高校內(nèi)部控制制度建設(shè)的探索

王雙喜

【摘要】? 各高校積極響應(yīng)《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財(cái)會[2016]11 號）的精神，逐步進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施，在取得一定成效的同時，也存在諸多問題。文章針對高校內(nèi)部控制建設(shè)存在問題，以X學(xué)院的內(nèi)部控制建設(shè)為例，提出增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè);群策群力，建章立制，完善內(nèi)部控制制度;梳理流程，加強(qiáng)培訓(xùn)，利用信息化手段，增強(qiáng)高校內(nèi)部控制執(zhí)行力;總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)排查，構(gòu)建內(nèi)控評價指標(biāo)體系等措施，以期能為當(dāng)前高校的內(nèi)部控制建設(shè)管理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】? ?高校;內(nèi)部控制制度;經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù);問題;措施

【中圖分類號】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）04-0102-03

高校內(nèi)部控制制度是高校治理機(jī)制的重要組成部分，是高校風(fēng)險(xiǎn)防控的重要舉措，是確保財(cái)務(wù)信息的真實(shí)準(zhǔn)確和資產(chǎn)安全完整的制度保障。高校內(nèi)部控制制度建設(shè)是高校為了保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的正常進(jìn)行[1]，保證資產(chǎn)的安全和有效運(yùn)行，保證會計(jì)信息和其他相關(guān)信息的準(zhǔn)確完整而采取的一系列措施，能夠有效控制各種風(fēng)險(xiǎn)、避免舞弊現(xiàn)象、及時糾正錯誤，從而提高高校管理水平和效益，提高內(nèi)部控制水平，提高高校質(zhì)量，改善高校辦學(xué)條件。2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度規(guī)范（試行）》發(fā)布;2016年6月，《財(cái)政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》[2]印發(fā)，各高校積極響應(yīng)，逐步進(jìn)行內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施，取得了一定成效。然而，目前仍存在很多問題或不足，本文針對這些問題或不足，結(jié)合X學(xué)院情況提出相應(yīng)的改善措施，逐步完善高校各項(xiàng)內(nèi)部控制制度及指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)真正的內(nèi)部控制。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱

高校內(nèi)部控制制度建設(shè)起步普遍較晚，缺乏頂層設(shè)計(jì)。一是學(xué)校的管理層僅關(guān)心教學(xué)、科研成果，而忽略內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理工作，部分領(lǐng)導(dǎo)不清楚高校內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)涵及邊界，未能認(rèn)清高校內(nèi)控建設(shè)的重要性，將內(nèi)部控制簡單地認(rèn)為是內(nèi)部監(jiān)督，認(rèn)為做內(nèi)控只要制定相應(yīng)的制度就萬事大吉，重制定，輕執(zhí)行和監(jiān)督。二是由于管理層的不重視，導(dǎo)致內(nèi)控管理人員缺乏內(nèi)部控制建設(shè)工作的積極性和認(rèn)同感，對內(nèi)部控制工作敷衍了事，流于形式，最終形成惡性循環(huán)，影響了內(nèi)部控制工作的有序有效開展。三是教職員工層面認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)只與財(cái)務(wù)部門或?qū)徲?jì)部門有關(guān)，與自身無關(guān)，他們僅關(guān)注財(cái)務(wù)部門的服務(wù)態(tài)度及服務(wù)效率，忽視對財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督和控制，對內(nèi)控制度的建設(shè)漠不關(guān)心，未能形成全局性內(nèi)控意識。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

