論對(duì)“一把手”監(jiān)督存在的問(wèn)題與對(duì)策

劉霞

摘? 要：對(duì)“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是新時(shí)代條件下從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵之舉。但在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督還存在一些問(wèn)題，究其原因，主要是“一把手”地位身份特殊，難以對(duì)其形成有效監(jiān)督，全社會(huì)還沒(méi)有形成很好的監(jiān)督“一把手”的文化氛圍。為此，需要采取對(duì)策，強(qiáng)化對(duì)“一把手”監(jiān)督，首先，“一把手”要煉就“金剛不壞之身”;其次，要建立健全科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動(dòng)曬權(quán)機(jī)制，讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下;再次，要進(jìn)一步扎牢制度籠子，構(gòu)建“一把手”權(quán)力行使的立體化協(xié)同監(jiān)督體系，讓“一把手”的權(quán)力行使始終為人民服務(wù)。

關(guān)鍵詞：“一把手”; 監(jiān)督; 問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9???????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?????????? 文章編號(hào)：1672-4437（2019）01-0011-03

對(duì)“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督是新時(shí)代條件下從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵之舉。習(xí)近平同志指出，“要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是‘一把手行使權(quán)力的監(jiān)督”[1]。黨的十八大以來(lái)，對(duì)“一把手” 權(quán)力監(jiān)督的理論研究和實(shí)踐探索日益深入。本文側(cè)重從監(jiān)督這個(gè)層面，進(jìn)一步分析其可能存在的問(wèn)題和對(duì)策，對(duì)促進(jìn)“一把手”履職盡責(zé)，穩(wěn)定反腐敗壓倒性態(tài)勢(shì)，深化全面從嚴(yán)治黨以期產(chǎn)生積極的影響。

一、對(duì)“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的困境

（一）監(jiān)督主體思想意識(shí)不到位?！耙话咽帧笔菍?duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中的主要負(fù)責(zé)人的一種習(xí)慣稱(chēng)呼，他們對(duì)一個(gè)單位或部門(mén)的人、財(cái)、物等具有較大的支配權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)和督導(dǎo)權(quán)，是“領(lǐng)頭羊”。“一把手”的這種公共權(quán)力，由人民賦予，并為人民謀福祉，也理所當(dāng)然地接受人民監(jiān)督。但一些監(jiān)督主體存在思想認(rèn)識(shí)上的偏差，影響了對(duì)“一把手”權(quán)力行使的全方位的監(jiān)督。主要表現(xiàn)為：其一，重“績(jī)”不重“德”。如一些上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)“一把手”的監(jiān)督考核，側(cè)重考察其是否想干事、能干事、會(huì)干事、干成事，而對(duì)其它方面，如“政”的方面是否具有“四個(gè)意識(shí)”，“德”的方面是否具有密切聯(lián)系群體的思想作風(fēng)等監(jiān)督考核不嚴(yán)格。其二，重“講”不重“行”。一些監(jiān)督人員在履職盡責(zé)時(shí)，未能充分認(rèn)識(shí)對(duì)“一把手”的權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，是對(duì)“一把手”真正負(fù)責(zé)，是幫助“一把手”更好地或更有本領(lǐng)地為黨和人民事業(yè)服務(wù)，反而認(rèn)為自己是“小官”，在一般場(chǎng)合講講黨紀(jì)法規(guī)就行了，真正指出“一把手”的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，那是對(duì)“一把手”的“挑刺”， 不愿“亮劍”，甚至認(rèn)為若真這樣做，是給自己找“麻煩”，不敢“亮劍”。

