淺析鄉(xiāng)村振興背景下我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)之法律保障制度的完善

曹一夫 賀國(guó)榮

摘 要 大量的掌握一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理技能的農(nóng)民，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，至關(guān)重要。而具有促進(jìn)作用的農(nóng)民教育培訓(xùn)的高效實(shí)施，離不開(kāi)完備有效的法律保障制度。本文梳理了我國(guó)有關(guān)農(nóng)民教育培訓(xùn)的法規(guī)政策，參酌日、美兩國(guó)的立法規(guī)范，指出我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)立法的問(wèn)題所在，如欠缺系統(tǒng)性、專門(mén)性等。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障制度的建設(shè)提出針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民教育培訓(xùn) 法律保障制度 比較法

基金項(xiàng)目：1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)校級(jí)課題：公共治理視角下地方政府農(nóng)民培訓(xùn)管理模式的研究——以雅安市為例，項(xiàng)目編號(hào)（2016Z D01）；2.2018年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練計(jì)劃：雅安市農(nóng)民培訓(xùn)管理模式的探究，201810626043。

作者簡(jiǎn)介：曹一夫，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：行政法、法理論；賀國(guó)榮，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院人力資源系講師。

中圖分類號(hào)：D923.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.129

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中明確指出，三農(nóng)問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，是全黨工作的重中之重，強(qiáng)調(diào)實(shí)施發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。發(fā)展農(nóng)民教育培訓(xùn)以形成足量的農(nóng)業(yè)人力資本，從而促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，解決農(nóng)民就業(yè)，已然成為刻不容緩的時(shí)代命題。農(nóng)民教育法律保障制度的建立，則不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民教育培訓(xùn)普及化、有效化的重要保障，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)成功過(guò)渡轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

一、我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障制度的現(xiàn)狀

目前為止，我國(guó)在農(nóng)民教育培訓(xùn)立法層面已經(jīng)取得初步成就，農(nóng)民教育培訓(xùn)正在向法制化、體系化的方向靠攏發(fā)展。在現(xiàn)行法律中，《憲法》《農(nóng)業(yè)法》《教育法》《職業(yè)教育法》等多部不同級(jí)別的法律規(guī)范，在不同方面、不同程度上涉及到了農(nóng)業(yè)科技文化及職業(yè)教育培訓(xùn)，為我國(guó)的農(nóng)民教育事業(yè)建設(shè)提供了一定程度上的法律制度保障。

（一）相關(guān)法律規(guī)范的具體規(guī)定

關(guān)于發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育，我國(guó)憲法（2018修正）中就有所規(guī)定。如現(xiàn)行憲法將接受教育同時(shí)規(guī)定為公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)，系公民接受教育不僅是公民個(gè)體充分發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)還是國(guó)家物質(zhì)、精神文明建設(shè)的前提條件。在我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村人口總量依然不低前提下，其作為公民一份子，更理應(yīng)享有接受各類教育培訓(xùn)的權(quán)利，以提升其生存發(fā)展技能。農(nóng)民職業(yè)教育作為公民受教育的范圍之一，被明確在規(guī)定在最高位階的憲法之中，說(shuō)明了農(nóng)民職業(yè)教育的重要性。

《中華人民共和國(guó)教育法（2015修正）》也有類似于原則性的規(guī)定。例如第20條：“國(guó)家實(shí)施職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度”。但作為教育領(lǐng)域的基本法，該法對(duì)農(nóng)民這一特殊群體未作更為具體細(xì)致規(guī)定，故僅靠教育法不能應(yīng)對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法（2012修正）》中，多處涉及發(fā)展農(nóng)民教育培訓(xùn)，第6、37、38、41、48、49、53、55條均對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)教育作出了相關(guān)規(guī)定。其中第6條規(guī)定：“國(guó)家堅(jiān)持科教興農(nóng)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方針”，該條作為對(duì)我國(guó)發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育的原則性規(guī)定，奠定了農(nóng)民教育培訓(xùn)在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要地位。第37、38、41條指出要建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，為我國(guó)農(nóng)民教育工作開(kāi)展所需的廣泛的資金投入提供必要的法律保障。第48、49、53條則落實(shí)了責(zé)任主體，確定農(nóng)民教育培訓(xùn)工作由各級(jí)政府進(jìn)行主導(dǎo)開(kāi)展。而第55條則是第一次在正式的法律規(guī)范中，清晰提出要發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育，并強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民職業(yè)教育工作開(kāi)展的重點(diǎn)，還確定了職業(yè)資格證書(shū)制度?？v觀整部法律，多處條文均涉及農(nóng)民教育培訓(xùn)，相比其他相關(guān)法律規(guī)范已經(jīng)較為詳盡。但由于缺乏對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)中培訓(xùn)教育主體（此處指政府）的必要的法律規(guī)定，如具體的獎(jiǎng)懲制度等，在實(shí)踐貫徹中已無(wú)法適應(yīng)實(shí)際需要。

