治理能力視域下南疆農(nóng)村基層黨組織建設(shè)探析*

孫龍樺

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830049）

黨的十八屆三中全會后，“治理”完成從學(xué)術(shù)概念到政治概念的轉(zhuǎn)換，表明了我黨在新時期針對如何發(fā)展中國特色社會主義的新思考和新認(rèn)識?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”是“治理現(xiàn)代化”在宏觀層次上的具體化，主要體現(xiàn)在黨和國家治理者素質(zhì)和方式方法上的現(xiàn)代化。黨的十九大之后，隨著習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的確立和新黨章的修訂，基層黨組織無論在概念體系、角色定位、組織架構(gòu)還是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、發(fā)展建設(shè)上都需要對這個新的時代做出回應(yīng)。

如何貫徹落實時代主題，提升南疆基層黨組織的治理能力，關(guān)鍵點在于貫徹落實好以習(xí)近平同志為核心的黨中央治疆方略，特別是社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)。新疆工作要做好，南疆是“棋眼”，而南疆農(nóng)村則是“棋眼”中的“棋眼”。從縱向角度看，南疆農(nóng)村基層黨組織不僅要承擔(dān)繁重的維穩(wěn)任務(wù)，還要在2020年實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，更需在2035年和2050年與其它地區(qū)一起，實現(xiàn)全面小康和步入社會主義現(xiàn)代化的目標(biāo)。宏大目標(biāo)的實現(xiàn)需要落實到具體而微的細(xì)致部署，這是對基層黨組織治理能力的重大考驗；橫向上看，新疆的地緣特點和多民族特色決定了新疆的基層黨組織建設(shè)工作事關(guān)國家的統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、政治制度的穩(wěn)定與和諧發(fā)展的大局。新疆南北疆差異較大，北疆社會經(jīng)濟(jì)文化各項事業(yè)發(fā)展較快，穩(wěn)定形勢較好，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)緊跟中央決策和布局；南疆農(nóng)村基層黨組織情況特殊，承擔(dān)著處理好各民族關(guān)系、維護(hù)穩(wěn)定和脫貧攻堅等具體任務(wù)，從目前情況看，治理能力和治理水平提升空間較大。

一、治理能力提升是南疆農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的題中之義

為了適應(yīng)治理環(huán)境變化與維穩(wěn)需要，南疆基層黨組織在結(jié)構(gòu)、功能、定位、行動方面均作出調(diào)適，不斷尋求新的路徑來維護(hù)南疆農(nóng)村基層政權(quán)的穩(wěn)定，鞏固黨在南疆農(nóng)村政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

（一）南疆農(nóng)村基層黨組織是治理主體

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部直面農(nóng)村，既要在工作中執(zhí)行和體現(xiàn)黨的意志，又要處理具體而微的各項工作。近年來，日漸復(fù)雜的國際局勢尤其是“宗教極端思想”對南疆影響深遠(yuǎn)且廣泛，國家在改革中涌現(xiàn)的各種社會問題同樣也在南疆農(nóng)村有所顯現(xiàn)。對這些情況的處理不僅考驗著黨在基層的執(zhí)政能力，也對穩(wěn)定大局帶來直接影響。20世紀(jì)80年代以來，南疆基層黨組織在推動南疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)揚(yáng)基層民主、傳播先進(jìn)文化、加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)方面都發(fā)揮了重要作用，在取得成績的同時黨組織力量也穩(wěn)步推進(jìn)和壯大。

（二）基層治理制度建設(shè)日趨完善

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高屋建瓴，提出社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)。自治區(qū)黨委聚焦落實總目標(biāo)多措并舉，建立了一系列治疆、穩(wěn)疆、建疆的具體制度，內(nèi)容包括抓好兩套班子建設(shè)、構(gòu)建黨政軍警兵民協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、開展民族團(tuán)結(jié)宣傳教育活動、促進(jìn)各民族交往交流的“四個一起”、協(xié)調(diào)部署“訪惠聚”工作、提出“兩個堅定不移”①習(xí)近平總書記針對新疆工作提出“兩個堅定不移”，即堅定不移把抓基層、打基礎(chǔ)作為穩(wěn)疆安疆的長遠(yuǎn)之計和固本之舉，堅定不移將基層黨組織建設(shè)成為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定、反對國家分裂的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。思想抓基層、打基礎(chǔ)和加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、嚴(yán)抓嚴(yán)管意識形態(tài)領(lǐng)域、堅定不移與“兩面人”作斗爭、精準(zhǔn)扶貧等方方面面都與基層治理有重大關(guān)聯(lián)。南疆基層黨組織根據(jù)這些上位制度悄然改變治理方式，形成了一定的制度格局。

