績效評價(jià)視角下村級財(cái)務(wù)代理記賬問題探析

王藝斐 王亞璐

[摘要]村級資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中比較重要的組成部分，為了更好地管理村民集體資產(chǎn)，各地開始推行村級財(cái)務(wù)第三方代理記賬工作，提升農(nóng)村財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和水平。文章首先梳理了針對村級財(cái)務(wù)代理記賬進(jìn)行績效評價(jià)的過程，其次分析了績效評價(jià)視角下村級財(cái)務(wù)代理的現(xiàn)狀以及目前存在的問題，最后針對村級財(cái)務(wù)代理記賬工作開展中存在的問題提出一些建議。

[關(guān)鍵詞]績效評價(jià);村級財(cái)務(wù)代理記賬;政府采購

[DOI]1013939/jcnkizgsc201917147

1引言

隨著現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，村民集體資產(chǎn)的日益增加，村民對于傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)核算管理已不滿足，對于財(cái)產(chǎn)保值、增值的需求越來越旺盛。農(nóng)村集體“三資”管理工作仍有薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在信息化水平不高、“三資”家底不清、資產(chǎn)資源發(fā)包租賃公開透明不夠、內(nèi)部審計(jì)管理不足和集體資產(chǎn)出租安全隱患等。這些問題有可能導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失、農(nóng)民權(quán)益受損、黨群干群關(guān)系疏離，甚至引發(fā)農(nóng)民群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題。為進(jìn)一步規(guī)范全市農(nóng)村集體“三資”管理，切實(shí)解決資產(chǎn)管理中的突出問題，各地開展農(nóng)村集體“三資”管理專項(xiàng)治理，全面推進(jìn)村級財(cái)務(wù)第三方代理記賬。

全面推進(jìn)村級財(cái)務(wù)第三方代理記賬，通過政府購買的方式對村級財(cái)務(wù)代理記賬進(jìn)行服務(wù)購買，由集體經(jīng)濟(jì)組織與中介機(jī)構(gòu)簽訂委托協(xié)議，由第三方派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)、駐鎮(zhèn)會(huì)計(jì)、駐村出納進(jìn)行日常監(jiān)督管理、村級財(cái)務(wù)處理及貨幣資金管理工作，經(jīng)費(fèi)由區(qū)鎮(zhèn)承擔(dān)。確保財(cái)務(wù)人員中立、獨(dú)立開展工作，資金管理權(quán)與所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，區(qū)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理監(jiān)督。

以推進(jìn)村級財(cái)務(wù)第三方代理為重點(diǎn)，引入社會(huì)中介組織管理，創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”管理體制。堅(jiān)持村級集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)不變;尊重農(nóng)民群眾意愿和民主權(quán)利，完善民主管理和民主監(jiān)督機(jī)制;村集體組織的財(cái)務(wù)獨(dú)立核算主體不變，保持村級財(cái)務(wù)的獨(dú)立性和完整性。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的規(guī)范化、制度化、民主化建設(shè)。村級財(cái)務(wù)第三方代理記賬項(xiàng)目實(shí)施后，可以進(jìn)一步構(gòu)建村級財(cái)務(wù)第三方代理的新型監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)村級財(cái)務(wù)由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代信息管理轉(zhuǎn)變、粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變、分散式向集中式管理轉(zhuǎn)變，建立高效、統(tǒng)一的村級財(cái)務(wù)管理體系，進(jìn)一步提升農(nóng)村財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和水平。

2村級財(cái)務(wù)代理的績效評價(jià)

根據(jù)績效評價(jià)的基本原理、原則和預(yù)算績效管理的相關(guān)要求，遵循相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟(jì)性原則，同時(shí)符合明確、具體細(xì)化和合理可行等要求，結(jié)合村級財(cái)務(wù)代理項(xiàng)目的特點(diǎn)，從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績效和影響力四個(gè)方面對村級財(cái)務(wù)代理記賬進(jìn)行全面評價(jià)，體現(xiàn)從投入、過程到產(chǎn)出、效果和影響的績效邏輯路徑。詳見圖1。

圖1結(jié)構(gòu)解析

項(xiàng)目決策：從兩個(gè)方面來評價(jià)，一是項(xiàng)目立項(xiàng)，項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)是否充分、規(guī)范;二是項(xiàng)目目標(biāo)，績效目標(biāo)的合理性，所設(shè)定的績效目標(biāo)是否依據(jù)充分，與相應(yīng)預(yù)算數(shù)相關(guān)聯(lián)，以及績效指標(biāo)是否具有完整性、科學(xué)性、可衡量性、可達(dá)到性與明確性。

