新城市議程的關(guān)鍵原則及組成

文圖︱聯(lián)合國(guó)人居署 陳艷鑫 譯 毛其智 校

聯(lián)合國(guó)人居署“城市繁榮項(xiàng)目”（CPI）

◆ 《新城市議程》與《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》的監(jiān)測(cè)與報(bào)告

◆ 針對(duì)城市的系統(tǒng)化方法

◆ 納入新的分析工具（空間指標(biāo)）

◆ 形成多層次決策

目前，全世界有超過50%的人口居住在城市。根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)，到2050年，將有另外30億人涌入城市中心區(qū)域。這意味著將有70%的世界人口居住在城市。人類歷史上從未出現(xiàn)過如此驚人的數(shù)據(jù)，城市和地球不得不容納如此多的居民。為應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì)，2016 年10 月在厄瓜多爾首都基多召開的“聯(lián)合國(guó)第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)”（人居三）正式審議通過了《新城市議程》。該議程給城市賦予了重要角色，意圖加強(qiáng)城市對(duì)可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)，并確保實(shí)現(xiàn)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)11“建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)”的 愿景。

聯(lián)合國(guó)人居署組織編寫的《2016年世界城市報(bào)告》就此闡述了五項(xiàng)關(guān)鍵性的原則，這些原則旨在引導(dǎo)戰(zhàn)略和政策思想的重大轉(zhuǎn)變，確保人權(quán)、法制、公平發(fā)展和民主參與成為《新城市議程》的堅(jiān)實(shí)堡壘。此外，該報(bào)告還詳述了《新城市議程》的四個(gè)重要組成部分，這四個(gè)部分是基于聯(lián)合國(guó)人居署對(duì)有計(jì)劃的城市化采取的“三管齊下”的方式，即有利且切實(shí)有效的法律和制度環(huán)境、更好的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)以及富有活力的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它們組成了《新城市議程》的行動(dòng)框架。以下內(nèi)容摘自該報(bào)告的第十章。

1 《新城市議程》的關(guān)鍵原則

《新城市議程》基于五項(xiàng)原則，體現(xiàn)了戰(zhàn)略和政策思想的五項(xiàng)重大轉(zhuǎn)變：

1. 確保新城市化模式包含保護(hù)和推動(dòng)人權(quán)與法制的機(jī)制與程序；

2. 確保公平的城市發(fā)展與包容性增長(zhǎng)；

3. 賦權(quán)于民、擴(kuò)大民主參與、加強(qiáng)合作；

4. 促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)性；

5. 推動(dòng)創(chuàng)新，促進(jìn)學(xué)習(xí)與知識(shí)共享。

除上述五項(xiàng)指導(dǎo)原則外，《新城市議程》還可以考慮以下幾項(xiàng)要素，以此擴(kuò)大和加深《新城市議程》的視角，進(jìn)而觸發(fā)轉(zhuǎn)型性變革：

◆ 推廣新的城市化模式，這種模式普遍適用于各種國(guó)情，并以各國(guó)共同面臨的主要城市化挑戰(zhàn)與機(jī)遇為基礎(chǔ)。

◆ 推動(dòng)新城市化模式的一體化實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性中彼此存在諸多聯(lián)系的環(huán)境、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，解決各級(jí)政府關(guān)注的問題。

◆ 發(fā)展智慧和綠色城市，充分利用技術(shù)，包括在科學(xué)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市規(guī)劃和治理之間建立重要的聯(lián)系。

◆ 倡導(dǎo)權(quán)力下放原則，即對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新編排，包括將責(zé)任和資源（第6 章）轉(zhuǎn)移給合理的最 低層1。

◆ 推動(dòng)全球數(shù)據(jù)革命，從而在地方、國(guó)家和全球?qū)用鎸?duì)《新城市議程》進(jìn)行有效的、基于結(jié)果的實(shí)施與監(jiān)測(cè)。

2 《新城市議程》的組成部分

上述原則概括地闡釋了應(yīng)做哪些改變。但是，其普遍性是指它們?cè)诤艽蟪潭壬喜粫?huì)招致大部分政府和相關(guān)民間團(tuán)體的反對(duì)。這些原則指出了變革的方向，但沒有說明需要做哪些改變、怎樣改變以及時(shí)間范圍。要回答“需要做哪些改變”的問題，就要了解《新城市議程》的具體組成部分，下文對(duì)此提供了相當(dāng)詳細(xì)的介紹。

采用和實(shí)施國(guó)家城市政策

根據(jù)建議，《新城市議程》的第一個(gè)組成部分是采用和實(shí)施國(guó)家城市政策。它有很多含義，但在當(dāng)前的全球與國(guó)家政策背景下，最重要的是認(rèn)識(shí)到城市需要從宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策方面對(duì)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略予以高度關(guān)注。

將國(guó)家城市政策作為“人居三”的一個(gè)政策單元以及《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》中目標(biāo)11的建議指標(biāo)，即承認(rèn)這些政策應(yīng)在任何城市可持續(xù)發(fā)展議程中發(fā)揮的關(guān)鍵 作用。

國(guó)家城市政策被視為基本的“發(fā)展助推器”，旨在將城市中心的分散能量與潛力融入到國(guó)家的城市體系中，成為戰(zhàn)略性區(qū)域國(guó)土規(guī)劃的一部分。國(guó)家城市政策可以在城市化發(fā)展與國(guó)家發(fā)展整體過程之間建立協(xié)同關(guān)系，承認(rèn)推動(dòng)相互促進(jìn)的城鄉(xiāng)聯(lián)系以及利用城鄉(xiāng)關(guān)系謀求發(fā)展的重要性。國(guó)家城市政策有助于在各種規(guī)模的人類住區(qū)間建立聯(lián)系，并界定對(duì)激活和控制城市化變革力量有影響的各種參數(shù)。這些政策還加強(qiáng)了各級(jí)政府（地方、地區(qū)和國(guó)家）之的協(xié)調(diào)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)團(tuán)體向更可持續(xù)的實(shí)踐提供了激勵(lì) 機(jī)制2。

國(guó)家城市政策的定義為：“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，通過審慎協(xié)調(diào)與團(tuán)結(jié)各類參與者實(shí)現(xiàn)共同愿景與目標(biāo)的過程衍生出的一套連貫的決策，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，將促進(jìn)更具變革性、更富成效、更具包容性、更富彈性的城市 發(fā)展3?！?/p>

