“租售同權(quán)”的法律挑戰(zhàn)

趙姿昂

【摘要】“租售同權(quán)”緊密地結(jié)合中國(guó)實(shí)際，擴(kuò)展了房屋租賃權(quán)的屬性及內(nèi)容，是“房住不炒”施政理念的貫徹落實(shí)。通過(guò)與特定的社會(huì)權(quán)相關(guān)聯(lián)，房屋租賃權(quán)從純粹的債權(quán)向具有物權(quán)屬性之債權(quán)轉(zhuǎn)變。然而鑒于債權(quán)的相對(duì)性，房屋租賃權(quán)本身的權(quán)能限制了平等權(quán)的適用空間，這種法律價(jià)值上的沖突是“租售同權(quán)”的根本挑戰(zhàn)，值得學(xué)界認(rèn)真對(duì)待。

【關(guān)鍵詞】平等權(quán) 社會(huì)權(quán) 房屋租賃權(quán) “租售同權(quán)”

【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“租售同權(quán)”是中國(guó)房屋買賣和租賃兩大市場(chǎng)政策的一個(gè)重大轉(zhuǎn)向。從“居者有其屋”到“住有所居”，從“以售為主”到“租售同權(quán)”，房屋的金融屬性逐漸消退，而社會(huì)屬性逐漸凸顯。2016年習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”（簡(jiǎn)稱“房住不炒”）的理念在社會(huì)上引起廣泛贊譽(yù)及反響。然而，房屋所有權(quán)和租賃權(quán)的權(quán)能還是有本質(zhì)的區(qū)別。能否為了實(shí)現(xiàn)平等權(quán)而強(qiáng)行附加租賃房屋諸多社會(huì)權(quán)，仍然是一個(gè)存疑的問(wèn)題。

“租售同權(quán)”的法律意涵

實(shí)際上，“租售同權(quán)”只是探討時(shí)的一個(gè)簡(jiǎn)稱，在各種規(guī)范性文件中，正式使用的是“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”?！白赓?gòu)?fù)瑱?quán)”的真實(shí)宗旨并非實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和租賃權(quán)權(quán)能的絕對(duì)對(duì)等，而是努力實(shí)現(xiàn)兩種權(quán)能背后附加的基本公共服務(wù)或福利的平等。租購(gòu)之所以不能同權(quán)，原因就在于廣大人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)住房、教育、醫(yī)療資源的需求與現(xiàn)實(shí)供給短缺之間的矛盾。在這里，我們應(yīng)強(qiáng)調(diào)指出，“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過(guò)將基本的公共服務(wù)或福利與房產(chǎn)相分離，而實(shí)現(xiàn)房屋（不論是所有或租賃）所附加的兩者資源的對(duì)等。在某種意義上，觀念上的“租售同權(quán)”只是一種關(guān)于平等的想象，而法律意義上的“租售同權(quán)”則具備以下三個(gè)方面的內(nèi)涵：

首先，“租售同權(quán)”的目標(biāo)是保障承租人的居住權(quán)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！白馐弁瑱?quán)”觀念的提出，已經(jīng)將承租人的權(quán)利與房屋所有者的權(quán)利等而視之。盡管其宗旨在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，但實(shí)際上已經(jīng)將承租人能否享有與所有人同等的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利視為一個(gè)憲法問(wèn)題，即平等的問(wèn)題。其次，“租售同權(quán)”的宗旨。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化的加速，城市房地產(chǎn)的價(jià)格漲幅驚人。這一現(xiàn)象強(qiáng)化了房屋的金融資產(chǎn)屬性，而弱化了房屋的居住屬性。成熟的經(jīng)濟(jì)體中，鑒于2008年美國(guó)金融危機(jī)中房屋金融衍生品的起源，一般都將經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，而非虛擬經(jīng)濟(jì)，這在一定程度上是一種警示：房屋固然可以作為金融資產(chǎn)，但過(guò)度強(qiáng)調(diào)這一屬性，會(huì)帶來(lái)多種風(fēng)險(xiǎn)。再次，“租售同權(quán)”的臨時(shí)性?！白馐弁瑱?quán)”是一種政策，而非法律，由于各地區(qū)、各個(gè)階段的問(wèn)題均不相同，因而“租售同權(quán)”必須作為因時(shí)制宜、因地制宜的一種政策來(lái)實(shí)施。在此意義上，“租售同權(quán)”必然缺少作為一種制度的強(qiáng)制力及普遍性。無(wú)論是觀念上，還是從制度上，我們都應(yīng)清楚地意識(shí)到“租售同權(quán)”從政策到法律還有很長(zhǎng)的距離。

