公共服務多元主體供給視角下的校車服務研究

魏群

[摘 要] 校車服務是一項重要的公共服務。當前我國不同地區(qū)依據經濟、文化、道路等特征因地制宜發(fā)展了不同的校車服務供給模式，但其供給效率差距巨大。本文首先對幾種普遍的、傳統的運行模式進行分析，并在多元主體參與供給的“復合治理”理論視角下，引入呼和浩特市“學生公交”模式，探討“學生公交”相對于傳統運行模式的優(yōu)勢，并為當前市區(qū)校車運行模式創(chuàng)新提出一種新理念、新思路。

[關鍵詞] 公共服務；供給視角；校車服務

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 082

[中圖分類號] D632.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2019）09- 0181- 03

1 研究背景與問題提出

由于當前國內教育資源分布極不均衡，校車成為人們追逐優(yōu)質教育資源中的一個必不可少的工具。我們認定校車是一種準公共產品，因為它作為一種具有較強公益性的教育衍生品，自身具有消費的非排他性和達到擁擠程度后的競爭性，也就符合準公共產品的定義：即介于純公共產品和私人產品之間的，具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品。校車不單關乎學校、家長，更牽動著整個社會的脈搏，校車運行狀況足以體現出政府公共管理的效率與水平。它既涉及教育、財政、公安、交通、安監(jiān)、質檢以及運營公司等多個部門在內的調節(jié)機制，也包括城鄉(xiāng)、府際關系的調整。因此，校車如何運營、維護、監(jiān)督便成為十分重要的問題。在傳統的公私分野、政府和社會資本互不相容的背景下，政府成為校車服務的單一供給主體。但長期以來，政府作為唯一的供給者，財政壓力過大、職責繁雜等問題導致了公共產品供給效率低下，自然無法滿足社會上對于校車服務的需求。

國家自2012年頒布了《校車安全管理條例》《專用校車安全技術條件》等一系列法規(guī)后，各地相應出臺了一系列政策以規(guī)范校車行業(yè)。但《條例》并不具有很強的針對性和實用性，它無法提出統一的標準，因此各地區(qū)基于不同的路況、經濟發(fā)展水平、校車需求等，在政策的指導下針對自己的實際情況發(fā)展出不同的運營模式。這些運營模式取得一定成果的同時，也存在著一些運行過程中的困境。此外，當前校車運營模式的關注點基本都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)校車的運營中[1，2]。但不容忽視的是，城市對校車的需求越發(fā)強烈，原有的模式可能已無法支撐如此大的需求，也難以直接適應城市的狀況。這就產生了更多的矛盾，催生著各地創(chuàng)造新的、更加因“市”制宜的校車運營模式。因此，本文首先對幾種普遍的、傳統的運行模式進行分析，并在多元主體參與供給的“復合治理”理論視角下，引入呼和浩特市“學生公交”模式，探討“學生公交”模式相對于傳統運行模式的優(yōu)勢，并為當前市區(qū)校車運行模式創(chuàng)新提出新理念、新思路。

2 傳統校車運營模式比較分析

眾所周知，以往各地校車供給都是向專營校車公司或者是私人購買服務，但由于監(jiān)管難、安全事故多等問題，各地紛紛發(fā)展了適合本地區(qū)的新的校車運營模式。如表1為我國當前不同校車供給模式分析。文章將簡要分析目前較為普遍的三種模式及其典型地區(qū)，并歸納出各個模式的優(yōu)劣和特點。

2.1 公有化模式——陜西閻良

閻良區(qū)自2009年開始采用公有化模式提供校車服務起，主管單位由最初的教育局變?yōu)榻煌ň?，使用的車輛也變?yōu)閷I(yè)的長頭校車。當校車運營歸屬之后，交通局成立了閻良區(qū)公路運輸公司校車運營部，由專業(yè)的團隊負責校車運營，采取政府買單方式負責校車選擇、購買，主管單位每年下撥校車運營經費300萬元，乘坐的學生每天象征性地收取2元，極大地降低了家長的經濟負擔。但該種模式對資金的需求量非常大，而政府作為唯一供給者必然會產生巨大的財政壓力，長此以往可能導致服務供給難以為繼。