（二）監(jiān)督機(jī)制仍需完善。眾所周知，不受監(jiān)督的權(quán)力必致腐敗，“一把手”的權(quán)力運(yùn)行需要監(jiān)督。良好有效的監(jiān)督機(jī)制體制是防止權(quán)力運(yùn)行偏離軌道、防范權(quán)力濫用的“防火墻”， “從大量案件看，領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問(wèn)題大多發(fā)生在擔(dān)任‘一把手期間”[2] 。中國(guó)目前的“一把手”權(quán)力行使監(jiān)督機(jī)制體制是在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想指導(dǎo)下，在長(zhǎng)期的革命、建設(shè)和改革的過(guò)程中形成的?？傮w來(lái)說(shuō)，發(fā)揮著積極的作用，但正如有的學(xué)者提出，在一定范圍內(nèi)還存在著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)”、 “同級(jí)監(jiān)督太軟”、 “下級(jí)監(jiān)督太難”、 “法紀(jì)監(jiān)督太晚”的不太合理的現(xiàn)象[3] 。如上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然具有權(quán)威性，但由于受時(shí)間、空間“不在場(chǎng)”所影響，鞭長(zhǎng)莫及，望“監(jiān)”興嘆，實(shí)質(zhì)性的響鼓重槌少，進(jìn)而，一些失去控制的“一把手”像脫韁的野馬一樣唯我獨(dú)尊，為所欲為;由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，同級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不敢“長(zhǎng)牙”“帶電”，進(jìn)而造成在監(jiān)督環(huán)節(jié)上的“弱監(jiān)”“虛監(jiān)”和“畏監(jiān)”狀態(tài)。新成立的監(jiān)委只對(duì)人大負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)有望改變這種局面?？傊?，“一把手”監(jiān)督體制機(jī)制需要隨著時(shí)代條件的演化而改進(jìn)。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的體現(xiàn)，十八大以來(lái)，在對(duì)“一把手”監(jiān)督方面，黨中央出臺(tái)了一系列黨內(nèi)監(jiān)督的黨規(guī)黨紀(jì)， 對(duì)“一把手”監(jiān)督有了制度和體制的新依據(jù)，有力地促進(jìn)了黨的純潔性，推進(jìn)了黨的凝聚力，推動(dòng)了“一把手”權(quán)力行使的科學(xué)化、民主化和法治化。但一些不足之處亦比較明顯，主要表現(xiàn)為有些制度內(nèi)容過(guò)于抽象、過(guò)于原則性，在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行起來(lái)不易實(shí)現(xiàn);有些制度內(nèi)容不太全面，也沒(méi)有相應(yīng)的配套監(jiān)督體系，在現(xiàn)實(shí)中的監(jiān)督效能難以實(shí)現(xiàn)等等[1]。此外，誰(shuí)監(jiān)督、監(jiān)督誰(shuí)，監(jiān)督內(nèi)容是什么，在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，廣大普通黨員如何通過(guò)民主生活會(huì)、“批評(píng)與自我批評(píng)”等形式，監(jiān)督“一把手”權(quán)力行使等等都不詳盡。“在黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，黨內(nèi)監(jiān)督很容易成為一句空話”[4]，普通黨員提出的正確的意見(jiàn)或建議得不到接受，普通黨員也無(wú)計(jì)可施，進(jìn)而不會(huì)再提建議，更不用說(shuō)監(jiān)督了;而且用人權(quán)很大程度上在“一把手”手中，有些黨員就是“一把手”選任出來(lái)的，或者有些黨員希望得到更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，在黨內(nèi)監(jiān)督良性氛圍未真正形成時(shí)，出于種種顧慮，一些黨員不愿也不敢，進(jìn)而也不能真正地對(duì)“一把手”進(jìn)行有效地監(jiān)督。