（三）基層黨組織治理能力緩步提升

良好的治理體現(xiàn)在黨組織與社會各利益團(tuán)體的多渠道、多平臺互動與對話。從南疆農(nóng)村情況來看，普通民眾已從被動參與、盲目參加向主動配合、積極互動方面轉(zhuǎn)變。為了加強(qiáng)基層黨組織的執(zhí)政能力，鞏固基層政權(quán)，增強(qiáng)基層黨組織服務(wù)農(nóng)村能力，南疆縣級黨委基本都制定了各項配套措施和辦法。比如南疆有些縣制定的“好人讓基層干部去當(dāng)，好事讓基層組織去辦”機(jī)制，即凡是黨的各項惠民政策，如慰問、扶貧幫困、架橋修路、改水等，以及改善民生的資金、物資、公共服務(wù)產(chǎn)品，盡可能讓村（社區(qū)）黨組織實施。“君子務(wù)本，本立而道生”[1]，抓住為民服務(wù)之本，適度放權(quán)讓利，做好實事，基層政權(quán)鞏固水到渠成。

（四）基層黨組織維穩(wěn)能力不斷提高

南疆農(nóng)村基層黨組織的治理環(huán)境復(fù)雜多變，維穩(wěn)現(xiàn)實需要強(qiáng)有力的措施，有力的政黨、政權(quán)建設(shè)，適度的社會管控能力，這些似乎與治理的題中之義相悖，但從目前態(tài)勢看，共同打擊恐怖勢力和暴力犯罪活動是世界各國的共同訴求，西方國家治理水平和治理能力雖然發(fā)展較快，仍然面臨著如何解決暴恐活動這個問題。因此，將我國維穩(wěn)經(jīng)驗納入治理范疇是對治理能力理解的一種思路創(chuàng)新。南疆基層黨組織通過開展宣傳教育活動、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、進(jìn)行反分裂斗爭、常態(tài)化入戶走訪、推進(jìn)“先進(jìn)雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動和強(qiáng)化基層組織建設(shè)等一系列措施，做好群眾工作，夯實基層基礎(chǔ)，打牢維護(hù)社會穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)。目前，南疆的維穩(wěn)工作在制度、機(jī)構(gòu)、人員建設(shè)上都形成一套模式和思路，既有長效機(jī)制，也有突發(fā)情況應(yīng)對辦法。

二、治理能力提升過程中南疆農(nóng)村基層黨組織面臨的挑戰(zhàn)

落實新疆社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，實現(xiàn)基層治理能力提升，需要南疆基層黨組織在社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、脫貧攻堅和自身建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力，南疆農(nóng)村基層黨組織正努力調(diào)整步伐積極提升治理能力和水平，但從目前來看，這種調(diào)整與目標(biāo)要求還存在著一定差距。

（一）基層黨組織結(jié)構(gòu)性調(diào)整不足

結(jié)構(gòu)性調(diào)整不足是指南疆農(nóng)村基層黨組織無論是黨員質(zhì)量、黨員能力還是黨員干部更新?lián)Q代方面都存在著與目前的形勢與任務(wù)不相匹配的情況。

1.黨員質(zhì)量結(jié)構(gòu)調(diào)整不足

黨員是黨的目標(biāo)實現(xiàn)的主體，良好的主體結(jié)構(gòu)對落實目標(biāo)起到事半功倍的效果。目前，南疆基層黨組織從年齡層面來看，鄉(xiāng)村一級的老黨員較多，新黨員相對較少，老黨員基于任職資歷和經(jīng)驗，不求有功但求無過，創(chuàng)新性不夠；新黨員由于自身閱歷和工作經(jīng)驗的匱乏，處理日常工作時因害怕失誤（以扣錢或嚴(yán)厲批評方式為多）往往畏首畏尾，對工作沒有熱情和積極性。從性別結(jié)構(gòu)來看，男性黨員較多，女性黨員較少，女性黨員過去一般承擔(dān)計劃生育、宣傳教育、文字編輯等工作，這類工作擔(dān)子重權(quán)力少，很難讓人產(chǎn)生工作中的滿足感和成就感。