1996年的頒布的《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》第一次將職業(yè)教育納入法律體系，確定了職業(yè)教育在社會(huì)發(fā)展中的重大意義。該法對(duì)職業(yè)教育體系、職業(yè)教育的實(shí)施、職業(yè)教育的保障條件等多個(gè)方面作出了規(guī)定，如第18條、31條就規(guī)定了農(nóng)民職業(yè)教育中政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)。但由于職業(yè)教育法不是針對(duì)農(nóng)民教育的專門(mén)法，故對(duì)我國(guó)龐大的農(nóng)民群體來(lái)說(shuō)，為數(shù)不多的相關(guān)規(guī)定顯得較為籠統(tǒng)，缺乏必要、具體，具有針對(duì)性的規(guī)定。

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的部分法條也涉及到了農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)。如第3條規(guī)定：“勞動(dòng)者享有接受職業(yè)培訓(xùn)的權(quán)利”。第5條規(guī)定：“國(guó)家采取各種措施，促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)，發(fā)展職業(yè)教育”。

除了各種法律規(guī)定，在行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層級(jí)上，國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了各種涉及到農(nóng)民教育培訓(xùn)的相關(guān)規(guī)定和辦法，如《國(guó)務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》和《“綠色證書(shū)”制度管理辦法》等。關(guān)于相關(guān)的地方性法規(guī)，則包括了《甘肅省農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》《天津市農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》等諸如此類的規(guī)范性文件。

（二）近年來(lái)我國(guó)關(guān)于農(nóng)民教育培訓(xùn)的相關(guān)政策

開(kāi)展農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)工作，建立農(nóng)業(yè)法律政策支持體系是加大農(nóng)業(yè)供給側(cè)的根本要求。較籠統(tǒng)的法律保障制度而言，更為細(xì)致的政策扶持制度、多渠道、深層次地實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)來(lái)源主體的拓寬，培訓(xùn)資金的大量投入等，使農(nóng)民教育培訓(xùn)工作得以進(jìn)行深入開(kāi)展。

自2012 年中央一號(hào)文件首次提出 “大力培育新型職業(yè)農(nóng)民”以來(lái)，各級(jí)政府以及農(nóng)業(yè)部、教育部、財(cái)政部多個(gè)部委陸續(xù)出臺(tái)了大量的相關(guān)政策文件。例如農(nóng)業(yè)部2012年發(fā)布了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點(diǎn)工作方案》以及2017年發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》等，都旨在于為培育新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才創(chuàng)造良好的的政策和法律環(huán)境，此處不作詳細(xì)列舉。

已發(fā)布政策文件的精準(zhǔn)性和有效性逐年提升，從側(cè)面反映了各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的愈發(fā)重視的態(tài)度。在這些優(yōu)惠政策的扶持下，新型職業(yè)農(nóng)民的培育規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)財(cái)政的來(lái)源更加穩(wěn)固、政府提供公共服務(wù)的性價(jià)比和供給效率得到了有效提升。雖然如此，當(dāng)前的政策仍然存在一定的不足之處，比如未曾建立起長(zhǎng)效的投資機(jī)制，缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)管制度，以及政策本身的精確度先天不足等。

這類政策文件作為成文法律之外的補(bǔ)充，從某種意義上來(lái)說(shuō)代替了具體的法律規(guī)范，對(duì)我國(guó)近年的農(nóng)民教育發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用，在不同程度上推動(dòng)了我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)的法制建設(shè)，為我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)立法奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障制度建設(shè)的借鑒意義

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)立法沿革的概述

1.日本。日本作為一個(gè)國(guó)土面積十分狹窄的國(guó)家，從先天環(huán)境來(lái)看，發(fā)展農(nóng)業(yè)并無(wú)突出優(yōu)勢(shì)，然而其農(nóng)業(yè)發(fā)展程度卻處于世界頂尖水平，利用精細(xì)農(nóng)業(yè)技術(shù)在狹小的可耕地上實(shí)現(xiàn)了單位土地產(chǎn)量世界第一。原因主要在于自明治維新以來(lái)，歷屆政府對(duì)農(nóng)業(yè)高度重視的態(tài)度，以及對(duì)農(nóng)業(yè)采取高度保護(hù)的政策的實(shí)施。在優(yōu)越的法律和政策環(huán)境下，日本的農(nóng)業(yè)得到了長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，其農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)民發(fā)展教育目前都達(dá)到了較高水準(zhǔn)。