目前，國家逐漸加強(qiáng)了對內(nèi)部控制制度建設(shè)工作的重視，財(cái)政部、教育部陸續(xù)出臺了相關(guān)的管理規(guī)范和措施。高校主要參照國家相關(guān)的法律法規(guī)來進(jìn)行內(nèi)部控制制度的制定工作，目標(biāo)不明確，建立的內(nèi)控制度大多只是針對財(cái)務(wù)方面，且只針對關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，未能涵蓋經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的所有崗位和過程，制定的相關(guān)制度停留在表面，流于形式。有的高校甚至只是簡單地借鑒其他高校的內(nèi)部控制制度，未能根據(jù)自身的特點(diǎn)制定相應(yīng)內(nèi)部控制制度，脫離實(shí)際，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，未能根據(jù)自身發(fā)展需要對內(nèi)部控制制度進(jìn)行修訂，使內(nèi)部控制制度無法與學(xué)校管理相配套。再者各項(xiàng)控制制度由各相關(guān)部門各自制定，未明確內(nèi)部控制建設(shè)的牽頭部門，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，由于部門之間協(xié)調(diào)配合不足，工作中相互推諉，資源未能共享，無法構(gòu)筑程序化、規(guī)范化的內(nèi)控體系，導(dǎo)致內(nèi)控制度難以發(fā)揮作用，工作效率較低。

（三）內(nèi)部控制執(zhí)行力弱

現(xiàn)階段，高校內(nèi)部控制建設(shè)信息化水平低、內(nèi)部控制體系不科學(xué)，未能有效將各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)連接在一起，無法梳理出規(guī)范化的業(yè)務(wù)流程圖，不能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)處理的程序化和常態(tài)化，未能對業(yè)務(wù)做到事前、事中、事后的全過程監(jiān)控，內(nèi)部控制執(zhí)行力弱。有的高校雖然建立了內(nèi)部控制制度，規(guī)定了不相容崗位相分離、定期輪崗、定期資產(chǎn)清查等制度，但由于人手緊張等各種原因，未能嚴(yán)格執(zhí)行。甚至有的部門或者人員覺得內(nèi)控程序繁瑣，增加了自己的工作量，不配合或者有意不執(zhí)行內(nèi)部控制制度，引發(fā)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。還有高校未能執(zhí)行“三重一大”集體決策制度，缺乏有效的權(quán)利分配制度，造成內(nèi)部控制制度失效。

（四）內(nèi)控監(jiān)督評價機(jī)制缺乏有效性

一是大多數(shù)高校目前尚未建立完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)控監(jiān)督主要依賴于內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)在高校內(nèi)部控制建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但高校的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性較差，審計(jì)人員數(shù)量少，缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)，審計(jì)范圍和領(lǐng)域較窄，工作僅限于審計(jì)會計(jì)賬目，對內(nèi)部控制評審的內(nèi)容不熟悉，沒有樹立起內(nèi)部控制的意識，無法做出全面的監(jiān)督和評價。有些審計(jì)人員雖然發(fā)現(xiàn)了問題，但是礙于情面或者領(lǐng)導(dǎo)因素、自身利益，往往對問題視而不見，采取“大事化小，小事化了”的態(tài)度。二是內(nèi)部控制缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督可以有效地推動內(nèi)部控制制度的完善和落實(shí)，但由于政府部門工作職能的交叉，監(jiān)督檢查力度不夠，嚴(yán)重影響了外部監(jiān)督的效果。

二、內(nèi)部控制制度建設(shè)措施——以X學(xué)院為例

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識，加強(qiáng)內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)

一方面，學(xué)校應(yīng)該高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，例如可以講座、培訓(xùn)等形式，組織全體教職工學(xué)習(xí)內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)涵，并對關(guān)鍵崗位人員進(jìn)行考核，以增強(qiáng)全員內(nèi)控意識，提高教職工對內(nèi)控的重視程度。另一方面，學(xué)校要從頂層設(shè)計(jì)入手，校長或分管副校長作為內(nèi)部控制建設(shè)工作的首要責(zé)任人，成立由其擔(dān)任組長的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確學(xué)校內(nèi)部控制的牽頭部門及評價與監(jiān)督部門，初步構(gòu)建內(nèi)控管理體系[3]。同時，組織辦公室、財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、后勤、基建等相關(guān)處室，按照內(nèi)控規(guī)范要求，根據(jù)學(xué)校的管理模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、風(fēng)險(xiǎn)類別進(jìn)行分工，統(tǒng)籌組織內(nèi)部控制制度的構(gòu)建框架。如：對經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督，應(yīng)分工明確、相互分離、分別行權(quán);對涉及經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的相關(guān)崗位，應(yīng)依職定崗、分崗定權(quán)、權(quán)責(zé)明確;對管理層級和相關(guān)崗位，應(yīng)分別授權(quán)，明確授權(quán)范圍、授權(quán)對象、授權(quán)期限、授權(quán)與行權(quán)責(zé)任、一般授權(quán)與特殊授權(quán)界限[4]。