2.黨員能力結(jié)構(gòu)調(diào)整不足

黨員的知識能力和學(xué)習(xí)水平是實現(xiàn)黨的目標(biāo)的載體，鄉(xiāng)村一級的黨員干部中，高學(xué)歷者人數(shù)占比較小，尤其村級黨員干部，村里的大學(xué)生畢業(yè)后返鄉(xiāng)工作概率較小，村級黨員干部大部分從本村人員中產(chǎn)生，以初中學(xué)歷居多。學(xué)歷的局限造成村級黨員干部國家通用語言水平普遍不高，因此在領(lǐng)會上級精神、執(zhí)行上級部署要求方面多有掣肘。部分黨員干部雖然能力很強(qiáng)但由于學(xué)歷問題制約了其進(jìn)一步發(fā)展的空間和可能性。另外，學(xué)習(xí)能力不足也會造成村級黨員干部運(yùn)用法治思維和現(xiàn)代信息技術(shù)處理村級事務(wù)時力有不逮。如表1所示。

表1 xx縣xx鄉(xiāng)xx村2015年度黨員名冊（部分相關(guān)內(nèi)容未列出）①《喀什地區(qū)XX縣XX村入黨入團(tuán)積極分子名單》，在該村擬發(fā)展黨團(tuán)員對象中，10名擬發(fā)展黨員里有1名具有高中學(xué)歷，8名擬培養(yǎng)團(tuán)員里無一具有高中學(xué)歷。

3.后備干部結(jié)構(gòu)更新不足

基層黨組織主體結(jié)構(gòu)中，黨支部書記的作用具有不可替代作用，基層黨組織負(fù)責(zé)人穩(wěn)定有效的更新?lián)Q代是確保黨的目標(biāo)落實的持續(xù)性動力。從現(xiàn)實角度來看，當(dāng)前基層不缺政策、不缺項目，最缺的就是德能相配的好干部。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性不高，存在離職傾向。由于南疆地區(qū)工作生活環(huán)境差，工作任務(wù)重、強(qiáng)度大，加之各項考核、培訓(xùn)、關(guān)愛機(jī)制尚待完善，缺乏拴心留人的環(huán)境，沒有形成有利于干部干事創(chuàng)業(yè)的機(jī)制和良好導(dǎo)向，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作態(tài)度消極、被動應(yīng)付，甚至思想不穩(wěn)定，調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

其次，村黨支部書記難選難配。部分基層干部反映，村黨支部書記難選是當(dāng)前基層組織建設(shè)最難問題之一。部分村黨支部書記年紀(jì)大、知識老化、思想觀念、管理方式與新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)。由于村里年輕人大多外出上學(xué)、打工和經(jīng)商，村里懂經(jīng)營、善管理、有威信的能人少，能擔(dān)當(dāng)村級組織帶頭人的人選不多；有些村黨支部書記出于各種顧慮，忽視了后備干部培養(yǎng)，造成一些地方選任村干部時困難重重。

最后，大學(xué)生黨員干部后備庫尚未完全建立。大學(xué)生黨員是農(nóng)村黨員的重要后備力量，既具先進(jìn)性又基本脫離了歷史性積弊，是新時代黨的好政策的積極踐行者和身體力行者。從目前情況看，選配到基層農(nóng)村工作的大學(xué)生總量不多，落到各個行政村人數(shù)更少。同時，農(nóng)村條件艱苦、工作辛苦，在薪資激勵和制度激勵尚未完全匹配的情況下，大學(xué)生和能力強(qiáng)的年輕人選擇留村發(fā)展的可能性很小。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨員干部能保證定期更新?lián)Q屆，但村級黨員干部常常在本村工作一輩子，有些村支書年屆60 在任也是尋常。以某縣某某村②通過調(diào)研途徑獲取，按照學(xué)術(shù)慣例，文中地名均模糊處理。的支部書記瓦依提·阿布拉為例，該同志已62歲，但由于當(dāng)過村里十幾年報賬員，又當(dāng)了十幾年村支書，對村里的大大小小事情都比較清楚，對全體村民十分熟悉，能夠積極配合鄉(xiāng)一級工作，責(zé)任心強(qiáng)，為人處事公平，頭腦清晰，對全村各方面工作掌握比較全面且威信較高，相比于他，其他支部成員工作就較為被動，積極性和創(chuàng)造性不夠。工作能力強(qiáng)的村一級黨員干部有時在培養(yǎng)后備干部方面精力不夠，容易造成該黨員干部退職后，接替他的人無法完全開展工作和掌控局面。從另一方面看，駐村工作隊幫帶南疆農(nóng)村基層已成常態(tài)，工作隊在參與基層工作的同時也在著力培養(yǎng)和發(fā)現(xiàn)農(nóng)村后備干部。

