黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題及其解決對策

劉先春 王秀

〔摘要〕 黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國和國家現(xiàn)代化建設(shè)的成效。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅有助于鞏固黨長期執(zhí)政的制度基礎(chǔ)，還可以強(qiáng)化中國法治型政黨的國際話語權(quán)。黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成效顯著，但仍然存在黨內(nèi)法規(guī)體系不健全、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量不高、黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制不完善等問題。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須創(chuàng)新思路，堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相統(tǒng)一、現(xiàn)實(shí)與未來相統(tǒng)一、問題與目標(biāo)相統(tǒng)一的原則，規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化運(yùn)行，進(jìn)而促進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)法規(guī);黨的建設(shè);全面從嚴(yán)治黨

〔中圖分類號(hào)〕D26 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2019）02-0046-06

黨的十八大以來，黨中央將黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建提升到了戰(zhàn)略高度，明確要求切實(shí)抓好黨內(nèi)法規(guī)體系構(gòu)建的相關(guān)工作。黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，要運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在體系框架、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行機(jī)制等方面仍然存在著一些問題。新時(shí)代要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向、加強(qiáng)思路創(chuàng)新，以尋找破題之策。

一、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的時(shí)代價(jià)值

黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的法治建設(shè)關(guān)乎國家發(fā)展全局。同時(shí)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化鞏固反腐敗斗爭的成果，需要在黨內(nèi)形成一整套常態(tài)化的制度規(guī)范，以從根本上嚴(yán)肅黨的紀(jì)律。實(shí)踐證明，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的重大命題，承載著極其重要的時(shí)代價(jià)值。

（一）鞏固黨長期執(zhí)政的制度基礎(chǔ)

政黨執(zhí)政的有效性依賴于傳統(tǒng)執(zhí)政資源的積累和執(zhí)政合法性的邏輯推演，同時(shí)，執(zhí)政黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力關(guān)乎執(zhí)政黨的興衰。在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)直接影響著黨的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力。所以，黨始終把依規(guī)治黨、依法執(zhí)政作為黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，堅(jiān)持完善黨內(nèi)法規(guī)體系，持續(xù)強(qiáng)化黨的執(zhí)政地位。

第一，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是對黨的執(zhí)政規(guī)律的遵循。習(xí)近平總書記曾指出，“以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)，最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性” 〔1 〕。制度建黨是保證黨長期穩(wěn)定執(zhí)政的基本要素。黨內(nèi)法規(guī)體系的建立和發(fā)展，有助于提升制度建黨的科學(xué)性，破解黨在推進(jìn)反腐敗工作中遇到的瓶頸問題，確保黨的路線方針政策落到實(shí)處。

第二，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是保持黨的先進(jìn)性和純潔性的必然要求?！霸诓煌瑲v史時(shí)期，伴隨著黨的執(zhí)政地位、執(zhí)政理念、執(zhí)政方式和執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展變化，黨規(guī)一直如影隨形，通過立改廢釋及時(shí)反映和確認(rèn)形勢任務(wù)的新變化，為黨執(zhí)政提供制度保障” 〔2 〕。黨作為國家的根本領(lǐng)導(dǎo)力量，建立黨內(nèi)長效運(yùn)行機(jī)制有賴于黨內(nèi)法規(guī)體系的建立和完善。一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系具有科學(xué)性，以此可以保證黨能夠高效率、高質(zhì)量地解決改革發(fā)展難題，確保黨的路線方針政策得到有效落實(shí)，進(jìn)而在正確的發(fā)展方向上確保黨的先進(jìn)性。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系具有強(qiáng)制性，通過對責(zé)任、義務(wù)、問題追責(zé)等各個(gè)方面的規(guī)范，以不同層面的法規(guī)條文確保黨的純潔性。