政府可以通過國(guó)家城市政策這一重要的工具推動(dòng)積極的城市化模式，為可持續(xù)發(fā)展和城市繁榮提供支持。國(guó)家城市政策的部分重要特征4包括：

◆ 確定了國(guó)家發(fā)展重點(diǎn)，可以帶來更加和諧的區(qū)域和地區(qū)的城市發(fā)展，平衡社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境問題；

◆ 為國(guó)家城市體系及城市空間結(jié)構(gòu)的未來發(fā)展提供指引，并以具體的實(shí)施計(jì)劃、工具和方法為支撐；

◆ 增加了各類利益相關(guān)者、不同層面與地區(qū)參與的數(shù)量，并對(duì)它們的參與加以協(xié)調(diào)，將公共與私人投資更多且更有效地實(shí)現(xiàn)跨國(guó)的資源分配；

◆ 在重要的地區(qū)和城市發(fā)展領(lǐng)域中，比如，城市交通、城市能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，實(shí)施更好的綜合性、變革性解決方案；

◆ 將其他三個(gè)重要的城市“發(fā)展助推器”（法律框架、規(guī)劃與設(shè)計(jì)、城市財(cái)政）結(jié)合在一起，借助國(guó)家城市政策，這三個(gè)“發(fā)展助推器”可以從橫向和縱向上獲得更好、更有效的協(xié)調(diào)。

然而，有一點(diǎn)必須承認(rèn)，那就是在設(shè)計(jì)和實(shí)施國(guó)家城市政策時(shí)也會(huì)面臨一些問題或挑戰(zhàn)。首先，擁有相應(yīng)的知識(shí)與權(quán)限能夠了解公共政策對(duì)城市的直接和間接影響，這樣的國(guó)家政府機(jī)構(gòu)并不多。顯要的政府部門（例如內(nèi)政部、經(jīng)濟(jì)部和財(cái)政部）往往不會(huì)注意到能源部、教育部、衛(wèi)生部、交通部或公共工程部對(duì)城市地區(qū)具有的重要影響。從這個(gè)意義上說，應(yīng)具備的專業(yè)知識(shí)要求以廣泛的制度性視角看待整個(gè)公共部門影響城市發(fā)展過程的方式，不能局限于住房和基本服務(wù)，而要延伸至經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的架構(gòu)。這意味著，首先國(guó)家主管當(dāng)局必須有能力評(píng)估城市層面的所有這些影響，并有權(quán)發(fā)揮跨部門的協(xié)調(diào)作用。在實(shí)施國(guó)家城市政策前，泰國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展委員會(huì)（二十世紀(jì)九十年代）以及捷克共和國(guó)地方發(fā)展部所做的判斷（2014年）就是很好的例子5。

政府面臨的第二項(xiàng)挑戰(zhàn)是，確定國(guó)家城市政策中應(yīng)包括和不包括哪些內(nèi)容，哪一級(jí)政府負(fù)責(zé)哪些活動(dòng)。換句話說，就是國(guó)家城市政策的內(nèi)容是什么，應(yīng)如何部署？真正全面的國(guó)家城市政策會(huì)有效地考慮將在城市中實(shí)施的所有政策與活動(dòng)，或者對(duì)它們產(chǎn)生影響。為此，首先要評(píng)估宏觀經(jīng)濟(jì)政策、基礎(chǔ)設(shè)施投資模式和社會(huì)政策對(duì)城市的影響，比如，弄清楚公共支出將用在哪些地方、預(yù)期效果是什么、可能產(chǎn)生何種經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的乘數(shù)效應(yīng)等?；蛘?，國(guó)家信貸政策將如何影響城市地區(qū)對(duì)信貸的高需求，以及如何影響住房或建筑行業(yè)貸款和其他生產(chǎn)部門貸款之間的競(jìng)爭(zhēng)？

埃里溫 - 久姆里高速公路是亞美尼亞的一條重要道路，也是南北交通走廊的一部分。城鄉(xiāng)聯(lián)系可對(duì)包容性和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

這些是需要了解經(jīng)濟(jì)與金融以及制造業(yè)投資特點(diǎn)的復(fù)雜問題。在實(shí)踐中，這意味著如果要真正了解這些問題的復(fù)雜性，使政府的政策得到恰當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，那么所有國(guó)家的政府都必須將城市政策置于最高級(jí)別的政策分析與討論的核心。因此，要應(yīng)對(duì)這樣一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)，一種方法是開發(fā)一套與環(huán)境影響評(píng)估相類似的分析工具，將它們直接用于國(guó)家發(fā)展政策，以便對(duì)具體政策和計(jì)劃對(duì)城市地區(qū)可能的影響進(jìn)行評(píng)估6。其中可能包括進(jìn)行政策對(duì)城市內(nèi)部不平等可能影響的空間評(píng)估7。更多的注意力不應(yīng)放在評(píng)估政策與計(jì)劃實(shí)施后的影響，而是應(yīng)該在政策與計(jì)劃被采用前先去了解可能的影響。對(duì)于城市之間的資源分配和糾正空間不平等問題，國(guó)家城市政策是一種絕佳的工具或策略。

規(guī)章制度：加強(qiáng)城市立法與治理體系

受法制約束的法律、制度、監(jiān)管機(jī)制和治理體系均整合成為一套綜合性因素，這些因素體現(xiàn)了為積極的城市化過程提供支撐的規(guī)范性運(yùn)作原則、組織結(jié)構(gòu)以及制度和社會(huì)關(guān)系8。它們被囊括在“規(guī)章制度”的概念之下，構(gòu)成了《新城市議程》的第二個(gè)組成部分。該“發(fā)展助推器”旨在為城市發(fā)展建立更清晰、更完善、更透明的法律框架。重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)建立充分的規(guī)章制度體系，對(duì)現(xiàn)實(shí)需求、實(shí)際能力和可用資源做出響應(yīng)，創(chuàng)造一個(gè)堅(jiān)實(shí)的前瞻性框架來引導(dǎo)城市發(fā)展9——這樣一個(gè)以責(zé)任制、法制、清晰的執(zhí)行機(jī)制為基礎(chǔ)的框架，可以作為對(duì)城市化轉(zhuǎn)型力量的部分努力而持續(xù)地加以利用。