（二）基層黨組織持續(xù)性激勵機(jī)制不足

管理學(xué)意義上的激勵是指，管理主體為了實現(xiàn)期望目標(biāo)，依據(jù)人的需要采取多種有效手段促使目標(biāo)群體發(fā)揮主動性和積極性的過程，主要包括榮譽(yù)激勵、感情激勵、薪金激勵、目標(biāo)激勵、語言激勵等形式，依據(jù)組織目標(biāo)的不同，激勵方式也不盡相同；實踐中是指，南疆農(nóng)村基層黨組織為了實現(xiàn)治理目標(biāo)而采取的有效積極的方式以喚起成員或目標(biāo)群體的熱情和動力。

1.基層黨組織內(nèi)部物質(zhì)激勵機(jī)制需要完善和補(bǔ)充

鄉(xiāng)村黨員是基層黨組織目標(biāo)落實的行動者和承擔(dān)者，相較于目標(biāo)激勵和團(tuán)隊激勵，物質(zhì)激勵方式對鄉(xiāng)村黨員的現(xiàn)實意義更大。鄉(xiāng)一級黨員干部工作責(zé)任大、任務(wù)多，由于普遍將家安在縣城而對家庭照顧不到（南疆縣城一般離鄉(xiāng)村距離較遠(yuǎn)），熬夜加班、值班是普遍現(xiàn)象。在目標(biāo)激勵遙遙無期，團(tuán)隊激勵執(zhí)行無力的情況下，報酬激勵成為最理想的激勵方式。與時間、精力和人力付出相比，南疆干部的工資在較高的消費(fèi)水平下捉襟見肘，對工作的認(rèn)同感相對較低。村一級黨員干部基本不存在無法回家現(xiàn)象，工作相對簡單，但除了村級組織負(fù)責(zé)人外，其他黨員干部均非國家公職人員，村級干部正職月崗位津貼在1 851左右、副職月崗位津貼在1 137元左右①此處工資水平以南疆某縣某鄉(xiāng)某村為參考，南疆其他基層農(nóng)村工資水平不一定與此相同，但差異不大，數(shù)據(jù)通過調(diào)研途徑獲取。，與同期物價相比較低，無法吸引高學(xué)歷、能力強(qiáng)的人安于其位。

2.基層黨組織面向群眾的團(tuán)隊激勵機(jī)制需要打牢和強(qiáng)化

傳統(tǒng)上，行政村是以自然村劃界，南疆農(nóng)村村民民族成分相對單一，目標(biāo)要求比較簡單。過去由于部分農(nóng)村基層黨組織的渙散無力或惰政懶政行為，造成了群眾對基層黨組織存在一定不滿情緒。“訪惠聚”活動開展后尤其是全面加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)以來，這種情況雖然大有改觀，但仍然需要將群眾對組織的信任度和融入感打牢筑實。團(tuán)隊激勵需要考慮目標(biāo)群體訴求，目前南疆農(nóng)村村民對于村務(wù)公開、村“兩委”人員工作作風(fēng)、富民安居工程、債務(wù)拖欠、農(nóng)田用地用水配套設(shè)施的使用、計劃生育獎勵和低保發(fā)放、其他涉及村民看病、上學(xué)、參加村級活動等問題關(guān)注度高，基層黨組織解決這些問題的態(tài)度和方式?jīng)Q定了村民的團(tuán)隊融入感和對組織的信任度。

（三）基層黨組織社會動員能力有待提高

社會動員一般是指政府、政黨或其他社會組織通過各種方式方法和渠道來影響和改變社會成員的價值觀、期望值和政治態(tài)度，以期形成一定的社會和政治共識，引導(dǎo)和發(fā)動成員積極參加政治和社會活動并達(dá)到一定的政治和社會目標(biāo)。社會動員作為一種有效的治理方式在不同時期會產(chǎn)生不同效果?！皼]有組織的參與就會墮落為群眾運(yùn)動，而缺乏群眾參與的組織就會墮落為個人宗派?！盵2]社會動員不僅需要動員主體的主動性、主導(dǎo)性和創(chuàng)造性，也需要動員客體的配合，更需要形式創(chuàng)新和制度保障。

1.動員主體主動性需要加強(qiáng)