早在1948年，日本政府就已頒布實(shí)施了《農(nóng)業(yè)改良促進(jìn)法》。該法明文規(guī)定各都道府縣地方政府必須設(shè)立從事農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與普及的專門(mén)機(jī)構(gòu)（地區(qū)農(nóng)業(yè)改良普及中心），并配備專業(yè)技術(shù)人員（專門(mén)技術(shù)員和改良普及員），而國(guó)家通過(guò)直接資助各都道府縣地方政府的方式，承擔(dān)該項(xiàng)目所需經(jīng)費(fèi)的二分之一。該法的實(shí)施令日本的農(nóng)業(yè)技術(shù)普及和培訓(xùn)有了一套任務(wù)明確、職責(zé)清晰的法律保障體系，而法律的強(qiáng)制性使政府發(fā)布的農(nóng)業(yè)技術(shù)普及政策得到貫徹實(shí)施，保障了日本長(zhǎng)期以來(lái)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)制。除此之外，1949年出臺(tái)的《社會(huì)教育法》突出強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)利用圖書(shū)館、公民館等公共設(shè)施對(duì)農(nóng)村成人進(jìn)行專業(yè)的職業(yè)技能教育和培訓(xùn)。1953年實(shí)施的《青年振興法》明確規(guī)定由政府資助青年學(xué)生，在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，使日本農(nóng)民職業(yè)教育逐漸邁向正規(guī)化、制度化。1961年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)基本法》規(guī)定了：“為使農(nóng)業(yè)從事者及其家庭成員都得到適當(dāng)、匹配的職業(yè)， 以保障其生活的穩(wěn)定性， 應(yīng)當(dāng)采取積極措施，如開(kāi)展職業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)教育和職業(yè)介紹等， 以此振興農(nóng)村工業(yè)， 提高社會(huì)保障等”。

隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的發(fā)展變化，日本的農(nóng)業(yè)法律法規(guī)及政策由原來(lái)的普遍保護(hù)發(fā)展為重點(diǎn)幫扶，農(nóng)民培訓(xùn)的對(duì)象由普通農(nóng)民轉(zhuǎn)移為具有一定生產(chǎn)規(guī)模的團(tuán)體。而在每次有關(guān)農(nóng)民職業(yè)教育體系的改革前，都有與之對(duì)應(yīng)法律應(yīng)運(yùn)而生，為日本農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供了有力的物質(zhì)和制度保障。

2.美國(guó)。美國(guó)作為法制十分健全的國(guó)家，在擁有先進(jìn)立法技術(shù)的基礎(chǔ)下，尤為注重法律的實(shí)效性，在立法和執(zhí)法兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了并肩發(fā)展。美國(guó)同時(shí)以發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)聞名世界，故農(nóng)民的職業(yè)教育自然也是其法治環(huán)境建設(shè)的主要對(duì)象。自六十年代起，一系列相關(guān)法案的陸續(xù)頒布，奠定了美國(guó)農(nóng)業(yè)教育發(fā)展的法制基礎(chǔ)，建立完善了美國(guó)的科學(xué)教育體系。