（二）群策群力，建章立制，完善內(nèi)部控制制度

學(xué)校的內(nèi)控制度主要分為預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購、合同和基建等六個業(yè)務(wù)模塊，具體可分為18個子模塊，包括[1]：控制環(huán)境、預(yù)決算、資產(chǎn)、債務(wù)、收入、支出、合同、采購、工程項(xiàng)目、科研與教研、財(cái)政專項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)活動信息化、校辦企業(yè)、教育基金會、工會、黨費(fèi)、食堂、其他。相關(guān)歸口管理部門應(yīng)在內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一部署和指導(dǎo)下，分別建立相關(guān)制度并梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的工作事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，例如：預(yù)決算業(yè)務(wù)工作事項(xiàng)主要包括預(yù)算編制工作和決算編制工作，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有以下幾方面：（1）由于對經(jīng)濟(jì)活動中的支出和收入考慮不合理、不全面導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際支出偏差甚遠(yuǎn);（2）預(yù)算編制隨意性較大，內(nèi)容不夠完整、細(xì)化;（3）滾動預(yù)算計(jì)劃申報(bào)不及時，影響財(cái)務(wù)支付進(jìn)度;（4）實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動未按計(jì)劃進(jìn)行，導(dǎo)致超預(yù)算或無預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn);（5）利用編制預(yù)算謀取私利;（6）決算編制不準(zhǔn)確、不完整等。資產(chǎn)業(yè)務(wù)工作事項(xiàng)包括固定資產(chǎn)登記、固定資產(chǎn)驗(yàn)收、固定資產(chǎn)入賬、資產(chǎn)使用、固定資產(chǎn)報(bào)廢、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)出租、出借等，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括未按規(guī)定辦理固定資產(chǎn)出、入倉手續(xù)，造成賬實(shí)不符;未按規(guī)定執(zhí)行固定資產(chǎn)驗(yàn)收手續(xù)，驗(yàn)收不嚴(yán)格，利用職務(wù)之便，收取供應(yīng)商賄賂;未按規(guī)定辦理固定資產(chǎn)入賬、轉(zhuǎn)移手續(xù)，造成賬賬、賬實(shí)不符;資產(chǎn)未能做到合理、有效、節(jié)約使用，造成資產(chǎn)浪費(fèi);未執(zhí)行固定資產(chǎn)績效考評制度;未按規(guī)定辦理固定資產(chǎn)報(bào)廢手續(xù)，造成國有資產(chǎn)流失;未按規(guī)定定期執(zhí)行資產(chǎn)清查工作，造成家底不清，賬實(shí)不符;未按規(guī)定辦理固定資產(chǎn)投資、出租、出借、擔(dān)保、轉(zhuǎn)移、出售、轉(zhuǎn)讓等，造成國有資產(chǎn)流失。針對風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出相應(yīng)的防控措施，必要時，還可請第三方咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助內(nèi)控制度的建設(shè)。

