芻議陜西精準(zhǔn)扶貧的追趕超越

郭小雨

【摘 要】 文章概述了習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想“扶持誰(shuí)、誰(shuí)來扶、怎么扶、如何退”等具體內(nèi)涵，分析了陜西精準(zhǔn)扶貧中存在的問題，提出實(shí)現(xiàn)陜西精準(zhǔn)扶貧的追趕超越的建議：要進(jìn)一步改進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)貧工作;要進(jìn)一步完善扶貧主體結(jié)構(gòu);要進(jìn)一步做實(shí)“五個(gè)一批”工程;要進(jìn)一步健全貧困退出考核機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 習(xí)近平;陜西;精準(zhǔn)扶貧;追趕超越

陜西作為一個(gè)貧困人口較大的省份，只有以習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想為根本遵循，才能順利完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)。

一、習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想：陜西扶貧工作的實(shí)踐遵循

2013年11月習(xí)近平總書記在考察湘西十八洞村時(shí)說：“扶貧攻堅(jiān)要實(shí)事求，因地制宜，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”。自此之后，其精準(zhǔn)扶貧思想不斷豐富和完善。其核心要義包括如下幾個(gè)方面：

1、扶持誰(shuí)，即要搞清楚誰(shuí)是真正的扶貧對(duì)象

對(duì)此，習(xí)近平指出，“精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵的關(guān)鍵是要把扶貧對(duì)象摸清搞準(zhǔn)，把家底盤清，這是前提?！盵1]之前，扶貧機(jī)構(gòu)往往基于抽樣調(diào)查來識(shí)別貧困人口的分布情況，其結(jié)果只能是大致估量，并因此而影響了扶貧效果的精準(zhǔn)性?；诖耍?xí)近平認(rèn)為扶貧要先識(shí)貧，即要以戶為單位，通過建檔立卡對(duì)貧困戶及其貧困狀況進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。

具體而言，就是要以戶為單位，通過建檔立卡對(duì)貧困戶及其所在的貧困村進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，并搞清其貧困狀況、致貧原因和貧困程度，進(jìn)而建立完善持續(xù)的貧困觀測(cè)體系。習(xí)近平還強(qiáng)調(diào)，要解決好“扶持誰(shuí)”的問題，就是要“確保識(shí)辨真正的貧困人口，認(rèn)真分析貧困程度、致貧原因，做到因戶施策、因人施策”。[2]

2、誰(shuí)來扶，即要明確何為精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體

對(duì)精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任主體，習(xí)近平指出，要“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌，省負(fù)總責(zé)，市縣抓落實(shí)的管理體制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧”等，[3]以動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量，萬眾一心完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。其理論要義包括：

首先，精準(zhǔn)扶貧的第一責(zé)任主體是黨和政府。中央統(tǒng)籌是指中央統(tǒng)籌政策規(guī)劃、資金力量及監(jiān)督檢查等。省負(fù)總責(zé)就是各省黨委和政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目下達(dá)、協(xié)調(diào)推進(jìn)、檢查指導(dǎo)等。市縣抓落實(shí)就是貧困市和貧困縣要精準(zhǔn)實(shí)施上級(jí)有關(guān)安排?？偟膩碚f就是要“形成五級(jí)書記抓扶貧、全黨動(dòng)員促攻堅(jiān)的局面”。

其次，精準(zhǔn)扶貧還要凝聚全社會(huì)其他力量。習(xí)近平認(rèn)為，脫貧攻堅(jiān)要形成強(qiáng)大合力，就要形成行業(yè)扶貧、專項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧、東西部扶貧協(xié)作，以及社會(huì)各界都參與扶貧的大扶貧格局，[4]以實(shí)現(xiàn)各個(gè)層面的創(chuàng)新幫扶，充分發(fā)揮社會(huì)主義“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)。

最后，精準(zhǔn)扶貧要注重建立督查問責(zé)機(jī)制。為促使地方黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部真正負(fù)起脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任，習(xí)近平要求：“建立年度脫貧攻堅(jiān)報(bào)告和督查制度，加強(qiáng)督查問責(zé)”，“對(duì)落實(shí)不力的部門和地區(qū)，由國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)告并提出責(zé)任追究建議。對(duì)未完成年度減貧任務(wù)的省區(qū)市，要對(duì)黨政主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談。省對(duì)市地、市地對(duì)縣、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村都要實(shí)行這樣的督查問責(zé)辦法”。[5]

3、怎么扶，即要明確什么是精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐方略

習(xí)近平認(rèn)為，總的扶貧方略可以概括為“五個(gè)一批工程”，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批 。