1962年《莫雷爾法》橫空出世，規(guī)定聯(lián)邦政府按需分配給各州不同數(shù)量的國(guó)有土地，即所謂的土地獎(jiǎng)勵(lì)。各州用該土地的所得收入建立起“農(nóng)工學(xué)院”或者“贈(zèng)地學(xué)院”，以此發(fā)展農(nóng)藝及機(jī)械工藝技術(shù)教育等?！赌谞柗ā返某雠_(tái)實(shí)施肯定了聯(lián)邦政府通過(guò)資金資助來(lái)發(fā)展職業(yè)教育的方式，對(duì)美國(guó)之后的職業(yè)教育立法起到了十分重要的奠基作用，對(duì)美國(guó)的職業(yè)教育體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。同年《人力發(fā)展與訓(xùn)練法》頒布實(shí)施，指出針對(duì)勞動(dòng)力不足的問(wèn)題可通過(guò)提供訓(xùn)練計(jì)劃的方法來(lái)解決。而1887《哈奇法》的頒布，規(guī)定了由聯(lián)邦政府每年向各州撥款共計(jì) 150萬(wàn)美元，用以資助各州建立農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站，加強(qiáng)贈(zèng)地學(xué)院的研究功能，據(jù)此農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣三位一體的教育體系正式形成，并成為了美國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展的重心。美國(guó)國(guó)會(huì)還于1994年出臺(tái)了《史密斯—利弗法案》，規(guī)定由聯(lián)邦政府提供資助，農(nóng)業(yè)部和贈(zèng)地學(xué)院進(jìn)行合作，在各州的農(nóng)工學(xué)院建立農(nóng)業(yè)推廣站 （中心），負(fù)責(zé)組織、管理和開(kāi)展基層的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作。而1998年《勞動(dòng)投資法》的頒布實(shí)施，則規(guī)定了政府免費(fèi)對(duì)有職業(yè)轉(zhuǎn)型需求的農(nóng)民進(jìn)行技能能培訓(xùn)，令美國(guó)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

一系列法案及政策順應(yīng)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，依次頒布實(shí)施，使美國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展始終處于世界領(lǐng)先水平，并有效促進(jìn)了美國(guó)近幾十年來(lái)農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。

（二）相關(guān)法制建設(shè)中可取之處的共性分析

1.國(guó)家高度重視農(nóng)民職業(yè)教育的法制建設(shè)。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展反映了其歷史實(shí)踐的正確性，即在國(guó)家層面對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)教育高度重視，通過(guò)健全的法律保障制度，在立法層面來(lái)確保農(nóng)民教育培訓(xùn)所需的財(cái)力、物力支撐等。例如日本就曾在《糧食基本法》中事無(wú)巨細(xì)、全面具體地規(guī)定了農(nóng)民培訓(xùn)開(kāi)展各個(gè)方面的法律支持，最大程度上為發(fā)展農(nóng)民教育提供了財(cái)政基礎(chǔ)，切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民的利益，為日本建立起專門(mén)的、獨(dú)立的的農(nóng)業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)體系提供了制度保障。日本每一次農(nóng)業(yè)教育體系的優(yōu)化改革都幾乎以立法為前提，國(guó)家的重視程度可見(jiàn)一斑。

2.強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)民教育培訓(xùn)中的主導(dǎo)地位。政府兼任法律執(zhí)行者、政策的制定者，在農(nóng)民教育培訓(xùn)的國(guó)際實(shí)踐中往往處于主導(dǎo)者的地位，其不僅有平衡各方參與者的利益，出臺(tái)相應(yīng)激勵(lì)措施的職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)注意時(shí)刻明確自身在工作開(kāi)展中的責(zé)任和義務(wù)。以美國(guó)為例的發(fā)達(dá)國(guó)家，在發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用的同時(shí)，通常還會(huì)突出強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行法律對(duì)于政府的實(shí)效性和執(zhí)行力。

自20世紀(jì)60年代起，美國(guó)關(guān)于農(nóng)民教育的法律逐年頒布，其數(shù)量達(dá)到十幾部之多，旨在逐步加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)教育及職業(yè)技能，充分提高其就業(yè)能力。而出臺(tái)的每一部法案無(wú)不重點(diǎn)載明了政府具體的責(zé)任義務(wù)，以此保障政府對(duì)農(nóng)民的宏觀調(diào)控作用以及充足財(cái)政投入，使得美國(guó)多年來(lái)農(nóng)民職業(yè)教育得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。在農(nóng)村勞動(dòng)力過(guò)剩的時(shí)期，美國(guó)通過(guò)適時(shí)立法促進(jìn)農(nóng)民教育及整個(gè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并充分發(fā)揮了國(guó)家政府的的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)的整體提高和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移。

三、我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障制度存在的問(wèn)題和解決方案

（一）我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障制度建設(shè)中的缺陷

1.立法缺乏系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。我國(guó)目前尚未制定一部專門(mén)針對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)的法律。雖然現(xiàn)行的多部法律均在不同程度上涉及到農(nóng)民教育培訓(xùn)，但由于這些規(guī)定分散地出現(xiàn)在各部法律中，且多為原則性的指導(dǎo)條文，過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)教育適用范圍、權(quán)利義務(wù)、管理體制方面等的具體規(guī)定，在實(shí)踐中已經(jīng)不能很好地滿足發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育的需要，無(wú)法切實(shí)保障我國(guó)龐大農(nóng)民群體的合法權(quán)益。