目前南疆基層農(nóng)村普遍的社會動員表現(xiàn)在，動員群眾參加本村組織的各種會議、培訓(xùn)、文體活動等。這些活動與“去極端化”工作緊密結(jié)合，屬于維穩(wěn)工作重要組成部分。如喀什市附近的有些縣要求建立村（社區(qū)）每周、鄉(xiāng)每月開展一次文體和民族團(tuán)結(jié)活動制度，以確保文體活動常態(tài)化和長效化。從動員主體來看，基層黨組織配合上級組織努力完成動員任務(wù)，實現(xiàn)了一定的政治效果和社會效應(yīng)；從動員方式看，基層黨組織基本處于輔助地位，創(chuàng)造力發(fā)揮不多。

2.動員客體積極性需要鞏固

隨著近幾年上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和駐村工作隊的幫帶，基層黨組織的動員能力明顯增強(qiáng)，村民參與積極性和參與熱情也在穩(wěn)步提高。加強(qiáng)社會主義先進(jìn)文化建設(shè)來引領(lǐng)村民生活是清除“三股勢力”對南疆農(nóng)村影響的有效途徑。目前，南疆基層黨組織在駐村工作隊的幫帶下通過形式多樣的宣傳教育②包括：面對面宣講、收看遠(yuǎn)程視頻、升國旗儀式、群眾宣講、發(fā)聲亮劍、張貼宣傳畫、發(fā)放相應(yīng)材料等。、文體活動③包括：表演節(jié)目、贈送慰問品、放電影、體育活動等。充分調(diào)動和激發(fā)了村民的主動參與行為。俞可平認(rèn)為，“善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只有善政而不會有善治”[3]。村民的積極性來之不易，需要更為有力的動員方式和持續(xù)性的工作推進(jìn)予以保證和鞏固。

（四）基層黨組織信息流通平臺建設(shè)需完善

信息流通平臺是基層黨組織信息收集、處理及溝通的機(jī)制和渠道，是基層黨組織完成有效治理的條件準(zhǔn)備，是考驗基層黨組織治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。良好的信息流通平臺建設(shè)不僅需要基層黨組織的政治敏銳性和行動力，還需要“基層黨組織加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新，加強(qiáng)系統(tǒng)治理，有效整合農(nóng)村社會治理各主體資源”[4]。

南疆基層黨組織的信息流通建設(shè)主要反映在涉及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村治理相關(guān)信息的收集能力、信息收集后的處理反饋能力、與上級機(jī)關(guān)信息對接能力、與鄉(xiāng)村民眾的信息溝通交換能力等?？傮w來看，南疆基層黨組織雖然基本能夠掌握本鄉(xiāng)本村情況，但對一些突發(fā)信息和突發(fā)事件缺乏敏銳性和辨別力。2016年、2017年以前由于對一些敏感信息沒有及時上報，導(dǎo)致上級機(jī)關(guān)在處理問題時喪失先機(jī)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員用“縣里知道自己不知道，鄉(xiāng)里不知道自己知道，村里知道自己知道”來表述這種信息不對稱現(xiàn)象。

良好的信息獲取渠道與良好的主客體關(guān)系息息相關(guān)。過去信息來源不暢一方面說明基層黨組織政治敏銳性和宣傳動員能力有待提高；另一方面也說明基層黨組織與普通群眾在溝通渠道上存在障礙，具體表現(xiàn)在普通群眾與基層黨組織無法建立完全的信任關(guān)系。過去村“兩委”無法妥善解決且久拖不決村民普遍關(guān)心關(guān)注的問題，加上工作作風(fēng)粗暴、工作方法比較單一，造成了村民的失望怨懟心理，對村黨支部信任度下降。南疆農(nóng)村是“熟人社會”，“是一個‘根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)’”[5]。村支書基于多年地位和經(jīng)營，與村民的關(guān)系千絲萬縷。有些村支書過去為了工作開展便利和融洽村民關(guān)系，對一些不良思想聽之任之，對一些“打擦邊球”活動和行為視而不見，甚至把是否舉報此類行為當(dāng)作拉攏或威脅手段，而村民懾于村支書在計劃生育獎勵、低保發(fā)放、農(nóng)田配套設(shè)施使用等方面的權(quán)力也只能便宜行事。這種情況極容易造成上級機(jī)關(guān)信息獲取的不暢。

2018年以來，基層信息獲取主客體可控性進(jìn)一步提高，這與黨中央和自治區(qū)黨委的維穩(wěn)組合拳與對安全形勢絕對掌控的大環(huán)境有不可分割的關(guān)系?；鶎狱h組織可憑借向好東風(fēng)，主動發(fā)力，構(gòu)建反恐維穩(wěn)信息收集和更新的良好平臺。