第三，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的執(zhí)政文化建設(shè)的核心。執(zhí)政文化是執(zhí)政黨執(zhí)政的靈魂和基礎(chǔ)，黨的社會(huì)文化建設(shè)活動(dòng)必然要反映黨的執(zhí)政文化價(jià)值取向，也必然要將黨的執(zhí)政文化特征滲透到治國理政的全過程中去。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅凸顯了黨勇于擔(dān)責(zé)、改革創(chuàng)新、與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)良品格，而且有助于將黨的執(zhí)政文化資源轉(zhuǎn)化為長期執(zhí)政優(yōu)勢，并通過強(qiáng)化法治思維加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，進(jìn)而鞏固黨長期執(zhí)政的基礎(chǔ)。

（二）服務(wù)國家現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)?！皣抑卫眢w系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度” 〔3 〕?，F(xiàn)代國家治理體系主要由政黨、國家和社會(huì)三個(gè)主體要素組成，執(zhí)政黨在治理體系中居于核心地位，其建設(shè)水平?jīng)Q定著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。法治是國家治理體系建設(shè)的基礎(chǔ)，為了完成我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大歷史任務(wù)，黨要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，使黨的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的動(dòng)力。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是推動(dòng)中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的必然路徑。全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略對進(jìn)一步推動(dòng)國家治理體系規(guī)范化和科學(xué)化有重要意義，而黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)則是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分。“中國特色社會(huì)主義國家治理體系由一整套制度構(gòu)成，包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、以黨的基本路線為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系、以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系” 〔4 〕。黨的十八屆四中全會(huì)提出將黨內(nèi)法規(guī)制度體系納入中國特色社會(huì)主義法律體系之中，要以黨內(nèi)法治建設(shè)進(jìn)一步帶動(dòng)國家法治建設(shè)。一方面，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體現(xiàn)著國家治理體系的價(jià)值導(dǎo)向。黨內(nèi)法規(guī)包含了平等、秩序、人權(quán)、公正等價(jià)值理念，體現(xiàn)著國家治理范疇內(nèi)的權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和司法公正等核心價(jià)值追求。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)可以促進(jìn)國家治理能力的提升。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范矯正功能，進(jìn)一步完善了國家治理體系，為全面提高國家治理能力創(chuàng)造了必要條件。面對新形勢新變化，黨的十九屆三中全會(huì)提出，“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革” 〔5 〕?？梢?，黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要?jiǎng)恿Γh內(nèi)法規(guī)建設(shè)立足于黨和國家機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)于現(xiàn)代化的法治目標(biāo)，從制度設(shè)計(jì)上確保了國家治理的權(quán)威性，有利于為我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)營造良好的政治生態(tài)，并能夠有效推進(jìn)國家治理能力的提升。

（三）強(qiáng)化中國法治型政黨的國際話語權(quán)

中國特色社會(huì)主義實(shí)踐取得的偉大成就彰顯了中國特色社會(huì)主義理論的創(chuàng)新價(jià)值。黨內(nèi)法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨在“法治型政黨”建設(shè)加速階段的必然舉措，也是黨積極參與國際社會(huì)治理、彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)勢的重要舉措。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是對社會(huì)主義法治原則的實(shí)踐。馬克思恩格斯以辯證唯物主義和歷史唯物主義為理論基礎(chǔ)，概括出法治的本質(zhì)特征，倡導(dǎo)用以人為本、公平正義、自由平等的法治思想和整體的法治思維來治理國家和社會(huì)，構(gòu)建和諧的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)秩序 〔6 〕。這一法治思想為黨的法治建設(shè)指明了方向，黨的法治建設(shè)要把維護(hù)人民主權(quán)作為法治的根本前提，把促進(jìn)公平正義作為法治的基本目標(biāo)，把協(xié)調(diào)個(gè)人自由發(fā)展與社會(huì)發(fā)展作為法治的基本準(zhǔn)則，把培育法治思維作為法治的基本途徑。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系是對馬克思主義法治思想的深刻實(shí)踐和發(fā)展，有利于保持社會(huì)主義政黨的基本原則不變、立場不變和目標(biāo)不變。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)對推進(jìn)我國民主政治發(fā)展發(fā)揮著重要作用。與西方政黨通過結(jié)社組織、政黨立法等方式制定專門性的法律規(guī)范不同，我國黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是對民主集中制原則的積極踐行，為發(fā)展民主政治提供了中國方案，向世界詮釋了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義理論的時(shí)代價(jià)值。

