中美慈善事業(yè)行政管理制度的比較研究

張海峰

[摘? ? ? ? ? ?要]? 基于當(dāng)前中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中所存在的問題，以制度的二元性比較中美慈善制度的演化共生關(guān)系。通過(guò)深刻剖析中美慈善事業(yè)行政管理制度的三次互動(dòng)演化，為中國(guó)慈善制度的構(gòu)建路徑提供理論和方法參考，以建立“互助友愛”的和諧社會(huì)。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 慈善制度;行政管理;比較研究

[中圖分類號(hào)]? D632.9? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)]? 2096-0603（2019）04-0144-02

一、前言：中國(guó)慈善制度研究的必要性

2008年至今，“信任危機(jī)”成為中國(guó)慈善業(yè)的一大困境。而在學(xué)術(shù)界，我們需要面對(duì)這樣一個(gè)悖論：一方面是部分學(xué)者所宣揚(yáng)的以“慈善”等志愿活動(dòng)為基礎(chǔ)的和諧社會(huì)在中國(guó)大力發(fā)展;另一方面則是中國(guó)慈善業(yè)的“原地踏步”。從現(xiàn)實(shí)社會(huì)到學(xué)術(shù)界，慈善業(yè)的發(fā)展問題獲得越來(lái)越多的關(guān)注。因而，關(guān)于國(guó)內(nèi)外慈善制度的比較和借鑒研究恰逢其時(shí)。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“制度”解釋眾說(shuō)紛紜，其中較為普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為制度是指同一社會(huì)共同體內(nèi)的人們相互交往時(shí)共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)某種功能和特定目標(biāo)的社會(huì)組織乃至整個(gè)社會(huì)的一系列規(guī)范體系。制度的二元特性主要表現(xiàn)為非正式的內(nèi)生性和正式的外生性，即內(nèi)生性制度（internal institutions）和外生性制度（external institutions），慈善制度亦表現(xiàn)如此。

二、比較研究：中美慈善制度的演化共生

美國(guó)慈善業(yè)屬于安德森福利國(guó)家理論中的盎格魯-撒克遜（Anglo-Saxon model）模式，其起源及演變過(guò)程具有明顯的自由主義特征。此種模式，國(guó)家對(duì)公共福利的責(zé)任范圍較小，且主要針對(duì)窮人的生存底線，如提供一些臨時(shí)救助和食品券;大多數(shù)人依靠市場(chǎng)來(lái)獲得基于險(xiǎn)費(fèi)基礎(chǔ)上的醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種保障。面對(duì)社會(huì)的多元需求，國(guó)家和市場(chǎng)有著難以作為的領(lǐng)域，美國(guó)公民主張最大限度的個(gè)人自由和最低限度的國(guó)家干預(yù)，既反映了政府在解決社會(huì)問題上的有限作為，也反映了公民對(duì)政府的失望以及自己必須迅速行動(dòng)起來(lái)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。美國(guó)殖民時(shí)期和建國(guó)早期，以清教徒為主的美國(guó)人以各種自發(fā)的方式服務(wù)社區(qū)，被認(rèn)為是美國(guó)慈善的萌芽。但那時(shí)的慈善活動(dòng)僅限于個(gè)人行為，屬于自發(fā)狀態(tài)，亦不成體系與規(guī)模。隨著和諧社會(huì)的發(fā)展與財(cái)富的積累，人們渴望社會(huì)變革的思潮不斷涌動(dòng)，一批具有務(wù)實(shí)精神且崇尚高效的社會(huì)精英開始從事慈善，建立了非營(yíng)利的教育、文化和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并提出“科學(xué)捐助”的理念，全國(guó)性的公益業(yè)開始登上歷史舞臺(tái)。美國(guó)慈善業(yè)在自由主義的影響下得到了充分的醞釀，相關(guān)的管理制度不斷出臺(tái)，以規(guī)范美國(guó)慈善業(yè)的發(fā)展軌跡。