二、對(duì)“一把手”行使權(quán)力監(jiān)督難的成因

（一）“一把手”地位身份特殊，難以對(duì)其形成有效監(jiān)督?！耙话咽帧币獙?duì)一個(gè)地方、一個(gè)地區(qū)或一個(gè)部門(mén)的全局負(fù)總責(zé)，相應(yīng)的，在所管轄的地方，一般來(lái)說(shuō)，“一把手”對(duì)人、財(cái)、物等資源的合理安排、對(duì)其管轄的區(qū)域的規(guī)劃和發(fā)展等具有最高的決策權(quán)。權(quán)力來(lái)自于人民，并為人民服務(wù)。優(yōu)秀的“一把手”自覺(jué)地以“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個(gè)別醞釀，會(huì)議決定”來(lái)行使權(quán)力，完成黨和人民賦予的使命和任務(wù)，并自覺(jué)接受人民監(jiān)督。但如果“一把手”不能做到大公無(wú)私、公而忘私，堅(jiān)持有利于自己或其小團(tuán)體的“私見(jiàn)”，并強(qiáng)行以集體形式?jīng)Q定決策決議，那么監(jiān)督“一把手”權(quán)力行使就會(huì)流于寫(xiě)在紙上、講在嘴上的形式。

其次，“一把手”在選人用人方面的評(píng)價(jià)權(quán)、推薦權(quán)影響力仍然很大。目前，競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選任、能上能下的干部人事體制機(jī)制正在逐步完善中，但“一把手”仍握有評(píng)價(jià)權(quán)、推薦權(quán)，這一方面有利于有能力的人才干部得到“伯樂(lè)”認(rèn)可，從而被任用到更合適的崗位發(fā)揮作用;另一方面，也有利于協(xié)調(diào)一致、相互促進(jìn)、攻堅(jiān)克難的團(tuán)隊(duì)精神的形成。但是，一旦“一把手”任人唯親、而不是任人唯能時(shí)，在“一把手”選人用人方面的評(píng)價(jià)權(quán)、推薦權(quán)的強(qiáng)大影響力下，也可能會(huì)導(dǎo)致部門(mén)或單位的其他人員“敢‘監(jiān)而不敢言”，更不用說(shuō)當(dāng)面直呈了。

還有，“一把手”利用自身的影響力和決策權(quán)，濫用權(quán)力或以權(quán)謀私時(shí)有一定的隱蔽性，不易覺(jué)察。例如，雖然是集體決策重大事項(xiàng)，但以權(quán)謀私的“一把手”利用對(duì)集體決策的操控權(quán)，利用“信息不對(duì)稱(chēng)”，挑選集體決策重大事項(xiàng)的時(shí)間，并有意提示或引導(dǎo)，堂而皇之的擺事實(shí)講道理，甚至事前拉攏個(gè)別班子成員“打頭炮”等手段，達(dá)到“尋租”的目的，表現(xiàn)得合情合理合法，無(wú)懈可擊，清正廉潔。

（二）監(jiān)督“一把手”的文化氛圍需要營(yíng)造。我國(guó)是具有5000多年歷史的文明古國(guó)，“刑不上大夫”的觀念桎梏著人們的心靈。人們對(duì)“一把手”抱著一種天然的、神圣的、盲崇的、不可觸犯的心理，甚至認(rèn)為“‘一把手是絕對(duì)真理”。大小單位，只要做到“一把手”，似乎他的決策、言行毋庸置疑就是正確的。“一把手”似乎不能得罪，否則就永遠(yuǎn)沒(méi)有好日子過(guò)，于是阿諛?lè)畛衼?lái)了，溜須拍馬來(lái)了，曲意逢迎來(lái)了，難得糊涂來(lái)了，“一把手”們聽(tīng)到的多半是吹噓自己的話，“形勢(shì)一片大好”的話，很難聽(tīng)到忠言逆耳之辭，很難了解真情實(shí)況，秦二世亡國(guó)，隋煬帝身死，唐明皇丟失江山，大明朝覆滅，大躍進(jìn)時(shí)期“五風(fēng)”盛行最后釀成“文化大革命”等等都是教訓(xùn)?！耙话咽帧眰兩钤谫澝缆曋?，往往容易養(yǎng)成唯我獨(dú)尊，飛揚(yáng)跋扈的習(xí)慣，容不得同級(jí)監(jiān)督，聽(tīng)不進(jìn)下級(jí)指責(zé)，接受不了群眾批評(píng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期摔打磨練的“一把手”開(kāi)明一些，勇于自我糾正，善于“納諫”，虛心接受監(jiān)督，對(duì)自己、對(duì)單位的健康發(fā)展可能順暢許多;反之，那些沒(méi)經(jīng)過(guò)多少歷練的“一把手”總認(rèn)為自己永遠(yuǎn)是正確的，排斥監(jiān)督，打擊異己，拉幫結(jié)派，自作聰明，必然導(dǎo)致國(guó)家集體利益受損，自身身敗名裂。