這樣的扶貧方略改變了過去單純依靠扶貧開發(fā)的傳統(tǒng)思路，而是要求靈活選擇有針對(duì)性的脫貧路子。對(duì)于因病致貧、因智致貧的貧困群體，應(yīng)當(dāng)選擇“發(fā)展教育脫貧一批，社會(huì)保障兜底一批”的路子，從教育和社會(huì)保障兩個(gè)維度開展精準(zhǔn)幫扶。對(duì)于生產(chǎn)生活和生態(tài)環(huán)境都十分惡劣的貧困村，則應(yīng)當(dāng)實(shí)施“易地搬遷脫貧一批，生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”的脫貧戰(zhàn)略，從換地走人和生態(tài)救助兩個(gè)方面助力脫貧。當(dāng)然，貧困治理最根本的還是激發(fā)貧困地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)源性，也就是“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”，唯此，才能不依賴政府補(bǔ)貼，才能徹底永久地?cái)[脫貧困。

4、如何退，即要確定脫貧者如何退出的機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，并解決區(qū)域性整體貧困。近年來隨著不少貧困縣、貧困村和貧困戶的逐步脫貧，習(xí)近平進(jìn)一步指出，“要解決好如何退的問題”，即要根據(jù)脫貧標(biāo)準(zhǔn)和脫貧程序，使已脫貧者及時(shí)退出扶貧體系，進(jìn)而把資源更好地用于尚未脫貧者。

具體而言就是：要設(shè)定時(shí)間表，使貧困人口有序退出;要留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)行摘帽不摘政策;要實(shí)行嚴(yán)格評(píng)估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收;要實(shí)行逐戶銷號(hào)，做到脫貧到人。[6]2016年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》，對(duì)貧困戶、貧困村、貧困縣的脫貧標(biāo)準(zhǔn)、脫貧程序和相關(guān)要求做出了細(xì)致規(guī)定，從而貧困退出提供了制度保障。

綜上，習(xí)近平的精準(zhǔn)扶貧思想不僅豐富完善了中國(guó)特色的扶貧理論，也是陜西推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的重要指導(dǎo)思想。以此為指導(dǎo)，我們應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)陜西精準(zhǔn)扶貧的癥結(jié)所在。

二、當(dāng)前陜西精準(zhǔn)扶貧中存在的主要問題

陜西作為西部落后省份和革命老區(qū)，貧困問題由來已久。雖然經(jīng)過近年來不斷發(fā)力，貧困問題得到很大程度緩解，但是目前依然存在不小問題。對(duì)此，筆者從整體貧困狀況和阻礙因素兩個(gè)方面展開分析。

1、陜西貧困人口的貧困發(fā)生狀況

首先，從貧困分布區(qū)域來看，陜西有三個(gè)國(guó)定集中連片特困地區(qū)，即秦巴山區(qū)、六盤山區(qū)、呂梁山區(qū)，覆蓋了43個(gè)貧困縣區(qū)。陜北白于山區(qū)與黃河沿岸土石山區(qū)、渭北旱塬區(qū)、陜南秦巴山區(qū)三大區(qū)域，是陜西深度貧困人口主要分布區(qū)域。這些區(qū)域平地少、山地多，且山區(qū)貧瘠的土地難以耕種開發(fā)，當(dāng)?shù)鼐用褚簿鸵虼硕L(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。可以說，這些區(qū)域是陜西的“貧中之貧，困中之困”。

其次，從貧困縣數(shù)量來看，陜西至今依然有56個(gè)國(guó)定貧困縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西的貧困縣數(shù)量在全國(guó)832個(gè)貧困縣中占比近15%，在全省縣（市、區(qū)）總數(shù)中一半以上。其中有29個(gè)貧困縣區(qū)分布于陜南秦巴山區(qū)，7個(gè)貧困縣區(qū)分布于陜北白于山區(qū)與黃河沿岸土石山區(qū)。

再次，從貧困人口規(guī)模來看，陜西貧困人口數(shù)量依然較大。截止2017年末，陜西仍有省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)貧困戶78.34萬戶，貧困人口183.27萬，貧困發(fā)生率7.54%。[7]貧困人口的衛(wèi)生、教育、生活條件和收入消費(fèi)等各項(xiàng)指標(biāo)，仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。其中因病致貧、因殘致貧的貧困人口占全省貧困人口的47%。

最后，從貧困發(fā)生程度來看，陜西貧困人口的貧困程度依然較深。一是全省有74%的貧困人口分布在集中連片特困地區(qū)，其中包括了11個(gè)深度貧困縣，482個(gè)深度貧困村。二是深度貧困群體大多是因病因殘致貧返貧的特殊困難群體。三是陜西貧困人口的收入上限僅為全省農(nóng)民平均收入的35%，為全省城鎮(zhèn)居民收入的11%。這不僅意味著貧困人口與省內(nèi)非貧困人口收入相比差距較大，且與全國(guó)非貧困人口收入相比差距更大。