城市政策，從國(guó)家（國(guó)家城市政策）到地方（社區(qū)和地區(qū)），均依賴法律法規(guī)作為行動(dòng)、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估的主要框架。缺少清晰的立法框架，會(huì)成為有效設(shè)計(jì)和實(shí)施這些政策的主要障礙之一，影響“積極的城市化”。盡管如此，地方和國(guó)家政府在制定政策時(shí)往往缺少適當(dāng)?shù)牧⒎ㄖС?，或沒有能力執(zhí)行和管理現(xiàn)有的法律文件10。

有計(jì)劃的城市擴(kuò)張可以避免在廣大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行跳躍式開發(fā)，而跳躍式開發(fā)會(huì)在城市內(nèi)產(chǎn)生浪費(fèi)和投機(jī)性區(qū)域，導(dǎo)致在偏遠(yuǎn)地區(qū)提供城市服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的成本過高。圖為埃塞俄比亞的巴赫達(dá)爾。

考慮到錯(cuò)綜復(fù)雜的城市化過程以及眾多的法律文件，第二個(gè)組成部分必須明確哪些關(guān)鍵要素能夠幫助城市變得更加繁榮、更可持續(xù)。城市可以采用基于可持續(xù)發(fā)展過程和體系的基本法律要素，并隨著管理和治理機(jī)構(gòu)的成熟制定更為詳盡的安排與法律文件。這些要素包括： （1）公共空間相關(guān)法規(guī)， （2）建立發(fā)展權(quán)利， （3）建立建筑質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范， （4）適當(dāng)?shù)牡缆泛徒謪^(qū)布置11。

這些重要的調(diào)控要素“可以通過在城市規(guī)劃的實(shí)施中發(fā)揮關(guān)鍵作用，進(jìn)而形成城市形態(tài)與特點(diǎn)”12。要想實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，必須重視這些要素，否則過多的法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)會(huì)讓問題變得復(fù)雜，以致于對(duì)決策構(gòu)成負(fù)面的外部效應(yīng)。通過清晰的機(jī)制與流程以及明確的責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制，規(guī)章制度可以擴(kuò)展至其他重要的發(fā)展領(lǐng)域，包括： （a）城市財(cái)政（即征稅、財(cái)產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)登記、土地溢價(jià)回收與共享）； （b）環(huán)境可持續(xù)性法規(guī)（保護(hù)自然資源與生物多樣性、土地利用規(guī)劃、影響評(píng)估法規(guī)、廢棄物管理、空氣與水的質(zhì)量）； （c）城市治理（權(quán)力下放與地方自治法、賦權(quán)于民和公共 參與制度、責(zé)任制）； （d）平等享有機(jī)會(huì)（推動(dòng)財(cái)富再分配、保護(hù)平民百姓、確保公共品供應(yīng)的法律）； 等等。

規(guī)章制度必須有清晰的目標(biāo)和有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。它們必須適應(yīng)任何國(guó)家和城市的具體需求、資源和能力，并按照具體的環(huán)境來制定。規(guī)章制度必須能夠與時(shí)俱進(jìn)、不斷調(diào)整，但要有清晰的制衡機(jī)制，防止精英和強(qiáng)大的利益群體抓住或利用它們謀取私利13。

該問題的另外一面是城市法規(guī)本身的內(nèi)容。自二十世紀(jì)九十年代以來，對(duì)許多國(guó)家的城市法規(guī)（比如，建筑條例、區(qū)劃、環(huán)境法規(guī)等）進(jìn)行大量研究的結(jié)果表明，許多城市法規(guī)已經(jīng)過時(shí)。其中一些體現(xiàn)了殖民地時(shí)期遺留下來的特點(diǎn)，還有一些傾向于保護(hù)中高端收入群體，其余的則仍在為私人（而非公共）投資住房和其他服務(wù)提供不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)14。這說明，城市法規(guī)改革是變革的重要杠桿。這種改革還可以加強(qiáng)現(xiàn)有的制度性職能，如通過財(cái)產(chǎn)稅和其他手段實(shí)現(xiàn)土地的溢價(jià)回購。

作為城市發(fā)展的助推器，規(guī)章制度為居民提供了安全與穩(wěn)定的環(huán)境，并推動(dòng)了城市化過程中的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)包容、法律確定性以及公平。法律、法規(guī)與規(guī)章條例不得在內(nèi)容或?qū)嵺`中存在歧視，應(yīng)確保為最需要幫助的人創(chuàng)造福利，避免強(qiáng)化不平等的、排他的發(fā)展過程。在法規(guī)與激勵(lì)相互平衡的框架下，變革性的城市化力量將得到培養(yǎng)和部署。這一組成部分為行動(dòng)和進(jìn)步創(chuàng)造了規(guī)范性的基礎(chǔ)。

《新城市議程》的第二個(gè)組成部分（規(guī)章制度）揭示了上述與國(guó)家城市政策有關(guān)的問題的核心。雖然事實(shí)證明有些問題確實(shí)存在，但立法薄弱也是導(dǎo)致缺乏有效的國(guó)家城市政策的一個(gè)原因，立法薄弱體現(xiàn)為不能認(rèn)識(shí)到政策與計(jì)劃之間關(guān)系的復(fù)雜性和相互依賴性，而這正是城市治理的重要方面。比如，在許多低收入國(guó)家，由于地方缺乏自治權(quán)和管理能力，公共衛(wèi)生由相關(guān)中央政府部門直接進(jìn)行專屬管理，絲毫不顧地方管理環(huán)境衛(wèi)生的重要作用，在這種情況下，想要通過地方實(shí)現(xiàn)國(guó)家城市衛(wèi)生的主要目標(biāo)根本不可能，這聽起來甚至有些自相矛盾。法律從國(guó)家、州/省、地方等層面建立了政府機(jī)構(gòu)，這樣的法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多層次的制度理解，用以強(qiáng)化監(jiān)督與責(zé)任的互補(bǔ)形式，使其成為一個(gè)統(tǒng)一體，而不是相互抵觸的個(gè)體。這些形式應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)責(zé)任，而不是促進(jìn)各級(jí)機(jī)構(gòu)間的競(jìng)爭(zhēng)。參與城市事務(wù)的公共機(jī)構(gòu)間的不一致有目共睹，表明有效的政治治理首先要建立在完善的立法基礎(chǔ)上。