三、影響南疆基層黨組織治理能力提升的原因分析

南疆基層黨組織治理能力不強(qiáng)是由多方面因素綜合作用而成。從客觀上講，有歷史、地理、社會環(huán)境、鄉(xiāng)村干部數(shù)量質(zhì)量不足等原因；從主觀上講，有基層黨組織建設(shè)弱化、部分黨員干部思想觀念跟不上時代形勢發(fā)展的需要、治理方式方法尚不夠科學(xué)等原因。

（一）治理內(nèi)容復(fù)雜性與治理環(huán)境惡劣性交織

“上面千條線，下面一根針。”作為黨的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)，治理的最前沿陣地，鄉(xiāng)村黨組織工作紛繁復(fù)雜。黨的路線方針政策、上級的決策部署、團(tuán)結(jié)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等都要靠鄉(xiāng)村黨組織去動員、組織干部群眾落實。由于南疆地域?qū)拸V、自然環(huán)境惡劣、農(nóng)村人多地少，人口素質(zhì)與科技水平不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，精準(zhǔn)脫貧、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育文化等經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)任務(wù)艱巨。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活方式的變遷，一些群眾的心理適應(yīng)沒有與社會發(fā)展同步跨越。尤其是“自媒體”時代給基層黨組織治理帶來新的挑戰(zhàn)，群眾工作呈現(xiàn)出新的特點，宣傳組織發(fā)動群眾工作存在困難。南疆地區(qū)作為新疆反恐維穩(wěn)的最前沿陣地，長期以來受歷史、政治、經(jīng)濟(jì)、宗教、地緣等因素影響，反分裂斗爭形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，各種矛盾問題錯綜復(fù)雜、相互交織，反恐維穩(wěn)任務(wù)艱巨繁重，值班巡邏檢查、包村入戶走訪排查是鄉(xiāng)村干部每天都要開展的日常工作。同時鄉(xiāng)村干部力量特別是村級干部力量嚴(yán)重不足，與基層承擔(dān)的繁重任務(wù)極不適配。

（二）治理的多中心參與模糊主體性

為了新疆社會穩(wěn)定和長治久安，南疆基層聚焦總目標(biāo)，突出維護(hù)穩(wěn)定、群眾工作、脫貧攻堅和建強(qiáng)基層組織等重點任務(wù)、形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村黨組織為主體，其他治理單位協(xié)同參與的共治格局，這種格局既是對傳統(tǒng)管理形式的完善創(chuàng)新，也是對新時代基層治理客觀要求的回應(yīng)。首先，上級黨委作用明顯。在推進(jìn)基層工作中離不開上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，縣級黨委在充分領(lǐng)會黨中央、自治區(qū)黨委和地委決策部署精神的前提下，再結(jié)合本地實際把這些精神轉(zhuǎn)化成具體要求措施布置給基層黨組織實施，并在實施過程中進(jìn)行指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督①縣級黨委在選人用人工作（調(diào)整軟弱渙散班子、黨員干部培訓(xùn)、保障激勵等）、制度建設(shè)（縣委直接抓工作機(jī)制、分析研判工作機(jī)制、組織運(yùn)行工作機(jī)制、星級黨組織創(chuàng)建工作機(jī)制、考核評價工作機(jī)制等）、其他建設(shè)（場所設(shè)備投入、宣講教育選派、教育引導(dǎo)轉(zhuǎn)化、民心工程建設(shè)等）等各個方面都起著不可或缺的重要作用。。其次，駐村工作隊的參與和幫帶作用明顯?！霸L惠聚”駐村工作隊和深度貧困村第一書記、扶貧干部全面深入融入鄉(xiāng)村工作生活，落實信息研判、常態(tài)化宣教、“去極端化”、流動人口管理等維穩(wěn)措施，做好常態(tài)化入戶走訪、“兩個全覆蓋”、解決群眾生產(chǎn)生活中的實際困難等群眾工作，推進(jìn)精準(zhǔn)落實扶貧項目、技能培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、壯大集體經(jīng)濟(jì)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施等脫貧攻堅工作，抓好落實有關(guān)制度機(jī)制、規(guī)范發(fā)展黨員、村干部和后備干部幫帶培養(yǎng)、基層陣地建設(shè)、群團(tuán)組織建設(shè)等基層黨建各項工作，發(fā)揮著引領(lǐng)帶動和不可替代作用，彌足了村級治理水平不高和干部力量不足、能力不強(qiáng)的問題。第三，機(jī)關(guān)單位、社會力量在維護(hù)社會穩(wěn)定和脫貧攻堅工作中發(fā)揮了積極的作用。在多中心的治理格局中，相對于其他參與主體，村級黨組織總體上能力尚無法完全適應(yīng)復(fù)雜多變的任務(wù)要求，工作中主體作用發(fā)揮不夠，工作方法不科學(xué)，創(chuàng)造性工作動力不足，多以配合上級黨委工作、落實工作安排為主。