2、陜西貧困人口的脫貧阻滯因素

第一，精準(zhǔn)識(shí)別方面主要問題是不誠(chéng)信現(xiàn)象。貧困戶的認(rèn)定本應(yīng)經(jīng)由貧困戶申請(qǐng)、村民小組評(píng)選、村委會(huì)評(píng)議、公示監(jiān)督等環(huán)節(jié)。但實(shí)踐中，有些貧困村并未嚴(yán)格按照這一系列程序進(jìn)行，而是評(píng)選過程走過場(chǎng)，搞形式主義，甚至擅自擬定貧困戶名。此外，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)比較單一也是比較普遍存在的問題。很多貧困村往往僅用人均可支配收入作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，而未考慮農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)狀況的實(shí)時(shí)變動(dòng)，也就是說沒有形成動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制。這導(dǎo)致一旦產(chǎn)生新貧困人口卻無法及時(shí)將之納入救助范圍。

第二，扶貧主體方面主要是大扶貧格局有待完善。一方面是針對(duì)政府扶貧人員的自我監(jiān)管體系還不完善。2017年6月陜西省榆林市某縣扶貧辦四名官員就因“工作不力而被免職”。[8]另一方面全員參與扶貧的力量有待加強(qiáng)。一是各類涉農(nóng)院校、科研院所、農(nóng)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)團(tuán)隊(duì)依然較少;二是國(guó)企合力團(tuán)、百校幫百縣、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療隊(duì)伍下沉的三大幫扶體系還沒有建立;三是與東部發(fā)達(dá)省份和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)強(qiáng)縣的結(jié)對(duì)扶貧力量也不夠強(qiáng)大;四是民營(yíng)企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、公益扶貧等方面的生力軍，依然有待進(jìn)一步動(dòng)員和強(qiáng)化。

第三，扶貧實(shí)踐方面主要是“五個(gè)一批”戰(zhàn)略實(shí)施難度大。一是由于陜西整體上經(jīng)濟(jì)比較落后，故扶貧攻堅(jiān)缺乏有競(jìng)爭(zhēng)力的龍頭企業(yè)帶動(dòng)。二是很多貧困村往往受限于惡劣的自然環(huán)境而無法以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧。三是按照“十三五”規(guī)劃，陜西將計(jì)劃異地搬遷200多萬人，但截止2018年10月僅搬遷了63.6萬人，距離目標(biāo)任務(wù)尚有不小的距離。四是有些貧困村希望依靠生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)脫貧，也因歷史欠賬較多而實(shí)施難度較大。

第四，退出機(jī)制方面主要是貧困退出辦法缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整。具體表現(xiàn)為：脫貧狀況監(jiān)測(cè)不夠及時(shí)，以至于部分脫貧村民仍在一定時(shí)期內(nèi)享受扶貧政策;貧困退出標(biāo)準(zhǔn)也不是很客觀，因此難免出現(xiàn)退出考核時(shí)發(fā)生“一言堂”現(xiàn)象;退出評(píng)議和公示環(huán)節(jié)也容易被忽視或流于形式。

上述各種問題的綜合交織，導(dǎo)致目前陜西精準(zhǔn)扶貧成效尚不理想。至2018年8月，陜西僅4個(gè)貧困縣正式摘帽。這與22個(gè)已陸續(xù)宣布有貧困縣脫貧摘帽的省份相比，至少處于16位之后。[9]可見，陜西必須在未來兩年之內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的追趕超越。

三、陜西精準(zhǔn)扶貧的追趕超越

根據(jù)中共陜西省委、陜西省人民政府剛剛出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的實(shí)施意見》要求，今后陜西要力爭(zhēng)“實(shí)現(xiàn)183.27萬貧困人口脫貧，52個(gè)貧困縣摘帽”的目標(biāo)。

1、進(jìn)一步改進(jìn)精準(zhǔn)識(shí)貧工作

一是要完善綜合性、動(dòng)態(tài)性的識(shí)別方法和識(shí)別指標(biāo)，完善鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村組三級(jí)聯(lián)動(dòng)的識(shí)別組織結(jié)構(gòu)，支持群眾全程參與精準(zhǔn)識(shí)別過程，以及積極開展第三方參與貧困評(píng)估活動(dòng)，確保把真正的貧困人口納入到扶貧對(duì)象中來。二是用普查方式全面了解貧困人口的真實(shí)生活狀態(tài)，調(diào)查其“兩不愁、三保障”的實(shí)現(xiàn)情況、獲得幫扶情況、參與脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目情況等，從而提高相關(guān)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。三是當(dāng)前尤其要加強(qiáng)貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)和農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)銜接，逐步形成指標(biāo)統(tǒng)一、項(xiàng)目規(guī)范的貧困監(jiān)測(cè)體系，以便加大對(duì)貧困戶、貧困縣和貧困村的貧困狀態(tài)及其脫貧動(dòng)態(tài)的信息化跟蹤監(jiān)測(cè)和預(yù)警評(píng)估。