有效的城市治理應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，狹義地確定地方的責(zé)任與能力將帶來無窮后患，因?yàn)樵谝韵聠栴}中需要直接涉及市政當(dāng)局：從建筑條例到環(huán)境法規(guī)、從公共信息到公共投資、從社區(qū)咨詢到財(cái)政問責(zé)等等。如果經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響發(fā)生在真實(shí)的空間場(chǎng)地內(nèi)（特定的街區(qū)、社區(qū)、公共場(chǎng)所、市中心等），地方政府的管轄權(quán)應(yīng)與這些地段的范圍一般大小。在參與式治理框架中，這對(duì)民主責(zé)任制來說也非常重要。

立法影響治理，因此，應(yīng)當(dāng)思考我們要鼓勵(lì)哪種治理。國(guó)家的立法者希望建立什么樣的地方機(jī)構(gòu)？對(duì)這些機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)有何期望？它們是否希望地方公共機(jī)構(gòu)能夠成為城市轉(zhuǎn)型的先鋒，還是滿足于像往常一樣逐漸改變？這些問題很重要，因?yàn)閺谋緢?bào)告之前的章節(jié)中可以看出，《新城市議程》所面臨的挑戰(zhàn)要求立即行動(dòng)，實(shí)施政策改革。

這些問題在關(guān)于大都市治理的辯論中具有現(xiàn)實(shí)意義，在上述辯論中，各個(gè)市政當(dāng)局必須決定是否要合作以及如何合作。大都市層面的辯論特別有意義，因?yàn)檫@一層面中要解決的是超出城市行政轄區(qū)而在更大的范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的溢出效應(yīng)和外部性。雖然許多國(guó)家無法抵抗所謂“不可避免的大都市”，但只有很少一部分能夠通過協(xié)調(diào)規(guī)劃、管理和投資真正獲益。

振興國(guó)土規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)

在今天城市問題重重的背景下，國(guó)土規(guī)劃與適當(dāng)?shù)某鞘性O(shè)計(jì)所遇到的挑戰(zhàn)比歷史上任何時(shí)候都更加嚴(yán)峻。如本報(bào)告第9章所述，城市地區(qū)是在地理、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、制度、文化不斷變化的環(huán)境下生存的，這些因素相互作用，彼此之間又極為不平衡。在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，城市一直采用被動(dòng)、自發(fā)的城市化模式，這種模式在很多方面都是不可持續(xù)的。在城市化相關(guān)的空間和人口挑戰(zhàn)面前，許多城市都悲哀地發(fā)現(xiàn)自己沒有做好準(zhǔn)備，更不用說面對(duì)環(huán)境和氣候變化的挑戰(zhàn)了15。

在各類城市中，房地產(chǎn)開發(fā)商和其他經(jīng)濟(jì)與政治利益相關(guān)者都將城市規(guī)劃作為一種工具加以利用。這些方法或是符合優(yōu)勢(shì)群體的利益，或是僅側(cè)重在特定空間中的戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)干預(yù)，但不論如何，都意在創(chuàng)造繁榮的飛地。城市規(guī)劃也很容易變成一種技術(shù)活動(dòng)，忽略對(duì)引導(dǎo)和控制城市擴(kuò)張的根本需求（即“有規(guī)劃的城市”所進(jìn)行的積極的城市化），在其建立的城市中，現(xiàn)有的規(guī)劃或法規(guī)將被忽視，可持續(xù)性也無法實(shí)現(xiàn)16。

通過對(duì)城市化過程最重要的維度進(jìn)行分析，可以清楚地看到城市必須重新掌控自己的命運(yùn)，通過重新進(jìn)行城市規(guī)劃，從城市形態(tài)、特點(diǎn)和功能上發(fā)生轉(zhuǎn)變?！缎鲁鞘凶h程》建議的第三個(gè)組成部分旨在響應(yīng)這一結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從而實(shí)現(xiàn)共享繁榮以及和諧、可持續(xù)的發(fā)展。以完善的法律為支撐的合理的城市規(guī)劃，可以使城市變得更加緊湊、一體化、聯(lián)系緊密且可持續(xù)。

聯(lián)合國(guó)人居署《城市與區(qū)域規(guī)劃國(guó)際準(zhǔn)則》

規(guī)劃完善的城市可以優(yōu)化集聚經(jīng)濟(jì)、提高密度（如需要）、實(shí)現(xiàn)綜合土地利用、促進(jìn)公共空間和活力街區(qū)的發(fā)展、鼓勵(lì)社會(huì)多樣性等等——這些都是可持續(xù)性的關(guān)鍵要素17。以公共利益為基礎(chǔ)、以有效的制度和充分的城市規(guī)劃為支撐的新法律框架，能夠更好地保護(hù)“平民百姓”、整合環(huán)境問題、提升社會(huì)包容性、促進(jìn)城鄉(xiāng)互動(dòng)。這種全市性的綜合響應(yīng)行動(dòng)，使城市主管機(jī)構(gòu)可以更好地優(yōu)化現(xiàn)有資源、利用未來潛能。

振興式的城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)作為“發(fā)展助推器”，既滿足了城市擴(kuò)張的需要，又涵蓋了各種規(guī)模的干預(yù)，小到社區(qū)、城市、大都市的政府，大到管理不斷擴(kuò)張的城市地區(qū)?！缎鲁鞘凶h程》應(yīng)以恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ吲c行動(dòng)（專欄10.2），來應(yīng)對(duì)所有這些地方的城市環(huán)境。

專欄 10.2： 規(guī)劃工具以及地方背景和規(guī)模的概念

地方背景影響著規(guī)劃工具，而工具也強(qiáng)化了新的背景定義。各種各樣的工具，如總體規(guī)劃、項(xiàng)目、戰(zhàn)略投資規(guī)劃、城市政策與合同等，都或含蓄或明顯地涉及到地方背景問題。