相較于美國(guó)，中國(guó)的慈善業(yè)在制度構(gòu)建中出現(xiàn)了較長(zhǎng)時(shí)期的斷層。回溯歷史，中國(guó)慈善業(yè)的萌芽產(chǎn)生于封建社會(huì)地主階級(jí)對(duì)窮人的施舍中，偶有官糧、官銀救濟(jì)，但缺乏正式的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，亦沒有系統(tǒng)的管理制度。伴隨“西學(xué)東漸”，中國(guó)慈善業(yè)出現(xiàn)了民間組織，主要是由新興資產(chǎn)階級(jí)舉辦的慈善機(jī)構(gòu)。這一時(shí)期，中國(guó)慈善業(yè)的發(fā)展受到西方，尤其是美國(guó)慈善業(yè)的影響較大，前者基本上照搬后者的管理模式。從外在層面，將美國(guó)慈善制度空降到當(dāng)時(shí)的中國(guó)。但是又沒有相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束，從而使當(dāng)時(shí)的中國(guó)慈善業(yè)成為政府官員貪污腐敗的盲區(qū)。兩者間的外在耦合關(guān)系呈現(xiàn)累進(jìn)變化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為“專橫—服從”的互動(dòng)型分裂演化。從民間組織到官辦機(jī)構(gòu)，中國(guó)慈善業(yè)在新興資產(chǎn)階級(jí)的影響下，在與美國(guó)慈善業(yè)的互動(dòng)交流中處于“服從”地位。在活動(dòng)組織上，基本模仿美國(guó)慈善業(yè)，尤其表現(xiàn)在知識(shí)分子和傳教士組織的慈善活動(dòng)上。中華人民共和國(guó)成立后，根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的特殊形勢(shì)，領(lǐng)導(dǎo)者在全國(guó)范圍內(nèi)推行“單位制”。單位制度源于根據(jù)地時(shí)期所形成的對(duì)“黨的革命隊(duì)伍”特殊的管理體制。單位制建立之初，具有很強(qiáng)的政治色彩，單位依靠政治動(dòng)員和情感動(dòng)員使主流意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念不斷強(qiáng)化，從而彌補(bǔ)資源匱乏可能帶來(lái)的控制乏力，為單位人的行為做出了根本性的規(guī)定。單位制對(duì)中國(guó)慈善業(yè)的發(fā)展具有決定性影響。對(duì)勞動(dòng)者個(gè)人來(lái)說(shuō)，他們的吃穿住行，甚至子女教育、工作等都在“單位”范圍內(nèi)。另外，單位還對(duì)其成員負(fù)有提供各種福利的義務(wù)。一定意義上，中國(guó)慈善業(yè)在這個(gè)時(shí)期蘊(yùn)含于“單位制”中，單位為員工所提供的社會(huì)福利有著嚴(yán)格的限制和標(biāo)準(zhǔn)?；蛟S在特殊情況下，這種“制度化”的慈善活動(dòng)可能會(huì)被打破，但是犧牲的將是被邊緣化。如某一位單位員工遭遇變故，單位組織捐款。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)雖然這種捐款形式是單位自發(fā)組織的，員工可以自愿捐款，但是在單位文化下，熟人之間如果拒絕捐款或捐款數(shù)額較少則這種行為常會(huì)被單位人鄙視。行為者將遭受排擠，以至無(wú)法立足。在此類形式下的捐款，其數(shù)額都有一定標(biāo)準(zhǔn)。一旦逾越標(biāo)準(zhǔn)，可能就會(huì)被劃歸為另類。單位組織對(duì)外捐款亦是如此。在這一階段，單位人會(huì)盡量掩飾個(gè)人特點(diǎn)，追求整齊劃一。這與美國(guó)慈善業(yè)所崇尚的自由主義與個(gè)人主義截然相反。此時(shí)的中國(guó)慈善業(yè)以中國(guó)紅十字會(huì)為中心，私人基金會(huì)較少，且缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)約束，成為一個(gè)“良心行業(yè)”。