“租售同權(quán)”的法律挑戰(zhàn)

“租售同權(quán)”難以成為規(guī)范的法律術(shù)語(yǔ)。表面來(lái)看，“租售同權(quán)”表達(dá)了一種關(guān)系概念，即房屋所有與房屋租賃享有同等權(quán)利。但這一概念并不具有普遍性、確定性和形式合理性。原因在于：“租售同權(quán)”不能作為一種普遍的制度在大范圍地區(qū)展開(kāi)；“租售同權(quán)”的真實(shí)內(nèi)涵在不同的群體中的理解必然差異極大，難以確定；“租售同權(quán)”不符合法理的直觀邏輯，所有權(quán)和租賃權(quán)并不是同一個(gè)層面的權(quán)利。

“租售同權(quán)”的物權(quán)與債權(quán)無(wú)法直接對(duì)等。“租售同權(quán)”無(wú)疑是針對(duì)居民住房權(quán)而展開(kāi)的。住房權(quán)絕非僅僅使用房屋的權(quán)利，而附加了諸多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。就此而論，住房權(quán)的保障能實(shí)現(xiàn)承租人權(quán)利的最大化。盡管住房權(quán)的重要意義已經(jīng)成為共識(shí)，但住房權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中遭遇到保障的困境。有學(xué)者指出，中國(guó)住房權(quán)保障存在的問(wèn)題，首先是出租房源少與房屋空置并存；其次是住宅租金偏離正常水平；再次是租賃雙方地位嚴(yán)重不平等。這些現(xiàn)象的存在，僅僅靠提倡“租售同權(quán)”的理念不夠，還需要政策和各種配套措施的落實(shí)。

“租售同權(quán)”的理念難以完全制度化。從這一政策出臺(tái)之日起，業(yè)主和租客之間的矛盾就不斷發(fā)生。在公開(kāi)的報(bào)道中，兩者之間的矛盾最終在政府、物業(yè)、業(yè)主、租戶四方協(xié)商之下得以解決，這在一定程度表明政策的效果并未達(dá)到預(yù)期。而且，“租售同權(quán)”這一政策的實(shí)施也僅僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)下房地產(chǎn)買賣和租賃市場(chǎng)的畸形發(fā)展，具有一定的過(guò)渡性質(zhì)。在房地產(chǎn)買賣和租賃市場(chǎng)走上良性循環(huán)之后，“租售同權(quán)”的政策自然逐漸終結(jié)。同時(shí)，由于地域的差別，各地對(duì)“租售同權(quán)”內(nèi)容及實(shí)施必要性的認(rèn)識(shí)也各不相同。

“租售同權(quán)”最重要的問(wèn)題是對(duì)兩種法律價(jià)值的取舍。無(wú)論是房屋所有者，還是房屋的承租人，在享受基本的公共服務(wù)方面應(yīng)當(dāng)享有平等的待遇，這是憲法上公民平等權(quán)的體現(xiàn)。而所有權(quán)對(duì)房屋的占有和收益必然是全方位的，權(quán)能的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)租賃權(quán)。在占有、使用、收益和處分上，所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的潛在權(quán)益都要優(yōu)于租賃權(quán)。實(shí)際上，租賃權(quán)是一種設(shè)定在契約之上的債權(quán)，而所有權(quán)是設(shè)定在支配關(guān)系上的物權(quán)。鑒于物權(quán)具有對(duì)物的排他性效力，使得物權(quán)相對(duì)債權(quán)具有了優(yōu)先性，相應(yīng)地，所有權(quán)相對(duì)于租賃權(quán)也具有優(yōu)先性，“買賣不破租賃”的情形下存在例外。