顯然，在我國(guó)農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中，建立起完善的農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保護(hù)制度是不可或缺的，在現(xiàn)有政策法律的基礎(chǔ)上，積極開(kāi)展立法工作，盡快制定出臺(tái)一部具有針對(duì)性的專門(mén)法是我國(guó)農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展的必然要求。

2.農(nóng)民教育培訓(xùn)主體責(zé)任落實(shí)困難。在《農(nóng)業(yè)法》中，雖然有部分條文對(duì)政府在農(nóng)民教育培訓(xùn)中所承擔(dān)的職能范圍作出了大概規(guī)定，但其僅為原則性的內(nèi)容，并沒(méi)有據(jù)此規(guī)定具體的責(zé)任主體及各方主體應(yīng)該履行的責(zé)任義務(wù)。責(zé)任主體在立法中過(guò)于模糊，普遍僅精確到各級(jí)政府。

據(jù)調(diào)查研究顯示，實(shí)踐中的農(nóng)民教育培訓(xùn)通常由各縣級(jí)政府的下級(jí)部門(mén)直接負(fù)責(zé)開(kāi)展，而其中最為突出的問(wèn)題即一些地方政府部門(mén)，普遍存在無(wú)人管理或多頭管理，浪費(fèi)資源或互相推諉等現(xiàn)象，在法律條文中則表現(xiàn)為責(zé)任主體的不明確。該規(guī)定的缺陷同時(shí)還導(dǎo)致了各監(jiān)督部門(mén)無(wú)法正常地履行監(jiān)督職能。另一方面，雖然法律明文規(guī)定農(nóng)民培訓(xùn)教育由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府來(lái)進(jìn)行整體規(guī)劃，并下發(fā)指標(biāo)性的任務(wù)給各地方政府，但由于農(nóng)民教育培訓(xùn)不屬于地方政府專門(mén)部門(mén)的主要職責(zé)，因而其工作開(kāi)展僅僅與績(jī)效獎(jiǎng)金掛鉤，缺乏實(shí)質(zhì)性的懲罰措施。

（二）農(nóng)民培訓(xùn)教育法律保障制度建設(shè)建議

通過(guò)對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行共性分析，顯示這些國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索，往往殊途同歸，形成了以成文法律為制度保障的，由政府主導(dǎo)的以開(kāi)展農(nóng)業(yè)院校為主，吸引培訓(xùn)結(jié)構(gòu)為輔的，農(nóng)業(yè)教育、科研、推廣相結(jié)合的農(nóng)民教育體系。這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)日益強(qiáng)大無(wú)疑驗(yàn)證了其法制實(shí)踐的正確性，為發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了示范性樣例，對(duì)我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)法律保障體系的建立與完善具有深刻的借鑒意義。據(jù)此筆者提出如下建議：

1.加快制定出臺(tái)專門(mén)法律。受到長(zhǎng)期的歷史影響與社會(huì)熏陶，我國(guó)政府及社會(huì)大眾對(duì)農(nóng)民仍然存在一定的偏見(jiàn)，對(duì)其的印象還停留在階級(jí)層面，并未把農(nóng)民當(dāng)作一種職業(yè)看待，身份農(nóng)民沒(méi)有從真正意義上轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶滦吐殬I(yè)農(nóng)民”。在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民被長(zhǎng)期當(dāng)作廉價(jià)勞動(dòng)力，得不到應(yīng)得的公平待遇。制定出臺(tái)專門(mén)的法律，能表明國(guó)家對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育的重視態(tài)度，在法律層面上提高農(nóng)民的社會(huì)地位，扭轉(zhuǎn)社會(huì)大眾對(duì)農(nóng)民普遍存在的固有觀念，具有重大的社會(huì)意義。

與此同時(shí)，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，發(fā)展農(nóng)業(yè)教育自古以來(lái)都是我國(guó)一項(xiàng)重要的事業(yè)。針對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明了農(nóng)業(yè)發(fā)展取得較大成效的前提是建立健全的農(nóng)民教育法律保障體系。在現(xiàn)有的法律法律法規(guī)及政策已為我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)奠定了良好基礎(chǔ)的情況下，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和對(duì)立法難度的考量，較為妥帖的法制建設(shè)建議首先應(yīng)當(dāng)是：以《職業(yè)教育法》作為上位法，制定出臺(tái)一部類似于《農(nóng)民職業(yè)教育法》的法律。該法的立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)吸收當(dāng)前法制建設(shè)中的缺陷，在追究法律細(xì)致化的同時(shí)強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)際效性。例如在法律條文中關(guān)于發(fā)展農(nóng)民職業(yè)教育的重要性，新型職業(yè)農(nóng)民主體的范圍，認(rèn)定考核制度，實(shí)施主體，經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、使用等方方面面都應(yīng)當(dāng)載明 。