而美國(guó)慈善業(yè)在其發(fā)展歷程中，不斷出臺(tái)法律法規(guī)健全管理制度。按照從英國(guó)法律衍生出的普通法對(duì)慈善組織的界定，慈善組織主要致力于扶貧、發(fā)展、教育、傳播宗教和其他公益目的。這個(gè)傳統(tǒng)深深地影響著美國(guó)與慈善組織有關(guān)的法律。但是在現(xiàn)代美國(guó)，上述傳統(tǒng)定義已經(jīng)在很大程度上被稅法方面的定義所取代。1969年以來(lái)，聯(lián)邦稅法將慈善組織分為兩類，即公共慈善組織和私人基金會(huì)。與公共慈善組織相比，私人基金會(huì)要受到更多的法律制約，它除了要遵守有關(guān)慈善組織的所有法律條款外，還受到4940-4946技術(shù)性條款的約束。另外，私人基金會(huì)又分為運(yùn)作型與非運(yùn)作型基金會(huì)。前者必須將收入的85%用于慈善項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作中。另外，前者所享受的稅收待遇比后者更有利。美國(guó)慈善制度將慈善組織進(jìn)行分類的做法已經(jīng)得到越來(lái)越多的認(rèn)可。隨著“單位制”解體，社會(huì)福利轉(zhuǎn)向“社會(huì)”。慈善組織在一定程度上開始接手部分福利的分配權(quán)。另外，“碎片化”的社會(huì)環(huán)境也需要更多的慈善組織參與到“愛心”奉獻(xiàn)中來(lái)，以重新整合社會(huì)共同體。而中國(guó)慈善組織的設(shè)置基本上借鑒了美國(guó)的做法，但是在法律法規(guī)的配套上仍然滯后。

三、美美與共：中國(guó)慈善制度建構(gòu)思考

目前，有關(guān)慈善立法的層級(jí)仍然較低，還沒有形成完整的法律體系。通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)全國(guó)人大頒布的專門慈善法律至今只有三部，其他慈善法規(guī)則主要針對(duì)慈善業(yè)某一方面做出規(guī)定，沒有形成系統(tǒng)和完整的規(guī)章制度。在實(shí)際操作中，更是因?yàn)楦鞑块T間沒有形成統(tǒng)一長(zhǎng)效的溝通機(jī)制，從而常會(huì)出現(xiàn)相互矛盾，無(wú)法實(shí)施的部門法規(guī)。另外，在中國(guó)慈善組織缺乏獨(dú)立性，善款使用受到影響，繼而又對(duì)其社會(huì)聲譽(yù)產(chǎn)生影響。通過(guò)以上論述，我們不難發(fā)現(xiàn)中國(guó)慈善業(yè)亟須調(diào)整方向，明確慈善概念及其定位，健全內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。一方面需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，另一方面則需要鼓勵(lì)更多的機(jī)構(gòu)、個(gè)人參與到第三方監(jiān)督中，并繼續(xù)發(fā)揮社會(huì)媒體輿論監(jiān)督作用。在中國(guó)慈善丑聞?lì)l出的逆境中，健全慈善制度的呼聲越來(lái)越高。中美慈善制度的外在耦合關(guān)系在歷時(shí)性上共經(jīng)歷三次互動(dòng)轉(zhuǎn)向，但一方并沒有完全同化另一方。只是在制度建設(shè)上的借鑒，其內(nèi)核依然保留了各自的文化特點(diǎn)，這就是所謂的“演化共生”。基于此，筆者使用了外在耦合的概念來(lái)描述中美慈善制度的演化關(guān)系。一方面揭示了二者在文化內(nèi)核上的差異，另一方面告訴我們中美慈善制度在借鑒上不能忘卻適應(yīng)性的探討。那么，我們?nèi)绾慰创呒扔械拇壬莆幕约皩?duì)慈善制度的影響呢？這是內(nèi)生性制度的要求，也是慈善制度借鑒在文化適應(yīng)上的探索。