總體規(guī)劃：二十世紀(jì)使用的總體規(guī)劃體現(xiàn)了這樣一種認(rèn)知，即通過細(xì)致的空間安排可以讓城市井然有序、規(guī)劃合理、管理得當(dāng)。這些規(guī)劃多數(shù)為空間性質(zhì)的，從它們彩色的展示中就能體現(xiàn)出來，其中不同顏色代表不同的用途。它們本質(zhì)上屬于二維規(guī)劃，意在展示動(dòng)態(tài)的城市發(fā)展與變化，但事實(shí)上它們往往多為靜態(tài)展示。很明顯，總體規(guī)劃需要專業(yè)人士和市民將他們的期望和理想的體形環(huán)境融入他們?cè)O(shè)定的模式。規(guī)劃的對(duì)象就是地方背景。不論“規(guī)劃以外”有什么，實(shí)際上都不在思考范圍內(nèi)。在許多城市地區(qū)，規(guī)劃之外的內(nèi)容還會(huì)被定義為非法，因此會(huì)被公共主管機(jī)構(gòu)拆除。

項(xiàng)目：在總體規(guī)劃的物質(zhì)環(huán)境框架下，指定的場(chǎng)地獲得批準(zhǔn)，進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。這些場(chǎng)地有具體的界線，與規(guī)劃的其他部分存在特定的連接。項(xiàng)目的目的是要將規(guī)劃的物質(zhì)目標(biāo)融入所建設(shè)的城市形態(tài)中，比如，住房、基礎(chǔ)設(shè)施或社會(huì)服務(wù)。從定義上看，項(xiàng)目受到較大的限制，往往忽略了場(chǎng)地的周邊和/或外圍有些什么。忽視的方面主要包括土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)壓力，獲得土地的資格，按照什么價(jià)格獲得土地，以及個(gè)別場(chǎng)地為更廣泛的城市形態(tài)提供助力的方式。在地圖中，項(xiàng)目的地方背景被故意排除在外，而地圖中的鄰近地區(qū)常常用白色表示，好像那里什么都沒有，或者有的話，也對(duì)項(xiàng)目中包含的內(nèi)容沒有實(shí)質(zhì)性影響。

戰(zhàn)略投資規(guī)劃：出現(xiàn)在二十世紀(jì)九十年代。這些規(guī)劃將眾多項(xiàng)目聯(lián)系起來，作為工具，旨在解決一系列更廣泛的城市問題。在某種意義上，這些戰(zhàn)略投資規(guī)劃承認(rèn)城市是“流動(dòng)空間”的第一步，代表項(xiàng)目的目的是要幫助指引、引導(dǎo)和管理它們，以確?；拘枨螳@得滿足。投資規(guī)劃的目標(biāo)包括提高公共交通效率，或者促進(jìn)住房和居住基礎(chǔ)設(shè)施的“綜合發(fā)展”，以及所謂的生產(chǎn)性投資，如工業(yè)園或工廠。戰(zhàn)略投資規(guī)劃承認(rèn)城市地區(qū)比項(xiàng)目地區(qū)更大，某些空間比其他空間更應(yīng)獲得重視，“戰(zhàn)略”意味著在地方空間的背景下做出選擇。

政策與法規(guī)：意在引導(dǎo)城市行為，但不僅僅是項(xiàng)目和戰(zhàn)略投資規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)的投資資源分配。政策將把目光引向希望的結(jié)果——需求和要求，假設(shè)前提是利益相關(guān)者將遵守一定的設(shè)計(jì)、建設(shè)和使用行為規(guī)則。因此，挑戰(zhàn)在于確定哪些規(guī)則可以鼓勵(lì)行為朝著特定的方向發(fā)展，什么是實(shí)現(xiàn)希望的結(jié)果所需要的所謂“有利條件”。

以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政策：這是政策本身的一種重要變體。之所以稱為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政策，表明其不僅希望影響單獨(dú)的實(shí)體（如公司等），還希望影響所有實(shí)體的整體行為模式，包括個(gè)體和集體。從這個(gè)意義上說，地方背景不僅包括空間、場(chǎng)地、流動(dòng)，還包括實(shí)體間的所有互動(dòng)，這些互動(dòng)會(huì)對(duì)供給、需求和價(jià)格的確定產(chǎn)生影響。比如關(guān)于“土地”（而不是“場(chǎng)地”）的政策，體現(xiàn)了政策的核心是進(jìn)行土地的高效分配與整合，以實(shí)現(xiàn)各種經(jīng)濟(jì)目的。假定以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政策對(duì)指定地域內(nèi)的一切都會(huì)產(chǎn)生影響。但是，它們沒有認(rèn)識(shí)到其結(jié)果一定會(huì)將空間、場(chǎng)地和流動(dòng)，組織成特定的形態(tài)或聚集于特定的地點(diǎn)，而只是稱這些關(guān)系將在一定程度上將個(gè)人福利最大化，進(jìn)而也會(huì)實(shí)現(xiàn)集體福利的最大化。這些政策的支持者將城市看作“城市發(fā)展的機(jī)器”，他們更關(guān)注個(gè)人財(cái)產(chǎn)或事業(yè)回報(bào)的最大化，而忽略了他們對(duì)環(huán)境或整個(gè)社會(huì)造成的不良后果。

資 料 來 源：Castells，1989 年；Logan 和Molotch，1987年。

作為《新城市議程》的組成部分，城市規(guī)劃旨在以更可持續(xù)的方式“重塑”二十一世紀(jì)的城市模式，大力提高密度、減少交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施的能源消耗，并通過戰(zhàn)略干預(yù)消除城市隔閡。很明顯，各種形式的不平等、巨大的環(huán)境足跡和郊區(qū)蔓延均不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。各種城市規(guī)劃干預(yù)，比如，有計(jì)劃的城市擴(kuò)張、有計(jì)劃的城市加密、土地再調(diào)整計(jì)劃、公共空間管理與項(xiàng)目等，都是推動(dòng)轉(zhuǎn)型性變革的重要杠桿。