項(xiàng)目管理：從四個(gè)方面來評價(jià)，一是購買管理，主要考察購買程序的合規(guī)性，購買合同約定情況是否明確，購買服務(wù)的成本是否合理;二是投入管理，主要考察財(cái)政投入預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算申請合理性;三是財(cái)務(wù)管理，主要考察項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性和安全性，項(xiàng)目財(cái)務(wù)制度是否健全、完善;四是履約管理，主要考察與項(xiàng)目直接相關(guān)的預(yù)算單位管理制度或辦法是否健全、完善和有效，以及為達(dá)到項(xiàng)目質(zhì)量是否采取了必需的措施，項(xiàng)目實(shí)施過程是否規(guī)范以及對第三方代理記賬機(jī)構(gòu)進(jìn)行了有效的監(jiān)督管理。同時(shí)考量第三方代理記賬機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目的實(shí)施方，是否達(dá)到了預(yù)期專業(yè)水平的要求，為保障項(xiàng)目順利實(shí)施是否制定了相應(yīng)的保障制度等方面。因此，設(shè)計(jì)以下指標(biāo)：“預(yù)算執(zhí)行率”指標(biāo)反映項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，與財(cái)政資金使用效率直接相關(guān);“財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性”“資金使用合規(guī)性”指標(biāo)考察項(xiàng)目資金使用規(guī)范性的保障情況，與資金使用規(guī)范性直接相關(guān);“項(xiàng)目管理制度健全性”和“跟蹤考核到位性”指標(biāo)考察與項(xiàng)目實(shí)施直接相關(guān)的業(yè)務(wù)管理制度相關(guān)情況，與項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量直接相關(guān)。

項(xiàng)目績效：從三個(gè)方面來評價(jià)，一是項(xiàng)目產(chǎn)出，主要考察項(xiàng)目實(shí)際產(chǎn)出情況、產(chǎn)出質(zhì)量以及時(shí)效等;二是項(xiàng)目效益，主要考察項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效果;三是滿意度，主要考察項(xiàng)目實(shí)施前后關(guān)注項(xiàng)目涉及的村級組織對第三方代理記賬的專業(yè)能力、服務(wù)水平等方面的滿意程度以及對代理記賬政策的理解和執(zhí)行情況等方面的滿意度調(diào)查。

影響力：從長效管理方面來考慮，主要是考察項(xiàng)目實(shí)施后為保障項(xiàng)目后續(xù)正常開展而制定的相關(guān)制度以及相關(guān)檔案的歸檔情況等方面。

3績效評價(jià)視角下的村級代理記賬現(xiàn)狀

31實(shí)現(xiàn)賬目的規(guī)范管理，有利于政務(wù)公開透明

代理記賬機(jī)構(gòu)相對于村級在編財(cái)務(wù)人員記賬更具客觀性，代理記賬機(jī)構(gòu)從第三方的角度核算、記賬、出具報(bào)表，增加了財(cái)政單位的外部監(jiān)督機(jī)制，有效防止徇私舞弊的現(xiàn)象發(fā)生。代理記賬機(jī)構(gòu)協(xié)助村級集體組織進(jìn)行財(cái)務(wù)公開工作，接受群眾監(jiān)督，滿足社會(huì)各方信息使用者的需要，有效地促進(jìn)財(cái)務(wù)信息透明度的提高。

32資格審查不夠嚴(yán)謹(jǐn)，跟蹤考核執(zhí)行不到位

政府采購主體在招投標(biāo)確定第三方代理記賬服務(wù)機(jī)構(gòu)后，沒有嚴(yán)格審查代理記賬機(jī)構(gòu)駐鎮(zhèn)會(huì)計(jì)的執(zhí)業(yè)資格，部分記賬人員資質(zhì)未能達(dá)到投標(biāo)文件中的要求。根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》規(guī)定，購買主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督檢查機(jī)制，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)的全過程監(jiān)督。在工作開展過程中，購買主體尚未能達(dá)到全過程跟蹤考核，僅制定年度考核制度進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督考核不全面。

33代理記賬機(jī)構(gòu)水平參差不齊，人員流動(dòng)性較大

財(cái)政已將代理記賬機(jī)構(gòu)納入政府采購范圍，對代理公司的資質(zhì)、人員素質(zhì)等方面進(jìn)行了要求，但實(shí)際上，代理記賬機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平高低不同，往往一個(gè)人身兼多家單位的記賬會(huì)計(jì)，疲于日常記賬，不能對已不設(shè)會(huì)計(jì)或會(huì)計(jì)主管的事業(yè)單位進(jìn)行日常專業(yè)指導(dǎo)。