2.2 半市場化模式——山東淄博

2012年以來，淄博市采取“政府主導、部門聯動、市場運作、公司管理、穩(wěn)步推進”的校車公司化運營模式。政府積極籌措資金，按照每輛校車每年6.2萬元的運營補貼提前撥付到位，并與山東長運公司共同投資2 000余萬元，購置59輛新的專用校車。加上此前購買的共計64輛校車都交付長運公司管理并投入運營。由長運公司聘用管理司機和照管員。經過分析，該模式是由政府與企業(yè)合作提供校車產品以及服務，政府負擔相對減輕。但二者購買產品和運營管理的職責存在部分交叉，且難以劃定清晰的責任邊界，容易造成相互推諉或者責任留白。而企業(yè)追求利益的經濟目標與政府的便民利民目標相左，未來可能會產生更多的矛盾和管理問題。

2.3 公交化模式——遼寧盤錦

在遼寧省盤錦市田家學校，校車運營采用的是“政府出資，公交公司運營，學校配合管理”的模式，教育局和田家學校都成立了校車安全辦，制定了一系列安全規(guī)章并定期進行培訓教育，車上配有定位系統實時進行監(jiān)控，形成了較為完善的管理制度。此外，乘坐校車的學生僅支付200元/年，其余運營費用根據核算由鎮(zhèn)政府予以補貼。鎮(zhèn)政府不僅每年要補貼六七十萬元，還需承擔司機的工資。雖然該模式參與主體較多，但運行過程中仍以政府為主導，鎮(zhèn)政府承擔了過多的、理應劃分給公交公司的責任和成本，從而加重政府的壓力，而管理上的重疊將會使該模式陷入主體不明確、不規(guī)范的困境。

3 呼和浩特市“學生公交”模式分析

在當下強調個性化的特色需求時代，公共服務的供給正順應潮流，朝著“私人訂制”的方向發(fā)展?；诋斍靶＼嚬┬杳芫薮?，政府單一供給主體效率低下的現狀；為緩解交通壓力，保障學生出行安全，呼和浩特市于2017年11月開通運營學生專線，創(chuàng)新性地采取了“學生公交”模式，即在運行中由政府牽頭，公交公司提供專業(yè)的校車產品及服務，學校、交管部門等多個主體共同參與。運行近一年成效顯著，目前已開通二十余條線路，輻射呼市主城區(qū)及周邊地區(qū)中小學生三千余名。這樣穩(wěn)健的進步，離不開各個主體的合作參與。

學生公交的參與主體主要包括政府、學校、交管部門及公交公司，學生和家長作為意愿表達者和需求者接受服務。我們發(fā)現整個合作供給過程從政府牽頭，提出政策建議并給予補貼開始。之后各方主動參與：由市、區(qū)教育局去目標學校進行調研，聽取家長的需求意愿；學校配合提供時間及學生住址，相應地開展安全教育活動，安排老師進行看護和監(jiān)督。此外，由于每條線路途經多個學校，也就需要對行車順序進行協調，保障按照時間先后錯峰到達，最大程度地節(jié)省等待時間。而交管部門作為溝通的中介，要時刻保證信息的準確及時傳達；設置合理的路線、安全乘降點以及劃定“綠色通道”、學生專用線路，且派出交警進行交通疏導。最后，公交公司提供公交車并進行部分改造，車廂內裝飾有國學和安全知識；派出負責專門運營人員進行線路考察，并選拔優(yōu)秀的駕駛員和隨車安全老師。

與其他模式相比，學生公交的優(yōu)勢正體現在“多元合作”中：（1）就成本而言，學生公交模式中政府的財政壓力是最小的，一則在于把公交車直接作為校車，大大減少了購車費用。而專線車輛在非上放學時間段回歸公交普通線路，區(qū)別于傳統校車只用于接送學生，其他時間閑置而造成的資源、資金浪費問題，真正實現了公交資源的優(yōu)化利用。二則成本分散，主體各司其職，責任明確，即可按照自己的任務和參與狀況分擔運營、維護、使用成本。（2）在管理方面，除了更加注重安全性和參考一些校車的運行方式，我們借鑒公交公司原有的運營經驗及方式進行直接治理，也就使得管理更加規(guī)范有序。（3）路線設定完全基于家長的意愿和具體的地理位置，并非框定出不可更改的線路，而是開放的、依據需要的，支持學校和家長加入或退出，隨時進行線路調整使得運行靈活性更強。（4）車輛和人員充足，設置線路較多，覆蓋面廣，運行限制較小。（5）各個主體運行之初便進行直接的溝通對話，在理解的基礎上積極參與、相互監(jiān)督，始終活躍在一個緊密聯系的互動網絡中，并不斷進行信息的更新和交換，互相彌補缺陷，也就有別于以政府為中心，參與者被動地接受命令、號召的傳統模式，而是更具有主動性和積極性。