關(guān)于“租售同權(quán)”的若干建議

加大租房房源供應(yīng)，滿足承租人基本需求。“租售同權(quán)”之“權(quán)”首先體現(xiàn)為基本的居住權(quán)，即首先具有居住屬性。對(duì)于承租人而言，在不具備所有權(quán)的基礎(chǔ)上，必須通過(guò)對(duì)租賃權(quán)的保障才能實(shí)現(xiàn)居住權(quán)。然而，現(xiàn)實(shí)的情況卻不容樂(lè)觀。政府在房屋買賣市場(chǎng)和房屋租賃市場(chǎng)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的作用，尤其在像經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房、廉租房等保障性住房的供應(yīng)上應(yīng)當(dāng)起到主導(dǎo)作用。

加速戶籍制度改革，讓房屋回歸居住屬性。戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，是出于漸進(jìn)性改革過(guò)程中政府對(duì)社會(huì)控制的一種手段。而在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型時(shí)期，戶籍制度與“就近入學(xué)”的義務(wù)教育政策緊緊關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)亟需改變?！熬徒雽W(xué)”通常落實(shí)為所謂的“學(xué)區(qū)房”政策，在這一標(biāo)準(zhǔn)中，房屋所有權(quán)的權(quán)重明顯壓倒了房屋的租賃權(quán)。對(duì)這一問(wèn)題的治本之策是將房屋與戶籍脫鉤，讓房屋回歸居住屬性。在一定程度上，房屋與戶籍脫鉤意味著房屋的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，讓承租人也能享受房屋區(qū)位優(yōu)勢(shì)所附屬的教育資源。同時(shí)，一旦將戶籍脫離房屋，則附加于房屋產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)、使用權(quán)）之上的其他社會(huì)權(quán)利都將獨(dú)立出來(lái)，回歸市場(chǎng)，由市場(chǎng)規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)。

統(tǒng)籌立法規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)租售市場(chǎng)問(wèn)題標(biāo)本兼治。首先，要從根源上對(duì)租售兩個(gè)市場(chǎng)的需求和供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。房屋租售市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)在很大程度上要求政府提高土地供應(yīng)，尤其是居住用地的供應(yīng)。其次，在財(cái)政上加大對(duì)公租房、經(jīng)濟(jì)適用房等基礎(chǔ)住房服務(wù)上的投入，讓土地使用密集化、精細(xì)化，如此則從根本上改善了房屋房源不足的困境。再次，應(yīng)統(tǒng)籌好房屋租售市場(chǎng)，尤其是租賃市場(chǎng)的立法。當(dāng)下“租售同權(quán)”所面臨的法律挑戰(zhàn)，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因而對(duì)這一問(wèn)題的解決需要政府與市場(chǎng)合力，既要從根本上加大保障性住房的建設(shè)，又要對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)加速嚴(yán)格的立法保障。盡管房屋產(chǎn)權(quán)之上附加了諸種社會(huì)權(quán)利，但這僅僅是一個(gè)臨時(shí)現(xiàn)象。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，房屋作為安居的基礎(chǔ)居住屬性將優(yōu)先予以保障，而房屋作為不動(dòng)產(chǎn)的金融屬性將逐漸消退。這是一個(gè)需要政策與法律合力的過(guò)程，“房住不炒”有力地維持了房屋租售市場(chǎng)的穩(wěn)定，而“租售同權(quán)”則平衡了平等權(quán)與社會(huì)權(quán)的現(xiàn)實(shí)差距。在此意義上，“租售同權(quán)”的理念是頗有價(jià)值的，而其所面臨的法律挑戰(zhàn)也是必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）