專欄10.2中列出的工具概括了對(duì)地方背景不斷變化的理解和規(guī)模不斷擴(kuò)大的行動(dòng)區(qū)域。但是，這種轉(zhuǎn)變還不夠深遠(yuǎn)。例如，如果以創(chuàng)造城市就業(yè)為主要目標(biāo)，那么宏觀經(jīng)濟(jì)政策就要刺激消費(fèi)，在特定地域內(nèi)激發(fā)城市經(jīng)濟(jì)的乘數(shù)效應(yīng)。這意味著，要以生活在貧民窟的低收入家庭為目標(biāo)機(jī)遇，調(diào)動(dòng)乘數(shù)效應(yīng)發(fā)生作用最快的非正規(guī)部門，并在更密集、環(huán)境意識(shí)更強(qiáng)的城市地區(qū)開展上述所有行動(dòng)?！缎鲁鞘凶h程》必須認(rèn)識(shí)到，在任何城市中發(fā)生的活動(dòng)都是城市形態(tài)的重要決定因素，絕非可有可無。這就是為什么這種重要的聯(lián)系不能光靠坐等時(shí)機(jī)或碰運(yùn)氣來實(shí)現(xiàn)的原因。我們必須進(jìn)行有意識(shí)的設(shè)計(jì)，而城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)在這方面起到了基礎(chǔ)性作用。

一些國(guó)際性城市援助項(xiàng)目的觀察員指出，對(duì)某些項(xiàng)目的希望，似乎是能夠更符合項(xiàng)目本身的要求，而不是讓項(xiàng)目真正地聯(lián)系現(xiàn)實(shí)的世界。這一評(píng)論在今天看來依舊適用，許多地區(qū)的“新城市”項(xiàng)目都在模仿勒·柯布西耶的現(xiàn)代主義設(shè)計(jì)，即摩天大樓式的“垂直”城市和高速公路。然而，從過去幾十年的政策實(shí)踐和援助計(jì)劃中獲得的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有城市與城鎮(zhèn)的擴(kuò)張與填充項(xiàng)目設(shè)計(jì)中得到體現(xiàn)。在這方面，公共主管機(jī)構(gòu)可以借鑒國(guó)際開發(fā)援助的經(jīng)驗(yàn)，如果更為積極的話，應(yīng)該從精心挑選的最佳實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)。在所有項(xiàng)目中，地方的環(huán)境背景都起到了重要作用，而在所有例子中，地方背景都是最終取勝的。事實(shí)上，當(dāng)?shù)氐膶?shí)際可恢復(fù)力才是在應(yīng)對(duì)外生威脅與變化時(shí)界定可持續(xù)性的核心所在。

新城市拓展的規(guī)劃與設(shè)計(jì)實(shí)例很重要，經(jīng)驗(yàn)證明個(gè)別計(jì)劃不應(yīng)將城市“項(xiàng)目化”（即在不顧地方環(huán)境背景的情況下強(qiáng)加自給自足式的建筑與功能模式），而應(yīng)將擴(kuò)張融入現(xiàn)有的城市生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和制度框架中。如果人們要生活在新拓展的城市地區(qū)，還要在這些地區(qū)配備可靠的服務(wù)，比如，廢棄物回收、學(xué)校和診所、充足的安全設(shè)施（警察和街道照明），這里只列舉了一些必要條件。在成功的城市拓展中，“城市密度被視為一種公共品”，住房、就業(yè)和服務(wù)的相對(duì)可達(dá)性和可獲得性都是設(shè)計(jì)的主要標(biāo)準(zhǔn)。墨西哥城、新德里和圣保羅的許多住房目前仍舊空置，使它們成為了孤立的部門項(xiàng)目，而不是“城市拓展”。因此，從社區(qū)到城市和區(qū)域，各個(gè)層面都必須跟上“城市”的發(fā)展步伐。

城市財(cái)政：利用城市經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

如上所述，政策制定者將更多的注意力放在城市經(jīng)濟(jì)的作用上，這是任何新城市議程的重要組成部分。由于城市在全國(guó)人口和生產(chǎn)中所占的比重越來越大，城市生產(chǎn)力理應(yīng)獲得國(guó)家和地方政府政策的優(yōu)先關(guān)注，當(dāng)?shù)鼐用褚脖仨殞⒋死斡浻谛摹?/p>

《新城市議程》建議的第四個(gè)組成部分指向了城市化的根本所在，也是變化與互動(dòng)的場(chǎng)所，是轉(zhuǎn)型和累 積的基礎(chǔ)。城市生產(chǎn)力有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展、創(chuàng)造收入，通過恰當(dāng)?shù)囊?guī)劃、有效的法律和政策改革為所有人提供體面的工作和平等的機(jī)會(huì)18。就像《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》建議的那樣19，許多城市地區(qū)和區(qū)域都需要經(jīng)濟(jì)復(fù)興和重建計(jì)劃、集群發(fā)展和工業(yè)區(qū)戰(zhàn)略以及提供安全、經(jīng)濟(jì)、便利、可持續(xù)的交通設(shè)施。另外還需要適當(dāng)?shù)倪B通性和充足的基礎(chǔ)設(shè)施。

最有生產(chǎn)力的城市受益于全面的經(jīng)濟(jì)與結(jié)構(gòu)多樣化計(jì)劃、知識(shí)共享與技術(shù)學(xué)習(xí)平臺(tái)，以及針對(duì)弱勢(shì)群體包括新遷入移民的創(chuàng)造就業(yè)和收入增長(zhǎng)計(jì)劃。這些計(jì)劃與平臺(tái)可以在各種發(fā)展領(lǐng)域產(chǎn)生積極的乘數(shù)效應(yīng)，尤其是在實(shí)施了再分配機(jī)制的情況下，包括擴(kuò)大公共空間、提供公共品、創(chuàng)造就業(yè)的公共采購等。恰當(dāng)?shù)某鞘幸?guī)劃與設(shè)計(jì)將集聚經(jīng)濟(jì)最大化，創(chuàng)造發(fā)展地方城市經(jīng)濟(jì)所需的可持續(xù)密度，減少不同社會(huì)群體之間的機(jī)會(huì)不平等。

目前全球就業(yè)機(jī)會(huì)短缺的情況，反映出發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期不良的工業(yè)化發(fā)展，以及近期更多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整20。隨著城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重不斷增加，城市的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)應(yīng)被視為全國(guó)性的宏觀經(jīng)濟(jì)問題。要加強(qiáng)城市的生產(chǎn)力，必須通過增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，完善的合同和法律框架，人力資本的構(gòu)成，充足而可負(fù)擔(dān)的借貸機(jī)制，以及通過對(duì)集聚經(jīng)濟(jì)更有助益的、更好的城市形態(tài)設(shè)計(jì)。