在新自由主義全球化的影響下，社會(huì)共同體的文化邊界處于互動(dòng)交換中。位于邊界雙方的“自我”和“他者”在慈善活動(dòng)的日常交流中發(fā)生了從“他者”到“自我”的互動(dòng)轉(zhuǎn)向，建立內(nèi)在耦合關(guān)系。通過(guò)慈善文化的內(nèi)在交流，促進(jìn)了中美慈善文化的內(nèi)在耦合。以“仁愛、慈悲”為中心的中國(guó)慈善文化在慈善的日常生活中主要表現(xiàn)為自律性的內(nèi)在道德品行修煉。這種慈善文化對(duì)個(gè)體的慈善意識(shí)養(yǎng)成缺乏外在的督促功能，更多的是要求個(gè)體自愿自發(fā)參與慈善活動(dòng)。即使個(gè)體沒有參與慈善活動(dòng)，這類慈善文化也不會(huì)對(duì)其有很強(qiáng)的反應(yīng)。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，社會(huì)道德文化水平?jīng)]有達(dá)到一定高度，這類慈善文化就會(huì)很難成為普遍性的社會(huì)慈善文化。但是中國(guó)慈善文化在自律性上的要求，顯然是對(duì)人們道德修養(yǎng)的更高要求。一旦養(yǎng)成，將促進(jìn)“互助友好”社會(huì)關(guān)系的建立。

而以“博愛”為中心的美國(guó)慈善文化在慈善的日常生活中主要表現(xiàn)為他律性的道德約束。這類慈善文化在其發(fā)展過(guò)程中對(duì)制度規(guī)范有較高要求。人們?cè)趨⑴c慈善中表現(xiàn)出對(duì)“愛”給予，以取得在宗教意義上的價(jià)值體現(xiàn)。雖然在文化特性上表現(xiàn)出他律性的約束，但是人們?cè)诖壬苹顒?dòng)中無(wú)時(shí)不將“愛”表達(dá)在日常慈善行為上，存在從內(nèi)到外又從外入內(nèi)的道德文化轉(zhuǎn)向。這與中國(guó)慈善文化對(duì)個(gè)體的影響路徑截然相反。兩種慈善文化的演化共生，使中美慈善業(yè)在自由主義全球化的浪潮中，不但完善和豐富世界慈善業(yè)。二者間的交鋒，并不是一方消滅另一方，而是相伴共生。只有這樣，我們才能更好地解決中國(guó)慈善業(yè)二元悖論的問題，以促進(jìn)其良性發(fā)展，構(gòu)建“互助友愛”的和諧社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)多元文化共存，達(dá)成“美美與共”，以推進(jìn)全球慈善業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱建剛，陳健民.抗震救災(zāi)：中國(guó)公民社會(huì)崛起的契機(jī)？[J].二十一世紀(jì)，2009（8）.

[2]李晶.制度分析研究方法文獻(xiàn)綜述[J].社會(huì)科學(xué)管理與評(píng)論，2013（3）.

[3]孫立平.轉(zhuǎn)型與斷裂：改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷[M].北京：清華大學(xué)出版社，2004.

[4]李漢林，王奮宇，李路路.中國(guó)城市社區(qū)的整合機(jī)制與單位現(xiàn)象[J].管理世界，1994（2）：192-100.

[5]劉建軍.單位中國(guó)：社會(huì)調(diào)控體系重構(gòu)中的個(gè)人、組織與國(guó)家[M].天津：天津人民出版社，2000.

[6]戰(zhàn)洋.作為團(tuán)結(jié)機(jī)制的慈善及其困境[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（5）.

編輯 尚思達(dá)