代理記賬機(jī)構(gòu)作為企業(yè)招聘會(huì)計(jì)，人員的流動(dòng)性較大。在編財(cái)務(wù)記賬人員對村級財(cái)務(wù)接觸時(shí)間長，業(yè)務(wù)相對熟悉。代理記賬業(yè)務(wù)合同簽訂期限一般為3年，若合同到期，存在第三方代理記賬機(jī)構(gòu)與村級集體組織再次磨合的風(fēng)險(xiǎn)。另外，代理記賬機(jī)構(gòu)的駐鎮(zhèn)會(huì)計(jì)素質(zhì)不盡相同，其個(gè)人的工作風(fēng)格、溝通方式與行政事業(yè)單位的嚴(yán)謹(jǐn)要求存在較長磨合期，人員流動(dòng)性大將加劇了再次磨合的風(fēng)險(xiǎn)。

4對完善村級財(cái)務(wù)代理記賬的建議

41加強(qiáng)對代理記賬機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

政府采購主體要建立健全跟蹤考核體系，并加強(qiáng)執(zhí)行力度，分季度、年度對代理記賬機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核。同時(shí)，采購主體或財(cái)政部門對代理記賬機(jī)構(gòu)的資質(zhì)水平的監(jiān)管，聽取被代理單位的意見，優(yōu)勝劣汰，讓代理記賬機(jī)構(gòu)有強(qiáng)烈的服務(wù)意識(shí)，樹立服務(wù)不到位，就會(huì)被“炒魷魚”的危機(jī)感，不能因?yàn)樽约菏潜恢鞴懿块T或財(cái)政部門聘請，就對被代理單位財(cái)務(wù)工作“頤指氣使”，既不能“越位”，也不能喪失工作原則，這實(shí)際上對代理記賬機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。

42定期組織代理記賬機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)繼續(xù)教育

村級財(cái)務(wù)代理記賬業(yè)務(wù)不同于一般企業(yè)財(cái)務(wù)，第三方代理記賬機(jī)構(gòu)從企業(yè)財(cái)務(wù)角度轉(zhuǎn)換為村級財(cái)務(wù)處理，需要時(shí)間適應(yīng)，并積極接受相關(guān)培訓(xùn)。政府購買主體應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，同時(shí)要求代理記賬機(jī)構(gòu)定期組織會(huì)計(jì)績效管理培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)能力，迅速提高對村級集體組織的財(cái)務(wù)管理能力。

43重視第三方人員流動(dòng)問題

政府購買主體應(yīng)當(dāng)重視第三方的人員流動(dòng)問題，建議將人員流動(dòng)問題列入年度考核評分。對于對經(jīng)常性變更駐鎮(zhèn)會(huì)計(jì)人員或財(cái)務(wù)總監(jiān)的代理記賬機(jī)構(gòu)，情況嚴(yán)重者，中止其合作關(guān)系。對于年度考評成績優(yōu)異的第三方代理記賬機(jī)構(gòu)，在合同期滿后，重新招投標(biāo)時(shí)，予以優(yōu)先考慮。

44合理安排編制，推進(jìn)代理工作的順利進(jìn)行

從理論上分析，第三方代理記賬有助于節(jié)約財(cái)政費(fèi)用，提高財(cái)政資金的使用效益，減少事業(yè)單位基本支出。這是由于第三方代理記賬費(fèi)用相對于行政事業(yè)單位配置足夠的財(cái)務(wù)管理人員來說，費(fèi)用更低。同時(shí)，第三方代理記賬還有助于節(jié)約編制，將人員安排到其他急切需要人員的崗位上。

實(shí)際上，從財(cái)政整體支出來看，財(cái)政在短期內(nèi)并未實(shí)際減少支出。由于原在編記賬人員工薪福利未變，僅增加了第三方代理記賬機(jī)構(gòu)的介入，加大了財(cái)政支出。因此，若想要真正實(shí)現(xiàn)降低記賬成本，提高資金使用效率這一目標(biāo)，需要政府的統(tǒng)籌安排。在第三方代理記賬推行的過程中，逐步調(diào)整人事編制。

45結(jié)合績效評價(jià)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

建議財(cái)政加強(qiáng)績效評價(jià)管理體系，逐步建立評價(jià)結(jié)果利用情況反饋監(jiān)督機(jī)制。利用績效評價(jià)的結(jié)果，促進(jìn)政府購買主體完善內(nèi)部管理、跟蹤管理、提升資金使用，同時(shí)績效評價(jià)結(jié)果也作為以后年度預(yù)算編制、財(cái)政和部門日常管理、信用等級評定、部門年度目標(biāo)管理考核以及干部年度考核的重要參考依據(jù)。

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