二、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題

目前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了一定的成效，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨提供了法治保障，但從實(shí)踐效果來看，黨內(nèi)法規(guī)體系還存在著體系不健全、法規(guī)建設(shè)質(zhì)量不高、運(yùn)行機(jī)制不完善等問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)體系不健全

黨的十八大以來，黨中央“出臺(tái)了一大批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、引領(lǐng)性的黨內(nèi)法規(guī)，制定修訂了74部中央黨內(nèi)法規(guī)，超過現(xiàn)行有效的170多部中央黨內(nèi)法規(guī)的40%” 〔7 〕，“截至2018年8月底，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)約4 200部，其中規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則超過4 100部” 〔8 〕。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系范疇?？傮w來看，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)在法規(guī)文本框架的構(gòu)建方面取得了歷史性成就，但在法規(guī)內(nèi)容的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和完整性等方面還存在一些欠缺。

“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)尚不完備。2017年6月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出要建設(shè)“1+4”的黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)。黨的十八大以來，黨中央制定出臺(tái)了一批基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)制度，基本形成了比較穩(wěn)定的“1+4”黨內(nèi)法規(guī)制度模型。但從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系的完備程度來看，四大板塊中的基礎(chǔ)主干性法規(guī)占比相對較少。例如，有關(guān)黨的組織工作的法規(guī)就有制度內(nèi)容不健全、法規(guī)層級不均衡的問題。從黨中央到基層黨組織都出臺(tái)了有關(guān)組織工作的法規(guī)條文，但是從內(nèi)容來看，各級黨組織選舉方式、職責(zé)、運(yùn)行方式、紀(jì)律建設(shè)等工作都缺少主干性法規(guī)的規(guī)范。黨的組織工作的法規(guī)條文層級分布不均衡，針對基層黨組織和黨員的法規(guī)多，針對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)則相對較少。此外，黨的領(lǐng)導(dǎo)在制度軌道上的推進(jìn)應(yīng)是多領(lǐng)域、全覆蓋性的法規(guī)體系，當(dāng)前這方面的法規(guī)散見于國家各部大類法規(guī)制度中，這些法規(guī)多數(shù)只具體明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的某一方面的內(nèi)容，未能形成一整套井然有序、絲絲入扣的制度體系。新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要明確規(guī)定黨對經(jīng)濟(jì)、改革、法治、農(nóng)村、政法、國家安全、外事、軍隊(duì)等方面建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，以及規(guī)范黨的宣傳、組織、群團(tuán)、人才等方面工作，但目前這些方面還存在著立法空白。

