián)合體。這種公司聯(lián)合體是一種經(jīng)營多元化、治理層次多元化以及股份制的壟斷性組織?？梢姡吨腥A人民共和國公司法》中規(guī)定的企業(yè)集團(tuán)是一個(gè)壟斷的法人實(shí)體。但是，這一法律只適用于市場(chǎng)經(jīng)營中的企業(yè)集團(tuán)和公司群體，并不適合于市場(chǎng)經(jīng)營之外的組織聯(lián)合體。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“集團(tuán)”這一概念正在從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域走向社會(huì)其他領(lǐng)域，自然也就進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域。隨著職業(yè)教育內(nèi)涵的不斷豐富，“集團(tuán)”在職業(yè)教育領(lǐng)域的內(nèi)涵也逐漸豐富，職教集團(tuán)、職教集團(tuán)化等概念頻頻出現(xiàn)在政府的各類政策文本中。不同的政策文本對(duì)于其內(nèi)涵的表述是不同的，對(duì)于其主體資格的界定也有差異。就職教集團(tuán)的運(yùn)行實(shí)踐看，絕大部分的職教集團(tuán)是松散型的教育聯(lián)盟，部分是企業(yè)法人。不管是松散聯(lián)盟還是企業(yè)法人，組建職教集團(tuán)的目的就是為了更好地整合學(xué)校、企業(yè)、政府、社會(huì)組織的教育資源，并將其資源進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)各自的互補(bǔ)，形成規(guī)?；?yīng)，為職教集團(tuán)帶來更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

基于職教集團(tuán)的運(yùn)行現(xiàn)狀，作為立法機(jī)關(guān)和政府部門，應(yīng)該進(jìn)一步明確集團(tuán)、集團(tuán)化的概念，特別要明確職教集團(tuán)的內(nèi)涵及其主體的資格標(biāo)準(zhǔn)。在明確職教集團(tuán)內(nèi)涵標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要考慮到法人化的要求，如明確參與主體的資格與資質(zhì)；不同類型參與者的投入比例；職教集團(tuán)的治理機(jī)制；職教集團(tuán)與市場(chǎng)化的關(guān)系；國有的教育資產(chǎn)處理等。只有確立了這些具體標(biāo)準(zhǔn)，才能進(jìn)一步明確職教集團(tuán)的內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)法人化發(fā)展才能成為可能。

2.需要明確職教集團(tuán)的法人化類型。2009年以來，國務(wù)院、教育部出臺(tái)的多項(xiàng)職業(yè)教育政策文件均提出待時(shí)機(jī)成熟，可以按照參股、入股等方式來推進(jìn)職教集團(tuán)利益分享與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。這種規(guī)定盡管沒有明確提出職教集團(tuán)法人化發(fā)展，但實(shí)際上允許職教集團(tuán)注冊(cè)為法人實(shí)體。從民法的角度看，要成立一個(gè)法人實(shí)體，除了要依法成立之外，還需要有符合法律要求的經(jīng)費(fèi)或財(cái)產(chǎn)，有自己的場(chǎng)所、名稱與組織機(jī)構(gòu)，更需要獨(dú)立地承擔(dān)民事法律責(zé)任。這就需要職教集團(tuán)在注冊(cè)為法人實(shí)體時(shí)，充分考慮到法定條件以及參與主體的產(chǎn)權(quán)、所有制轉(zhuǎn)化問題。

按照《中華人民共和國民法總則》的規(guī)定，法人可以分為企業(yè)法人、機(jī)關(guān)單位法人、事業(yè)單位法人、民辦非企業(yè)法人、社會(huì)團(tuán)體法人等類型，不同類型的法人因?yàn)槠湫再|(zhì)差異，章程及業(yè)務(wù)范圍也是不同的。如果職教集團(tuán)注冊(cè)為企業(yè)法人，其可以按照公司法的要求實(shí)現(xiàn)營利經(jīng)營，獲取的經(jīng)營盈余可以按照股份、股權(quán)比例進(jìn)行分配?？梢?，如果單純地將職教集團(tuán)登記為企業(yè)法人，企業(yè)法人的營利性與職業(yè)教育的公益性之間就存在價(jià)值沖突。如果注冊(cè)為民辦非企業(yè)法人或社會(huì)團(tuán)體法人，其業(yè)務(wù)范圍只能按照章程及法律規(guī)定來經(jīng)營，其性質(zhì)是非營利性的，獲取的盈余不能在參與者之間分配。特別是對(duì)于民辦非企業(yè)法人的投資者如何取得合理的利益回報(bào)，我國法律至今沒有明確。

當(dāng)然，職教集團(tuán)到底注冊(cè)為哪種類型的法人實(shí)體，需要根據(jù)實(shí)際情況考慮。如果是政府主導(dǎo)或職業(yè)院校主導(dǎo)，可以注冊(cè)為機(jī)關(guān)單位法人或事業(yè)單位法人；如果是社會(huì)組織主導(dǎo)或自愿聯(lián)合，可以注冊(cè)為社會(huì)團(tuán)體法人或民辦非企業(yè)法人。當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)時(shí)，應(yīng)該登記為企業(yè)法人。此外，對(duì)于跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨院校、跨企業(yè)或行業(yè)的，參與者甚眾且產(chǎn)權(quán)不清晰或所有制結(jié)構(gòu)復(fù)雜的職教集團(tuán)，可以先登記為社會(huì)團(tuán)體法人；如果是參與單位不多，產(chǎn)權(quán)相對(duì)清晰或所有制結(jié)構(gòu)較為單一，可以按照主導(dǎo)者的法人性質(zhì)進(jìn)行注冊(cè)登記。當(dāng)然，如果注冊(cè)為企業(yè)法人，需要進(jìn)一步明確企業(yè)營利性與職業(yè)教育公益性之間的價(jià)值平衡問題，相關(guān)問題可以參照《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定辦理。