聯(lián)合國(guó)《城市領(lǐng)導(dǎo)者財(cái)政管理手冊(cè)》第二版

宏觀經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)高度依賴于地方經(jīng)濟(jì)。許多年前就有這樣的說法，“開羅效率低意味著埃及效率低”。這種觀點(diǎn)不但可以用于任何國(guó)家的大城市，而且越來越多地適用于任何國(guó)家的城市體系。但是，要想建立多產(chǎn)、有競(jìng)爭(zhēng)力、高效的城市，則需要完善的財(cái)政規(guī)劃，將恰當(dāng)?shù)念A(yù)算編制、創(chuàng)收和支出管理融為一體21。城市的生產(chǎn)力越高，意味著能夠在資源量不變的情況下增加生產(chǎn)，創(chuàng)造額外的實(shí)際收入，并通過提供更加經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的商品與服務(wù)提高人們的生活水平22。

完善的商業(yè)和財(cái)政計(jì)劃可以創(chuàng)造改善城市化所需的收入，反過來，城市化也會(huì)成為進(jìn)一步創(chuàng)造價(jià)值的來源。地方主管當(dāng)局可以通過這一過程有所收益，相比于各種征稅機(jī)制，這一過程可以為增加城市收入創(chuàng)造更大的土地與財(cái)產(chǎn)價(jià)值。為此，必須準(zhǔn)備適度的財(cái)政組織和治理體系，包括： （i）市政當(dāng)局以資金支持和實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的能力； （ii）有效的機(jī)構(gòu)，具有明確的角色和充足的人力與財(cái)力； （iii）財(cái)政權(quán)力和充盈國(guó)庫的能力，例如，通過土地和財(cái)產(chǎn)稅； （iv）監(jiān)管支持和清晰的法律框架，確保資源使用中的責(zé)任制與透 明度23。

專欄 10.3：加強(qiáng)城市財(cái)政

作為儲(chǔ)備與流動(dòng)之間交換的動(dòng)態(tài)場(chǎng)地，城市必須增加收入為公共支出提供資金，建立、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境服務(wù)、衛(wèi)生、教育、安全等服務(wù)，以及生產(chǎn)清潔空氣、無污染水和公共空間等公共品。如第4章和第9章所述，在許多城市中，私人收入與財(cái)富變得越發(fā)集中，但與此同時(shí)，公共資源和財(cái)產(chǎn)也在減少和貶值。城市因缺少公共收入，將在通往繁榮的道路上面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

加強(qiáng)城市財(cái)政所面臨的挑戰(zhàn)正是今天城市發(fā)展所面臨的難題，在城市化過程中更是如此：城市必須提供所需的耐久性資產(chǎn)儲(chǔ)備（體面的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共建筑以及配備服務(wù)的貿(mào)易、工廠和倉儲(chǔ)場(chǎng)所、公共建筑等），以適應(yīng)和支持“城市化”所帶來的能力與技能的不斷流動(dòng)（從體力到上層研究）——它們之間不斷的相互作用將產(chǎn)生人人共享的城市繁榮。為這些儲(chǔ)備（耐久性固定資產(chǎn)，有望持續(xù)50到80年）提供資金的最好方法就是通過長(zhǎng)期的融資工具。

氣候變化影響和極端天氣事件發(fā)生率的增加凸顯了這些城市財(cái)政問題的重要性。在氣候寒冷的北方城市，近年來極端的冰凍低溫導(dǎo)致許多基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生故障，輸水干管爆裂，橋梁、人行道和高速公路斷裂，設(shè)施老化折舊加速。2014年，美國(guó)北部有300多座城市因極端的寒冷天氣遭遇了此類基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓問題。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的沿海城市也面臨洪水和海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)。低洼的孟加拉國(guó)城市地區(qū)已經(jīng)感受到洪水對(duì)低收入社區(qū)的影響。一項(xiàng)對(duì)達(dá)卡當(dāng)?shù)氐难芯拷沂玖嗽谶@些家庭中“安全儲(chǔ)藏”越發(fā)重要，因此對(duì)住房進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)，以滿足這些新的需求28。這一普遍的共同問題很可能成為未來50年中所有沿海城市優(yōu)先考慮的關(guān)鍵問題，表明任何減災(zāi)戰(zhàn)略都必須包括為這些目的而節(jié)約資源。2012年，荷蘭政府通過了關(guān)于年度節(jié)約的百年計(jì)劃，希望能夠延緩災(zāi)難的來臨。

相比之下，發(fā)展中國(guó)家快速發(fā)展的城市與城鎮(zhèn)面臨的是另外一系列問題，包括不斷增加的水資源需求，需要到更遠(yuǎn)、更深的地方去尋找優(yōu)質(zhì)、充足的水資源，而這些又推動(dòng)了邊際成本的不斷提高。因此，大部分發(fā)展中國(guó)家都迫切需要供水的融資。同樣地，衛(wèi)生融資也是一大重點(diǎn)，尤其是在非洲，但是合流的排水溝渠系統(tǒng)的短期成本似乎對(duì)大部分國(guó)家而言都過于沉重。信息和通信技術(shù)融資也是城市的重點(diǎn)，旨在加強(qiáng)連通性，進(jìn)而改善人類福利、使社會(huì)更加繁榮。創(chuàng)新性的城市財(cái)政解決方案（例如溢價(jià)回收），可以改善在特定城市地區(qū)發(fā)展必要基礎(chǔ)設(shè)施的前景，減少空間的不平等。

城市財(cái)政需要?jiǎng)?chuàng)新戰(zhàn)略的支持，比如，公私合作（PPP）和土地再調(diào)整計(jì)劃，可以利用額外的資源來解決公共部門資源有限的問題。土地再調(diào)整創(chuàng)造了價(jià)值，使市政當(dāng)局和土地所有者能夠共享從改變土地利用方式以及更合理的規(guī)劃中獲得的收益。就《新城市議程》而言，土地再調(diào)整可以看作是“操作助推器”。

上述所有戰(zhàn)略與行動(dòng)，都是邁向更高效的城市經(jīng)濟(jì)體的重要的第一步。除了這些必要的戰(zhàn)略與行動(dòng)外，還需要更多的支持?？梢酝ㄟ^采取各種行動(dòng)，確保具備實(shí)施生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需要的條件。其中一些行動(dòng)可以通過比較波哥大（哥倫比亞）和紐約（美國(guó)）得到很好的詮釋，在這兩座城市中，90%的企業(yè)雇傭的人數(shù)分別不足10人和20人。