黨內(nèi)法規(guī)“重實(shí)體、輕程序”。黨內(nèi)程序性法規(guī)是確保黨內(nèi)各項(xiàng)實(shí)體制度得以科學(xué)制定并嚴(yán)格落實(shí)的重要保障。隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)步伐加快，黨內(nèi)程序性法規(guī)在數(shù)量和質(zhì)量上都有了顯著提升，但黨內(nèi)程序性法規(guī)建設(shè)在總體上仍然落后于黨內(nèi)實(shí)體性法規(guī)建設(shè)。黨內(nèi)程序性法規(guī)的文本規(guī)范過于空洞和抽象，在內(nèi)容上偏于“說教”，在形式上更像道德規(guī)范而非法規(guī)。一方面，黨內(nèi)程序性法規(guī)表述抽象。例如在黨內(nèi)監(jiān)督方面，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七章第四十一條第一款規(guī)定：“黨組織對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)做到條條要整改、件件有著落。整改結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告上級黨組織，必要時(shí)可以向下級黨組織和黨員通報(bào)，并向社會(huì)公開?！边@一規(guī)定對于整改妥當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、整改和上報(bào)的時(shí)限、何為“必要”、采取何種方式向社會(huì)公開以及公開的內(nèi)容和程度等，都沒有具體的黨內(nèi)程序性法規(guī)加以說明。另一方面，黨內(nèi)程序性法規(guī)體系相對散亂。部分黨內(nèi)程序性法規(guī)重復(fù)交叉、疊床架屋，以黨的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用程序?yàn)槔?，?dāng)前已經(jīng)頒布施行的各種法規(guī)中涉及這一事項(xiàng)的法規(guī)多達(dá)八個(gè)，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》為主干的各級黨組織干部選拔任用辦法、紀(jì)律處分、監(jiān)督條例都或多或少存在重復(fù)的內(nèi)容。另外，部分事項(xiàng)缺少黨內(nèi)程序性法規(guī)的規(guī)范。隨著形勢的變化，有些規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)時(shí)的法治要求、信息公開要求不符，有些規(guī)定跟不上反腐形勢的發(fā)展，如網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)反腐等，就沒有相應(yīng)的配套黨內(nèi)程序法規(guī)予以規(guī)范。

（二）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量不高

完善的制度是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上更為重要的是制度在運(yùn)行過程中能否適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要，能否切實(shí)達(dá)到黨建科學(xué)化運(yùn)作的目標(biāo)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)一步強(qiáng)化了理論完整性和實(shí)踐操作性，但黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值評估體系尚未完全建立起來，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)還有待進(jìn)一步明確。

黨內(nèi)法規(guī)虛置是指黨內(nèi)法規(guī)沒有得到有效落實(shí)。據(jù)中央紀(jì)委工作報(bào)告中公布的數(shù)據(jù)，“2014年以來，全國共有7 020個(gè)單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部，430個(gè)紀(jì)委（紀(jì)檢組）和6.5萬余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)” 〔9 〕。這些違反黨紀(jì)的案件在一定程度上與黨內(nèi)法規(guī)虛置有關(guān)，并造成了一系列不良影響。一方面，一旦黨內(nèi)法規(guī)被虛置，黨內(nèi)法規(guī)就失去了權(quán)威性，喪失了規(guī)范警戒的功能。另一方面，虛置黨內(nèi)法規(guī)的行為，最終將危害人民的利益，是對黨的根本宗旨的挑戰(zhàn)，是對黨執(zhí)政根基的侵蝕。黨內(nèi)法規(guī)從文本移植到實(shí)踐，受制度銜接、經(jīng)濟(jì)利益、組織建設(shè)、民情民意等各方面因素的影響，就有可能會(huì)出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)被虛置的問題，主要表現(xiàn)有兩種：一是黨內(nèi)法規(guī)在“不當(dāng)解釋”中被虛置。部分黨組織為了便于工作會(huì)不自覺地根據(jù)自身情況有重點(diǎn)、有選擇地理解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，使部分違法違紀(jì)分子有了可乘之機(jī)。二是黨內(nèi)法規(guī)在“變通”中被虛置。黨內(nèi)法規(guī)作為原則性的規(guī)范文本在與實(shí)踐對接時(shí)需要因地制宜、適時(shí)變通。正常的變通有利于法規(guī)的有效落實(shí)，但是部分違法違紀(jì)分子卻違背黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)和宗旨，以“變通”之名，行虛置之實(shí)，為一己私利而做出了違法亂紀(jì)的行為。