3.需要明確職教集團(tuán)的實(shí)際規(guī)模。組建職教集團(tuán)的目的是為了更好地實(shí)現(xiàn)資源聯(lián)合，提升規(guī)模效應(yīng)，但如果規(guī)模過大，則會(huì)出現(xiàn)邊際效益遞減。因此，我國職教集團(tuán)建設(shè)應(yīng)該分層次、分行業(yè)、分區(qū)域、分類別來組建，并在組建過程中明確其目的是服務(wù)地方還是服務(wù)行業(yè)或社會(huì)等。從我國職教集團(tuán)20多年的發(fā)展史看，要建立橫跨行業(yè)、層次或區(qū)域的職教集團(tuán)是不現(xiàn)實(shí)的，也是不成功的。特別是當(dāng)教育部2015年出臺(tái)《辦學(xué)的意見》之后，一些橫跨行業(yè)、區(qū)域的全國性大型職教集團(tuán)紛紛成立，還有一些吸收本區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)企業(yè)、行業(yè)的大型職教集團(tuán)也相繼組建。這些大型職教集團(tuán)吸納成員最多的接近200家，最少的也有50多家。規(guī)模過度，就會(huì)導(dǎo)致邊際效益遞減，無法發(fā)揮參與者的合力與積極性。

如此龐大的規(guī)模轉(zhuǎn)化為法人實(shí)體是十分困難的，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)、所有制結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，內(nèi)部治理機(jī)制難以形成。為了提升職教集團(tuán)運(yùn)行實(shí)效，應(yīng)該合理控制職教集團(tuán)的規(guī)模，先從小規(guī)模的入手，哪怕是一家職業(yè)院校和一家企業(yè)也可以；在形式上也應(yīng)多樣，可以是企業(yè)法人，也可以是社會(huì)團(tuán)體法人，還可以是民辦非企業(yè)法人。當(dāng)然，還需要看參與者的產(chǎn)權(quán)與所有制結(jié)構(gòu)，同時(shí)需要相關(guān)教育管理體制及國有資產(chǎn)管理體制同步改革。

4.明確職教集團(tuán)法人化的轉(zhuǎn)化過程?？陀^來說，推進(jìn)職教集團(tuán)的法人化改革是職教集團(tuán)的基本發(fā)展方向，但在當(dāng)前國有資產(chǎn)及教育體制改革無法同步的情況下，需要確立職教集團(tuán)法人化的漸進(jìn)過程，不能急于求成?，F(xiàn)實(shí)中如果校企合作、產(chǎn)教融合存在無法突破的影響因素，可以先行選擇職業(yè)院校之間的聯(lián)合，組建職業(yè)教育集團(tuán)，打通職業(yè)院校之間的壁壘；在強(qiáng)化職業(yè)院校聯(lián)合的同時(shí)，再加強(qiáng)企業(yè)之間的聯(lián)合，建立區(qū)域性的行業(yè)協(xié)會(huì)；當(dāng)職業(yè)教育集團(tuán)與行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展成熟之后，再按照產(chǎn)權(quán)及所有制結(jié)構(gòu)組建法人化職教集團(tuán)。當(dāng)前我國企業(yè)之間的聯(lián)合較為松散，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展并不成熟，這需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策以及完善相關(guān)的法律法規(guī)來加以引導(dǎo)，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的職能以及作用，為職教集團(tuán)法人化改革奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

在此過程中，有幾個(gè)問題需要明確：一是職業(yè)院校之間的聯(lián)合，可以先行在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)清晰的民辦職業(yè)院校開展試點(diǎn)工作，待經(jīng)驗(yàn)成熟后，向公辦職業(yè)院校延伸。當(dāng)然，職業(yè)院校之間的聯(lián)合并不限于民辦與民辦、公立與公立，只要條件成熟或產(chǎn)權(quán)清晰特別是解決了國有教育資產(chǎn)所有權(quán)障礙后，不同所有制之間的職業(yè)院校均可以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合。二是企業(yè)與企業(yè)之間的聯(lián)合，可以先行在相同行業(yè)之間的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合，也可以通過兼并、合并的方式進(jìn)行；還可以在不同行業(yè)之間的企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合。不同行業(yè)之間企業(yè)聯(lián)合的紐帶應(yīng)該有共同合作的職業(yè)院校。三是最終的聯(lián)合是職業(yè)院校聯(lián)合體和企業(yè)聯(lián)合體（或企業(yè)集團(tuán)）之間的聯(lián)合，當(dāng)這兩個(gè)聯(lián)合體均取得了法人資格，兩者按照聯(lián)合協(xié)議以及成立章程同時(shí)兼顧兩個(gè)聯(lián)合體的所有制性質(zhì)，登記為不同類型的職教集團(tuán)。

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