（三）梳理流程，利用信息化手段，增強(qiáng)高校內(nèi)部控制執(zhí)行力

高校應(yīng)增強(qiáng)內(nèi)部控制執(zhí)行力，可以從以下三方面進(jìn)行加強(qiáng)。其一，學(xué)校各責(zé)任部門應(yīng)針對出臺的內(nèi)控制度，設(shè)計(jì)與制度相結(jié)合的相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程圖。例如財(cái)務(wù)部門可根據(jù)相關(guān)制度設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)銷流程、預(yù)算申報(bào)、收費(fèi)管理、資產(chǎn)管理部門根據(jù)相關(guān)制度設(shè)計(jì)資產(chǎn)申購、驗(yàn)收、報(bào)廢以及采購流程等，合同歸口管理部門應(yīng)建立合同簽署審批流程等。學(xué)校應(yīng)建立內(nèi)部控制手冊，明確辦事規(guī)程，使教職工了解和掌握組織架構(gòu)設(shè)計(jì)及權(quán)責(zé)分配情況，正確履行職責(zé)。其二，各責(zé)任部門應(yīng)將制度和流程圖掛在學(xué)校相關(guān)網(wǎng)站，并通過辦公系統(tǒng)向全體教職工宣傳內(nèi)控制度，定期組織校內(nèi)各單位領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)人員等參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)會，提升部門的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。其三，充分利用信息化手段，將流程嵌入到學(xué)校的辦公系統(tǒng)中。信息化的結(jié)合使內(nèi)控制度的實(shí)施具體化、程序化、規(guī)范化，明確責(zé)任、簡化程序，提高工作效率。對于無法納入辦公系統(tǒng)的流程，相關(guān)責(zé)任部門也制定相應(yīng)的流程圖并公示，方便辦事和監(jiān)督，加強(qiáng)了內(nèi)部控制執(zhí)行力。

（四）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，風(fēng)險(xiǎn)排查，構(gòu)建內(nèi)控評價指標(biāo)體系

學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)控制度要求建立不相容崗位相分離、授權(quán)審批、預(yù)算控制、會計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)、資產(chǎn)管理、采購管理等相關(guān)的內(nèi)部控制辦法，每年組織對每個崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行排查，包含對崗位名稱、崗位職責(zé)、思想道德風(fēng)險(xiǎn)（含心理風(fēng)險(xiǎn)）、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)（含機(jī)會風(fēng)險(xiǎn)）、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)類別、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)名稱（表現(xiàn)形式）、風(fēng)險(xiǎn)因素分析、風(fēng)險(xiǎn)等級等進(jìn)行自查、排查、復(fù)查，建立風(fēng)險(xiǎn)評價機(jī)制。學(xué)校還應(yīng)對涉及人、財(cái)、物等部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行輪崗，降低廉政風(fēng)險(xiǎn)。

X學(xué)院自2014年起，著重進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)，先后完成預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購、合同、基建等六個內(nèi)控制度建設(shè)，六大業(yè)務(wù)模塊制度建立，為學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。隨著近幾年的不斷完善與實(shí)施，學(xué)校的風(fēng)險(xiǎn)防控取得了顯著的成效，在各級各類的檢查和審計(jì)中獲得較好評價。近些年，學(xué)校在秉持重要性、適應(yīng)性原則的前提下，力爭發(fā)揮制度的制衡作用，完善制度體系，構(gòu)建流程控制，統(tǒng)籌內(nèi)審力量，建立多層次的約束機(jī)制，最大限度地防范、堵塞內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門每年都會抽取部分部門和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)審，同時引入社會審計(jì)力量進(jìn)行預(yù)算收支審計(jì)，要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對學(xué)校重點(diǎn)項(xiàng)目、風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)審，對學(xué)校預(yù)算、決算、三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行公開公示，對預(yù)算完成情況、收支存在的問題向教代會進(jìn)行匯報(bào)等，力爭完善全面的約束機(jī)制。

學(xué)校還對專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行過程控制，對項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，對項(xiàng)目結(jié)果進(jìn)行評價，通過量化考評的方式，并將考評結(jié)果納入學(xué)校內(nèi)部獎勵性績效工資考評體系，大大提高了資金的使用效率和效果，避免資產(chǎn)浪費(fèi)。同時，自制定《X學(xué)院合同管理暫行辦法》以來，學(xué)校成立了法務(wù)室，負(fù)責(zé)重大合同的談判和審核，一改過去合同糾紛多、涉訟事件多的問題，避免了法律風(fēng)險(xiǎn)。Z

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