部分黨組織對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力降低了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的質(zhì)量，具體表現(xiàn)在兩方面：一是在縱向結(jié)構(gòu)上層級執(zhí)行弱化。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行需要多個(gè)層級相互配合，但目前執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的信息溝通、交流渠道并非完全暢通。在相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制不完善的情況下，部分基層黨組織自認(rèn)為與黨中央沒有直接聯(lián)系，對黨內(nèi)法規(guī)的了解和重視程度偏低，產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和效力逐級遞減的問題。二是在橫向結(jié)構(gòu)上部門配合不足。黨內(nèi)法規(guī)從制定、出臺(tái)、落實(shí)到修訂，需要多個(gè)部門的參與和協(xié)調(diào)。在執(zhí)行階段，各級黨委和紀(jì)委是執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)法規(guī)的宣傳和具體落實(shí)工作，同時(shí)，各級黨委的組織、宣傳、政法和統(tǒng)戰(zhàn)等部門也要協(xié)助執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。在黨內(nèi)法規(guī)剛剛出臺(tái)時(shí)，大部分黨組織的各相關(guān)部門能夠較好地團(tuán)結(jié)協(xié)作，順利完成黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行工作，但當(dāng)熱潮退去，由于其內(nèi)部各職能部門職責(zé)分工不明確，執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)踐成本不斷增加，加之心理上的逐漸松懈，部分黨組織對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行開始敷衍了事，導(dǎo)致法規(guī)執(zhí)行效率低下，執(zhí)行效果也大打折扣。

（三）黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制不完善

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》要求，黨內(nèi)法規(guī)工作要建立健全統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評估機(jī)制并予以有效運(yùn)行?，F(xiàn)階段這些運(yùn)行機(jī)制已基本建立，但從黨內(nèi)法規(guī)有效運(yùn)行方面考量，黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制和評估機(jī)制的完整性、科學(xué)性還有待提高。

黨內(nèi)法規(guī)的清理機(jī)制不健全。習(xí)近平總書記指出，“要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規(guī)制度，完善已有的法規(guī)制度，廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，健全黨內(nèi)規(guī)則體系，扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子” 〔10 〕。黨中央在2012年7月至2014年12月，對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了兩次大規(guī)模清理，有效清理了黨內(nèi)法規(guī)中不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的法律條文，基本上解決了黨內(nèi)法規(guī)繁雜無序的問題。但這兩次黨內(nèi)法規(guī)清理工作相對偏重“量”的減少，而對“質(zhì)”的提高重視不足，清理范圍不夠廣、清理時(shí)間急促、清理方式單一，導(dǎo)致一些黨內(nèi)法規(guī)沒有在清理范圍之內(nèi)，為下一次集中清理積攢了負(fù)擔(dān)。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)集中清理耗時(shí)長、工作量大、成本極高，且目前沒有形成一套高效的法規(guī)清理機(jī)制，有可能使部分不能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需求的黨內(nèi)法規(guī)繼續(xù)運(yùn)行，進(jìn)而影響到黨內(nèi)法規(guī)制度體系的優(yōu)化。此外，在黨內(nèi)法規(guī)的清理過程中，黨員及群眾參與不足。完善的黨內(nèi)法規(guī)民主參與制度應(yīng)包括黨內(nèi)參與、群眾參與和專家參與，不僅使基層黨員和群眾參與到黨內(nèi)法規(guī)的清理中，而且使民主化與法治化相互協(xié)調(diào)，以共同提升黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性和完整性。