（三）治理主體歷史性陳弊積重難消

基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理的權(quán)力主體，是政治精英對傳統(tǒng)社會精英的替代?；鶎狱h組織不僅是國家與民眾的連接橋梁，也是將國家政策轉(zhuǎn)換成基層實踐的核心力量。農(nóng)村黨員是黨組織吸納農(nóng)村精英的產(chǎn)物，這些精英既有先進(jìn)性也有群眾性，從先進(jìn)性來看，他們是黨的權(quán)威的具體表現(xiàn)，是黨的先進(jìn)政策理念的傳達(dá)者和執(zhí)行者；從群眾性角度來看，他們自身還承載著過去治理不良的痕跡，主體意識和能力素養(yǎng)還無法與現(xiàn)代化治理匹配。

1.治理主體主動性思維滯后

由于對全面從嚴(yán)治黨的極端重要性認(rèn)識不到位，同時由于基層反恐維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)繁重，時間、精力不足等客觀原因，一些基層黨組織對黨的建設(shè)不重視、抓黨建工作缺乏主動性，造成黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨員結(jié)構(gòu)不合理，諸如“三會一課”等制度落實不到位，黨內(nèi)政治生活不健全，黨員的思想政治教育被弱化，黨員監(jiān)督管理失之于軟、失之于寬，黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用發(fā)揮不夠，在基層群眾中缺乏號召力、影響力。有的黨員政治立場不堅定、面對大是大非不敢發(fā)聲亮劍，“兩面人”“老好人”問題較為突出；有的黨員宗旨意識不強(qiáng)，作風(fēng)粗暴，甚至侵犯群眾利益。2017年以前南疆一些農(nóng)村基層黨組織設(shè)置存在“空白點”，沒有實現(xiàn)“有人的地方就有黨員、有黨員就有黨的組織、有黨的組織就有黨的活動”的要求，部分村黨員占村民比例較低。比如，**地區(qū)有504 個軟弱渙散村，黨員比例普遍較低，遠(yuǎn)低于自治區(qū)平均水平①數(shù)據(jù)通過調(diào)研資料獲取，依照學(xué)術(shù)慣例，文中地名模糊處理。。

2.治理主體知識更新不夠

從培訓(xùn)教育制度落實情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培訓(xùn)教育存在較大提升空間。由于常年忙于工作，加之維穩(wěn)敏感節(jié)點多，一級響應(yīng)時間長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是能力較強(qiáng)的干部無法正常參加培訓(xùn)教育，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職輪訓(xùn)制度難以落實；從培訓(xùn)教育的效果看，也存在針對性和實效性不強(qiáng)的問題。有的培訓(xùn)師資力量不強(qiáng)，對有的問題講不清、講不透，培訓(xùn)教育方式單一，培訓(xùn)內(nèi)容枯燥乏味，缺乏說服力和感染力；有的培訓(xùn)學(xué)用脫節(jié)，政策理論培訓(xùn)多，實踐能力培訓(xùn)少，尤其是面對當(dāng)前農(nóng)村治理的新形勢新變化，如何轉(zhuǎn)變思想觀念、轉(zhuǎn)變治理方式、提高治理能力開展有針對性的培訓(xùn)不多。從培訓(xùn)教育的對象看，目前主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對村級干部尚未形成長期有效的培訓(xùn)機(jī)制。從培訓(xùn)教育的渠道看，主要以縣級黨校為主，地區(qū)、自治區(qū)級黨校和自治區(qū)高校雙語培訓(xùn)名額有限，使基層絕大多數(shù)干部缺乏高水平的培訓(xùn)教育。在實踐鍛煉方面，干部交流輪崗時間跨度大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在一個崗位一干就是7、8年甚至10 余年，缺乏多崗位鍛煉，導(dǎo)致工作熱情不高、主動性不強(qiáng)、工作能力單一。培訓(xùn)教育工作的滯后，加之干部自我完善、自我革新、自我提高意識不強(qiáng)，學(xué)習(xí)積極性不高，少有時間去讀書學(xué)習(xí)、思考問題，導(dǎo)致基層干部特別是村級干部政策理論水平較低、知識嚴(yán)重老化、“雙語”水平不高，工作思路不廣、措施不多，化解基層矛盾和開展群眾工作的能力欠缺，治理方式落后。