同樣歸類于校車公交化模式，學生公交與“盤錦模式”又有何區(qū)別呢？盤錦地區(qū)采取的是由公交公司作為運營方，校車產品和服務需要由政府重新購買的，僅在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的方式。對于城區(qū)來說，由于地形、距離等的差別，若想繼續(xù)推行有一定難度。而呼市的學生公交最大的特點就是校車產品等同于公交車，拒絕了專車專用的模式，最大限度地利用公交資源。其主要運行地點也集中在城區(qū)，覆蓋城市多所學校及住宅區(qū)，將其緊密地聯系起來，能滿足更大的乘車需求。因此，我們認為呼和浩特市的學生公交模式更具優(yōu)勢，其運行效果也印證了這一點。

4 評價與結論

近年來，傳統的政府管理模式致使供給行為越發(fā)平庸，促使學界更多地強調多元治理理論，努力引導政府向“有限”和“服務”轉型[3]。多元或復合治理本質上是一種合作式的管理，當前單一主體供給已經難以滿足不斷擴張的公共服務需求，亟須建立包含多個主體的新型治理機制，而復合治理，正是貫徹了治理的基本精神，即謀求各個主體間的合作互補關系，包括政府與市場、社會、公民的合作，也包括內部府際、部門協作[4]。就本研究而言，校車領域實踐先行，學生公交運行模式的創(chuàng)新體現了多元主體治理的理念，也就是各個參與者通過平等對話、合作為主的多元化方式，積極參與到公共服務事業(yè)中，并承擔相應的責任。通過上文對各個主體任務、成本分擔狀況及合作模式的分析，我們認為學生公交實質上是多元主體合作參與服務供給的一種典型模式，是應用多元治理理論的實踐成果。

此外，按照復合理論中多元合作參與的理論構建，學生公交模式尚存在一些不足[5]。作為政府參與的公共服務供給行為，我們更關注它如何開始，如何運行，卻忽視了對結果的評估和績效評價。隨著管理、運行模式的漸趨完善，這樣“有始無終”現象將會阻礙其良好運行。因此，我們必須建立一個滿意度的評價機制和具體的績效評估流程，反饋在多方互動的過程中各個主體是否有效擔責，發(fā)現問題并及時修正，以促進多元合作更加協調，運行狀況更加健康。而作為接受服務的家長，他們的參與意識普遍不夠強烈。當我們詢問票價是否合理時，家長們沒有任何意見。但若說在已定價的情況下談及是否愿意多承擔一部分成本，答案卻是否定的。這也不難看出，對于公共產品及公共服務的供給，社會所持的普遍態(tài)度仍是“應該由政府提供”，也就體現了公民對于政府相當強烈的依賴性。這一點，必然要在多元合作治理機制的構建和長期實踐下，才能逐漸弱化在公共服務領域對于政府的黏性。

作為新生事物的學生公交方式仍不完美，但正在多方主體的磨合中繼續(xù)發(fā)展。在當前強調有限政府的時代背景下，學生公交的出現更能反映出治理模式的多樣化和多元治理的可行性。因此，我們應該積極創(chuàng)新，嘗試將多元主體參與的理論融入更多的公共服務實踐領域和過程中，令受益方、參與方、協調方凝聚成一個多元共同體，分擔責任，各自發(fā)揮自己的能力和作用，使得公共產品和服務的提供更加優(yōu)質，從而提高政府的公信力，營造更加開放和諧的社會環(huán)境，最終達到“善治”的目的。

主要參考文獻

[1]許放，靳雷，劉改麗.公共產品供給主體視域下的校車與校車公交化分析[J].行政科學論壇，2014（5）：55-58.

[2]董少林，蔡永鳳.農村校車服務有效供給：私人選擇還是公共選擇[J].財經科學，2014（6）：133-140.

[3]范巧.基于公共產品和服務提供的復合治理結構考察[J].西部論壇，2016，26（1）：82-89.

[4]陳世香，蘇建健.復合治理、發(fā)生機制與創(chuàng)新策略：城市街區(qū)公共文化服務模式創(chuàng)新的個案分析[J].湖北社會科學，2018（3）：66-73.

[5]辛明霖.治理理論下構建地方政府公共服務模式——基于多中心治理模式視角[J].牡丹江大學學報，2018，27（9）：115-117.