黨內(nèi)法規(guī)的評估機(jī)制不健全?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)、起草部門和單位可以根據(jù)職權(quán)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評估” 〔11 〕。黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制作為優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“新陳代謝鏈條”，是推動(dòng)黨內(nèi)治理法治化、科學(xué)化的重要抓手。評估機(jī)制一般具有發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、解決問題的功能，完善的黨內(nèi)法規(guī)評估機(jī)制包括立規(guī)前評估、立規(guī)中評估和實(shí)施后評估?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)具有過程評估和事后評估等內(nèi)容，但是存在評估主體不中立、評估內(nèi)容不詳實(shí)等問題，而且黨內(nèi)法規(guī)評估主要側(cè)重于實(shí)施后評估，對立規(guī)前評估和立規(guī)中評估的規(guī)定不足。具體表現(xiàn)為：其一，評估主體多元性不足。黨內(nèi)法規(guī)評估的主體一般包括制定機(jī)關(guān)、起草部門、普通黨員、第三方專業(yè)評判機(jī)構(gòu)，這幾類主體相互交叉、不可或缺。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的評估工作主要由法規(guī)的制定機(jī)關(guān)和起草部門負(fù)責(zé)，基層黨員和第三方專業(yè)評判機(jī)構(gòu)的參與不明顯。其二，評估方法科學(xué)性不強(qiáng)。黨內(nèi)法規(guī)評估方法包括定量評估和定性評估。定量評估強(qiáng)調(diào)對黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)存體量、結(jié)構(gòu)布局、框架設(shè)置等方面進(jìn)行綜合測評，以科學(xué)安排內(nèi)容結(jié)構(gòu)，定性評估則強(qiáng)調(diào)對黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行情況、實(shí)際問題、法治規(guī)律進(jìn)行分析評價(jià)并予以完善。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)評估主要側(cè)重于定量評估，而定性評估還沒有形成成熟的操作機(jī)制。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的突破口

黨的十九大報(bào)告提出，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系” 〔12 〕，這一論述明確了新時(shí)代加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總要求。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿黨的建設(shè)的全過程，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須遵循黨的建設(shè)的基本原則，要科學(xué)規(guī)范、求真務(wù)實(shí)、團(tuán)結(jié)協(xié)作地促進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度化、優(yōu)質(zhì)化和常態(tài)化。

（一）堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相統(tǒng)一，高效規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度體系

堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相統(tǒng)一，要在系統(tǒng)總結(jié)黨的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我們黨面臨的新情況和新問題，不斷加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十八大以來，我們黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范性，陸續(xù)出臺(tái)、增補(bǔ)和完善了各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)、條例、規(guī)定，積累了珍貴的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展的要求強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅要認(rèn)真總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，繼承和發(fā)揚(yáng)黨的制度建設(shè)形成的優(yōu)良傳統(tǒng)，還要積極推進(jìn)工作理念、思路和方法的創(chuàng)新，以強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度的時(shí)代性和民族性。

一方面，要系統(tǒng)總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)。一是要明確黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，要將黨章作為黨內(nèi)法規(guī)的根本，確保黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間是一種并存互補(bǔ)關(guān)系，二者都是“法治中國”的防線之一。因此，“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)” 〔13 〕56。二是要著眼構(gòu)建系統(tǒng)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。完善黨內(nèi)法規(guī)在文本表述、程序規(guī)定、實(shí)踐操作等方面的規(guī)范性，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)結(jié)構(gòu)布局，增強(qiáng)基礎(chǔ)主干性法律的比重，推進(jìn)實(shí)體性法規(guī)和程序性法規(guī)一體化建設(shè)，突出黨內(nèi)法規(guī)制度的整體性、全面性、層次性特征。三是要提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。保證黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化，明確黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行辦法，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，推動(dòng)制度治黨高效化。

另一方面，要以創(chuàng)新思維推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，“產(chǎn)生腐敗問題的一個(gè)重要原因，是一些體制機(jī)制存在漏洞，必須堅(jiān)持以改革思路推進(jìn)工作，加強(qiáng)制度創(chuàng)新” 〔13 〕57。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念，與時(shí)俱進(jìn)、革故鼎新，使黨內(nèi)法規(guī)適應(yīng)時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展的需要。一是要通過理論創(chuàng)新推動(dòng)黨的制度創(chuàng)新，將全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一，將依規(guī)治黨和以德治黨相結(jié)合，促進(jìn)思想建黨和制度治黨同向發(fā)力。二是不斷扎緊黨紀(jì)黨規(guī)的籠子，堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，積極探索黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)律，始終把制度治黨放在重要地位，針對管黨治黨過程中存在的突出問題要扎牢法規(guī)制度的籠子，構(gòu)建多層次、多措施的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，使鐵的紀(jì)律真正轉(zhuǎn)化為黨員干部的日常習(xí)慣和自覺遵循。三是抓住“領(lǐng)導(dǎo)干部”這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管黨，通過提升黨政干部的法治修養(yǎng)，培育其“敢于亮劍”、敢于斗爭的擔(dān)當(dāng)精神，營造人人尊重法律、維護(hù)法律的良好社會(huì)風(fēng)氣。