在波哥大，許多公司由于規(guī)模太小而無法受益于規(guī)模經(jīng)濟(jì)，而盈利能力低又限制了工資和機(jī)械、技術(shù) 的資本支出，更不用說廣告了。不論是正規(guī)企業(yè)，還是非正規(guī)企業(yè)，都缺少基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、材料和市場(chǎng)，而這些是任何地方任何規(guī)模的任何企業(yè)想要擴(kuò)張以及創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會(huì)所不可或缺的。這種情況的最終結(jié)果就是，整個(gè)哥倫比亞首都創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)很少，且大部分都在非正規(guī)部門。近期在23座哥倫比亞城市實(shí)施的聯(lián)合國(guó)人居署“城市繁榮項(xiàng)目”的結(jié)果證明了這一點(diǎn)24。技術(shù)援助以及戰(zhàn)略性的臨時(shí)補(bǔ)貼可以使小企業(yè)克服這些障礙，利用它們實(shí)現(xiàn)更高的效率，打破目前的低生產(chǎn)力循環(huán)：這是一項(xiàng)可以考慮的有效政策。最近的研究也表明，擴(kuò)大哥倫比亞的道路和交通網(wǎng)絡(luò)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)有積極的影響25。

相反，在過去十年中，紐約的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張是通過初創(chuàng)企業(yè)的激增來實(shí)現(xiàn)的，此類企業(yè)員工少于5人、擁有較高的技術(shù)水平，并且將競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)放在高增值服務(wù)上，包括創(chuàng)新和設(shè)計(jì)。正如前面提到的， 90%以上的紐約企業(yè)雇傭人數(shù)不足20 人，但從2001年起， 67%的新企業(yè)雇傭人數(shù)不足5人。目前，紐約的高端企業(yè)大部分坐落于布魯克林，那里的固定成本低于曼哈頓，使紐約變成了美國(guó)的“第二硅谷”。鑒于這些企業(yè)剛成立不久，生產(chǎn)力卻相當(dāng)高，說明其進(jìn)入門檻低，獲得投入的限制少。對(duì)于二十一世紀(jì)的技術(shù)工業(yè)革命來說，關(guān)鍵在于這些大部分都很年輕的新企業(yè)家所接受的高等教育。

城市生產(chǎn)力的另外一個(gè)重要維度是城市形態(tài)的作用。集聚經(jīng)濟(jì)和鄰近性可以極大地降低成本、促進(jìn)商業(yè)交易（第8章）。城市形態(tài)將從人口和基礎(chǔ)設(shè)施密度、生產(chǎn)場(chǎng)地的可獲得性、更好的連通性、獲取重要的生產(chǎn)性投入等方面創(chuàng)造機(jī)會(huì)；城市形態(tài)還可能產(chǎn)生影響城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和增長(zhǎng)速度的成本。通勤時(shí)間長(zhǎng)的城市將阻礙勞動(dòng)力獲得現(xiàn)有的工作機(jī)會(huì)，降低生產(chǎn)力，比如，布宜諾斯艾利斯或者墨西哥的華雷斯城26。交通擁堵以及隨之產(chǎn)生的空氣污染限制了曼谷的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力，每年都會(huì)使泰國(guó)經(jīng)濟(jì)損失可觀的GDP。北京和德里對(duì)嚴(yán)重空氣污染的代價(jià)也有了更深刻的認(rèn)識(shí)。隨著城市地區(qū)在空間上的擴(kuò)張，這些問題獲得了越來越多學(xué)術(shù)和政策上的關(guān)注27。正如前面提到的，減少密度也會(huì)降低集聚經(jīng)濟(jì)和鄰近性的潛力。

注釋：

1 Schreiber et al, 2016.

2 UN-Habitat, 2014d.

3 UN-Habitat, 2015k.

4 Ibid.

5 UN-Habitat, 2015k.

6 有關(guān)這個(gè)問題，法國(guó)人類學(xué)家Annik Osmont 提出了一種有趣的觀點(diǎn)，他在所著的一本書中提出，世界銀行在布基納法索、科特迪瓦、馬里和塞內(nèi)加爾進(jìn)行的“地點(diǎn)與服務(wù)”以及貧民窟改造項(xiàng)目對(duì)這些國(guó)家的影響比起這些國(guó)家被鼓勵(lì)采用的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整項(xiàng)目的效用要小得多(Osmont, 1995).

7 有關(guān)城市公共開支的空間分布的相關(guān)研究非常稀少(Cohen and Dario,1994).

8 UN-Habitat, 2014a.

9 UN-Habitat, 2014b.

10 UN-Habitat, 2015k.

11 UN-Habitat, 2014e.

12 UN-Habitat, 2016d.

13 聯(lián)合國(guó)人居署在27 個(gè)城市（亞洲10 個(gè)、非洲7 個(gè)、拉美10個(gè)）就包容性進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)受訪者認(rèn)為，富有的政治精英和公務(wù)員從城市改革中獲益最多（三地分別為69%、71%和59%），其次是政客和官僚（三地分別為61%、77%和39%）[ UN-Habitat, 2010a].

14 例如孟買對(duì)容積率做出的規(guī)定導(dǎo)致了非必要的低密度，轉(zhuǎn)而使地價(jià)和房?jī)r(jià)上升。這個(gè)例子展示了管理住宅入住情況的法規(guī)如何會(huì)對(duì)城市密度的降低產(chǎn)生重要影響 (Angel, 2000).

15 UN-Habitat, 2013a.

16 Ibid.

17 UN-Habitat, 2014d.

18 UN-Habitat, 2016a.

19 可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，目標(biāo)11，具體目標(biāo)11.2：向所有人提供易于利用、可持續(xù)的交通運(yùn)輸系統(tǒng).

20 World Bank, 2013a.

21 UN-Habitat, 2016d.

22 UN-Habitat, 2013a.

23 UN-Habitat, 2016d.

24 ONU-Hábitat, 2015.

25 Ibid.

26 Prud’homme et al, 2004; Dillinger, 1992.

27 Angel et al., 2011; Angel and Blei, 2015; Jenks et al , 2008.

28 Jabeen, 2014.