三、強(qiáng)化對(duì)“一把手”行使權(quán)力監(jiān)督的對(duì)策

（一）煉就“金剛不壞之身”。一般來(lái)說(shuō)，“一把手”是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人，是黨和人民挑選出來(lái)的好干部。習(xí)近平提出新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)為“信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，[5]315各級(jí)“一把手”都要帶頭以新時(shí)代好干部標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格要求自己，煉就“金剛不壞之身”，成為新時(shí)代人民的好“公仆”。 “要煉就‘金剛不壞之身，必須用科學(xué)理論武裝頭腦，不斷培植我們的精神家園” [5]314 。堅(jiān)定共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想，真誠(chéng)信仰馬克思主義，為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義而奮斗，堅(jiān)持黨的基本理論、基本路線、基本方略不動(dòng)搖?！耙话咽帧崩硐胄拍顖?jiān)定，才可能會(huì)全心全意為人民服務(wù)，才會(huì)吃苦在前、享受在后、勤奮工作、廉潔奉公，才會(huì)敬畏權(quán)力、管好權(quán)力、慎用權(quán)力。

（二）科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動(dòng)曬權(quán)。大力推行科學(xué)賦權(quán)、合理分權(quán)、主動(dòng)曬權(quán)機(jī)制，讓“一把手”的權(quán)力行使“透明”起來(lái)?？茖W(xué)賦權(quán)，即用法律法規(guī)明確“一把手”的權(quán)力邊界，制定科學(xué)的“權(quán)責(zé)清單”，讓“一把手”權(quán)力和責(zé)任明明白白、一清二楚。這既有利于“一把手”大膽、合理地使用自己的權(quán)力，推進(jìn)工作開(kāi)展，高效地完成任務(wù)，形成業(yè)績(jī)，也有利于方方面面的督查。合理分權(quán)，即將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，適當(dāng)分離，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力間制約和監(jiān)督，如 “一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)、工程項(xiàng)目建設(shè)、物資采購(gòu)、行政審批的“五個(gè)不直接分管”;堅(jiān)持民主集中制，集體決策，反對(duì)“一言堂”，決策結(jié)果終身負(fù)責(zé)制等。主動(dòng)曬權(quán)，即“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體定期曬“一把手”工作開(kāi)展情況，讓群眾等“看得見(jiàn)，摸得著”，接受群眾監(jiān)督，也促進(jìn)“一把手”們有效開(kāi)展工作。

（三）不斷扎牢制度的籠子?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，構(gòu)建“一把手”權(quán)力行使的黨內(nèi)、群眾立體化協(xié)同監(jiān)督體系，讓“一把手”權(quán)力行使始終為人民服務(wù)。習(xí)近平指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的“哥德巴赫猜想”?！霸鰪?qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”[5]322。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng) “一把手”行使權(quán)力監(jiān)督合力。

充分發(fā)揮各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的職能。按照《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)督委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，形成巡視、派駐、監(jiān)察三個(gè)全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局。獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，具有談話、訊問(wèn)、詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、鑒定、留置等十二項(xiàng)權(quán)力等。這樣的監(jiān)察制度安排將為監(jiān)督各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”提供了更加可靠的制度保障。

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