（二）堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與前瞻性相統(tǒng)一，注重提升黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量

“黨內(nèi)法規(guī)體系基本形成以后，大規(guī)模立規(guī)的壓力大大減輕，需要從數(shù)量規(guī)模型立規(guī)向質(zhì)量效益型立規(guī)轉(zhuǎn)變” 〔14 〕。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，一方面要立足管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需求解決制度問題，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”，另一方面要著眼于管黨治黨的長遠(yuǎn)目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)體系的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施步驟，積極完成黨和國家依法治國和建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

立足“進(jìn)行時(shí)”，切實(shí)抓好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)效。制度的生命力在于執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)必須立治有體、施治有序，確保法規(guī)制度嚴(yán)格執(zhí)行、于事有效。一是要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)和守底線相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出，“真正把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，拿起紀(jì)律這把戒尺，既要奔向高標(biāo)準(zhǔn)，以人格力量凝聚黨心民心;又要守住底線，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，決不越雷池一步” 〔13 〕68。提高黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)質(zhì)量，一方面必須全面貫徹黨內(nèi)法規(guī)的剛性要求，明確黨紀(jì)國法是黨員干部必須堅(jiān)守的底線，違法違紀(jì)必將受到嚴(yán)厲懲戒，以此不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的威懾力。另一方面，要堅(jiān)持正面倡導(dǎo)，將依法治黨與以德治黨緊密結(jié)合，強(qiáng)化黨員的理想信念教育，以高標(biāo)準(zhǔn)、高要求建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)。二是堅(jiān)持標(biāo)本兼治。治標(biāo)體現(xiàn)“懲戒”的功能，要把黨內(nèi)法規(guī)制度抓實(shí)、抓細(xì)、抓牢，真正發(fā)揮懲戒的有效作用，解決黨內(nèi)紀(jì)律失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，樹立黨紀(jì)國法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，堅(jiān)決制止違紀(jì)違法行為。治本體現(xiàn)“防范”的功能，要深刻分析黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中存在問題的根本原因，以求真務(wù)實(shí)的態(tài)度抓早抓小，使黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不留死角、沒有空白，形成相對穩(wěn)固堅(jiān)實(shí)的長效機(jī)制，以不斷提升黨的建設(shè)的質(zhì)量。

著眼“將來時(shí)”，全面部署黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須與國家發(fā)展戰(zhàn)略和階段任務(wù)同向發(fā)力，明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的整體目標(biāo)、具體安排和重要節(jié)點(diǎn)。一要堅(jiān)持宏觀思考、總體規(guī)劃。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要與全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國和國家治理現(xiàn)代化緊密相連，彼此相互促進(jìn)、共同發(fā)展。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)必須適應(yīng)黨的建設(shè)、國家法治建設(shè)和國家現(xiàn)代化建設(shè)的基本原則，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與各方面的銜接，以完善黨內(nèi)法規(guī)為切入點(diǎn)，助推全面依法治國邁上新臺(tái)階、促進(jìn)國家治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。二要聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)重在建立科學(xué)完備的制度體系和配套機(jī)制，必須協(xié)同國家監(jiān)察、行政、司法體制機(jī)制全面深化改革，明確責(zé)任主體，形成前后銜接、左右聯(lián)動(dòng)、上下配套、系統(tǒng)集成的制度體系。相關(guān)部門要完善黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行機(jī)制，建立同步起草、同步出臺(tái)、同步實(shí)施的配套制度，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)性和全局性。