2、進(jìn)一步完善扶貧主體結(jié)構(gòu)

首先是進(jìn)一步夯實(shí)各級(jí)黨委和政府的責(zé)任。省級(jí)黨政部門要切實(shí)承擔(dān)政策供給、資源保障和督查考核的職責(zé)，市級(jí)黨政部門要擔(dān)當(dāng)好資源配置、政策配套、協(xié)調(diào)指導(dǎo)的職責(zé)，而縣級(jí)組織則要把政策規(guī)劃和工作任務(wù)貫徹好、落實(shí)好。進(jìn)而，要據(jù)此對(duì)各級(jí)責(zé)任主體加大問責(zé)問效力度。其次是要加強(qiáng)貧困村黨組織建設(shè)，使之切實(shí)增強(qiáng)帶領(lǐng)群眾脫貧致富本領(lǐng)。對(duì)于工作不力的村黨支部和支書要及時(shí)整頓或撤換。再次是要積極引導(dǎo)社會(huì)各界力量參與扶貧攻堅(jiān)，形成人人關(guān)心、人人支持、人人參與脫貧攻堅(jiān)的良好局面。最后是要做好與東部發(fā)達(dá)省份尤其是與江蘇省的扶貧合作，盡力動(dòng)員經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)強(qiáng)縣、各類強(qiáng)大企業(yè)、各種專門人才和民間慈善團(tuán)體積極支援陜西扶貧工作。

3、進(jìn)一步做實(shí)“五個(gè)一批”工程

在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，應(yīng)大力挖掘陜西優(yōu)勢(shì)資源，因地制宜做優(yōu)做強(qiáng)蘋果、茶葉、奶山羊、核桃、紅棗、花椒和紅色旅游等特色產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)每個(gè)貧困縣打造1個(gè)特色產(chǎn)業(yè)集群，同時(shí)努力開展電商扶貧，搭建直通村鎮(zhèn)的電子商務(wù)體系。在易地扶貧搬遷方面，不僅要加大力度使貧困人口應(yīng)搬盡搬，而且最重要的是要統(tǒng)籌各項(xiàng)措施，加強(qiáng)搬遷戶的轉(zhuǎn)移就業(yè)和后續(xù)發(fā)展工作，確保其搬得出、穩(wěn)得住、能脫貧。在生態(tài)扶貧方面，要繼續(xù)加大貧困地區(qū)的退耕還林還草力度，要進(jìn)一步完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，確保及時(shí)、足額兌現(xiàn)補(bǔ)償資金，并且要有計(jì)劃有力度地組織貧困人口參與生態(tài)建設(shè)工程，增加其勞務(wù)增收。在教育扶貧方面，要對(duì)那些教育貧困家庭的子女提供從學(xué)前一年到大學(xué)的教育資助政策，確保其不因貧困失學(xué)輟學(xué)。在健康扶貧方面，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步完善針對(duì)貧困人口的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助體系，使之能夠百分百被納入到醫(yī)療保障范圍。

4、進(jìn)一步健全貧困退出考核機(jī)制

當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)利用新興科技手段，實(shí)時(shí)監(jiān)控動(dòng)態(tài)管理，首先明確脫貧標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照考核數(shù)據(jù)說話，杜絕“人為”干預(yù)或決定脫貧對(duì)象。無論是貧困村的退出，還是貧困戶的退出，抑或是貧困縣的退出，都應(yīng)該嚴(yán)格按照民主評(píng)議、信息核實(shí)、張榜公示、政府核查的程序進(jìn)行。尤其要把貧困戶的退出機(jī)制與扶貧干部考核掛鉤，保障貧困戶“有進(jìn)有出”，實(shí)現(xiàn)真脫貧、脫真貧。

綜上所述，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，陜西的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平為核心的黨中央確定的精準(zhǔn)扶貧思想為指導(dǎo)，找準(zhǔn)進(jìn)一步精準(zhǔn)脫貧的癥結(jié)所在，改進(jìn)扶貧工作的機(jī)制和對(duì)策，以實(shí)現(xiàn)陜西精準(zhǔn)扶貧的追趕超越。

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