在農(nóng)民教育培訓(xùn)體系沒(méi)有達(dá)到成熟之前，只有通過(guò)制定法律才能響應(yīng)鄉(xiāng)村振興政策的號(hào)召，真正完善我國(guó)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，切實(shí)維護(hù)我國(guó)普通農(nóng)民受教育的權(quán)力。

2.在法律規(guī)定中強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位。針對(duì)目前農(nóng)民教育培訓(xùn)中出現(xiàn)的，最普遍的責(zé)任主體不明的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在所制定關(guān)于農(nóng)民教育培訓(xùn)的專門(mén)法律中，特別強(qiáng)調(diào)人民政府的在農(nóng)民教育培訓(xùn)過(guò)程中的主導(dǎo)地位及其具體職責(zé)，明確各方責(zé)任主體，并依法確認(rèn)司法救助、責(zé)任追究等，從而使政府更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。得益于此，因政府對(duì)農(nóng)民培訓(xùn)工作沒(méi)有明確的分工所導(dǎo)致的，開(kāi)展工作流于形式，消極懈怠等的問(wèn)題才會(huì)有了法律層面的根本對(duì)策。

在此基礎(chǔ)上，除了各省市級(jí)人大需要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相關(guān)的地方性法規(guī)外、政府還需要根據(jù)上位法制定更加細(xì)化，更加具操作性的行政規(guī)章，明確規(guī)定培訓(xùn)各方主體的具體責(zé)任義務(wù)以及違反法律應(yīng)當(dāng)承受的后果。各地方政府應(yīng)當(dāng)依法設(shè)立專門(mén)開(kāi)展農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的基層政府部門(mén)，并建立起與之對(duì)應(yīng)的的監(jiān)督反饋機(jī)制，使監(jiān)管部門(mén)可以更好地履行監(jiān)督職能，并保障受教育培訓(xùn)農(nóng)民依法監(jiān)督、反饋、投訴的權(quán)利，從而促進(jìn)農(nóng)民教育培訓(xùn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

與此同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)出臺(tái)配套政策，并不斷提高其精準(zhǔn)性和可實(shí)施性，不斷改善我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的政策環(huán)境。在加大對(duì)農(nóng)民職業(yè)教育培訓(xùn)的扶持力度的同時(shí)，通過(guò)各種激勵(lì)機(jī)制和財(cái)政扶植充分調(diào)動(dòng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)學(xué)校、企業(yè)以及受培訓(xùn)教育農(nóng)民本身的積極性。此外，通過(guò)這些政策對(duì)農(nóng)民教育培訓(xùn)進(jìn)行推廣普及時(shí)，還應(yīng)當(dāng)兼顧農(nóng)民教育培訓(xùn)工作的質(zhì)量，例如深入優(yōu)化農(nóng)民教育培訓(xùn)的評(píng)價(jià)考核制度，對(duì)取得新型職業(yè)農(nóng)民資格的農(nóng)民給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于培訓(xùn)不達(dá)標(biāo)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)予施以懲罰，從而做到真正的獎(jiǎng)懲有度。

四、結(jié)語(yǔ)

與一些發(fā)達(dá)國(guó)家已有的，包括法律保障制度在內(nèi)的完整的農(nóng)民教育培訓(xùn)體系不同，我國(guó)在立法層面針對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)的法律法規(guī)相對(duì)有限，且缺乏針對(duì)性與可操作性，在實(shí)踐貫徹中已經(jīng)不能很好地適應(yīng)社會(huì)需要。這一系列的法律雖然存在明顯缺陷，不盡完善，但結(jié)合目前的政策環(huán)境，仍為我國(guó)出臺(tái)農(nóng)民教育專門(mén)法律提供了豐富的法律淵源和堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)。發(fā)達(dá)國(guó)家的長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)的農(nóng)業(yè)繼續(xù)發(fā)展引導(dǎo)了方向：只有盡快制定一部完善的法律才能適應(yīng)未來(lái)農(nóng)民教育的普及化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力的有序轉(zhuǎn)移，從而加速我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的蛻變轉(zhuǎn)型。

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