（三）堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，協(xié)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化運(yùn)行

深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化運(yùn)行，有助于更好地落實(shí)“健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度”的新要求。堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一，是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)常態(tài)化運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)。

其一，要客觀認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的不足。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，必須堅(jiān)持科學(xué)分析的方法，厘清問題本質(zhì)。一方面，要敢于正視問題，對黨內(nèi)法規(guī)存在的問題不掩蓋、不回避、不推脫，堅(jiān)持具體問題具體分析，區(qū)別黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)問題的輕重、緩急、大小之分，始終堅(jiān)持部分和整體相統(tǒng)一的原則，對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的問題要對癥下藥、有的放矢。同時(shí)，也要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，深入探索黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的方法，要善于從疑難雜癥中把握規(guī)律，抓住黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)難題的“命根子”。另一方面，要敢于擔(dān)當(dāng)，以解決問題為導(dǎo)向，樹立黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的主體意識(shí)，明確各主體的職責(zé)，對其進(jìn)行定時(shí)定量的系統(tǒng)考核，尤其是黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行層面的落實(shí)情況，還要建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)執(zhí)法干部廣泛接受意見，確保黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的開放性。

其二，要科學(xué)地完成黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入“加速期”，黨中央制定了新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的各項(xiàng)任務(wù)。這就要求各級黨組織要堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新要求，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展的需要，科學(xué)合理地運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)。一方面，要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，明確黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路線圖、時(shí)間表和任務(wù)書。以黨中央出臺(tái)的各類文件為學(xué)習(xí)資料，通過學(xué)習(xí)在知識(shí)上找不足、在能力上找差距，系統(tǒng)地掌握黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)和思路，按照既定任務(wù)謀劃工作內(nèi)容、安排工作順序、確定時(shí)間節(jié)點(diǎn)、把握工作期限，確保黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作有條不紊、高質(zhì)高效地開展和推進(jìn)。另一方面，要深入實(shí)踐，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的群眾基礎(chǔ)，發(fā)揮黨敢于“啃硬骨頭”“碰硬釘子”的精神，切實(shí)強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)解決涉及群眾切身利益的政策性問題，深入人民群眾、深入基層一線，去尋找破解黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中遇到的難題的方法。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕習(xí)近平.加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)〔N〕.人民日報(bào)，2009-10-09（02）.

〔2〕宋功德.黨規(guī)之治〔M〕.北京：法律出版社，2015：31-32.

〔3〕習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來〔N〕.人民日報(bào)，2014-01-01（02）.

〔4〕張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化〔J〕.中國法學(xué)，2014（04）：12-47.

〔5〕中共十九屆三中全會(huì)在京舉行〔N〕.人民日報(bào)，2018-03-

01（01）.

〔6〕許海東.馬克思恩格斯法治觀要旨及其時(shí)代價(jià)值〔J〕.理論導(dǎo)刊，2016（02）：85-89.

〔7〕以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板〔EB/OL〕.（2017-01-25）.http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/

2017-01/25/c_1120382428.htm.

〔8〕宋功德.全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)〔N〕.人民日報(bào)，2018-09-27（07）.

〔9〕十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告〔N〕.人民日報(bào)，2017-10-30（01）.

〔10〕習(xí)近平.在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話〔N〕.人民日報(bào)，2016-05-03（02）.

〔11〕中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例〔M〕.北京：人民出版社，2014：12.

〔12〕中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)文件匯編〔M〕.北京：人民出版社，2017：55.

〔13〕中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編〔M〕.北京：中國方正出版社，中央文獻(xiàn)出版社，2016.

〔14〕管 華.黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)研究〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2017（07）：13-20.