四、提升南疆農(nóng)村基層黨組織治理能力建設(shè)建言

加強(qiáng)南疆農(nóng)村基層黨組織治理能力建設(shè)，必須緊緊圍繞維護(hù)和踐行社會穩(wěn)定和長治久安總目標(biāo)，緊緊圍繞加強(qiáng)和改進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)這條主線，貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“兩個堅定不移”的要求，著力夯實基層基礎(chǔ)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用。

（一）從“管理型”政黨向“治理型”政黨轉(zhuǎn)換

管理的核心在于實現(xiàn)各項資源的有效高速整合，治理的核心在于以善治為目標(biāo)的多主體參與、多渠道互動以及管理的科學(xué)化和人性化。強(qiáng)化基層治理鞏固邊疆政權(quán)絕不是畢其功于一役，而是一個長時段常態(tài)化過程。在這個過程中，“民族團(tuán)結(jié)”仍然是我們不斷取得成績的法寶，加強(qiáng)“民族團(tuán)結(jié)”的各項工作與治理主題暗合，即不能讓我黨依靠的各少數(shù)民族群眾只當(dāng)觀眾和“站干岸”。要想充分發(fā)揮少數(shù)民族群眾和少數(shù)民族黨員干部的積極性和使命感，關(guān)鍵在黨。從“政黨管理”向“政黨治理”轉(zhuǎn)變絕不意味著放松對基層黨組織的要求，反而更加需要基層黨組織轉(zhuǎn)變觀念、拓寬思路，既要樹立黨要管黨從嚴(yán)治黨是本職、不管黨治黨就是嚴(yán)重失職的觀念，又要把黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工作的方方面面；既要深入認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的理論路線方針政策，明白堅決執(zhí)行上級的決策部署要求的重要性，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅持在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面守好紀(jì)律規(guī)矩，又要自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺維護(hù)黨中央權(quán)威，確保政令暢通；既要結(jié)合實際，切實加強(qiáng)自身建設(shè)，深入貫徹落實中央八項規(guī)定，嚴(yán)格落實黨的民主集中制和黨組織議事決策機(jī)制，嚴(yán)格落實“三會一課”、民主生活會等制度，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，又要切實解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨組織軟弱渙散等問題，真正建強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子；既要強(qiáng)化黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識，強(qiáng)化立規(guī)執(zhí)紀(jì)問責(zé)，使基層黨員、干部面對大是大非敢于亮劍、面對矛盾敢于迎難而上、面對危險敢于挺身而出、面對歪風(fēng)邪氣敢于堅決斗爭，又要切實在反恐維穩(wěn)和扶貧攻堅中發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用和干部骨干帶頭作用。

（二）從“權(quán)力精英”向“能人精英”轉(zhuǎn)換

重視基層黨組織建設(shè)和培養(yǎng)擢拔基層黨組織負(fù)責(zé)人是中國共產(chǎn)黨從勝利走向勝利的條件保證。選好配強(qiáng)鄉(xiāng)村黨組織帶頭人對于提高農(nóng)村基層黨組織治理能力非常重要。鄉(xiāng)村黨組織培養(yǎng)后備干部時要實現(xiàn)從“權(quán)力精英”到“能人精英”的觀念轉(zhuǎn)換。“權(quán)力精英”又被稱為體制精英，權(quán)力來源于上級，依托條件是對本村生產(chǎn)資料和各項事務(wù)的控制權(quán)，屬于傳統(tǒng)精英階層，“精英的權(quán)力在人民公社時期達(dá)到頂峰。改革開放之后，國家從村莊社會的漸次后撤，體制精英的權(quán)力開始集中在滿足國家需要和壓力型體制的‘中心工作’和‘一線’工作中”[6]，這種精英在過去配合上級黨委完成交派任務(wù)，實現(xiàn)國家意志直達(dá)鄉(xiāng)村方面能力不遑多讓。改革開放后，內(nèi)地很多鄉(xiāng)村基層黨組織悄然實現(xiàn)了“能力精英”對“權(quán)力精英”的替代，概因隨著“權(quán)力精英”對生產(chǎn)資料和村級各項事務(wù)控制權(quán)的減弱，農(nóng)民生產(chǎn)自主性、分散性的提高，對權(quán)力的敬畏已被對能力的崇拜所取代，村中能人往往也會成為上級黨委重點栽培對象。南疆村一級黨組織相對于內(nèi)地雖在建設(shè)上稍微滯后，但這種轉(zhuǎn)變已然存在，重視由能人治村和能人帶隊，是我黨鞏固和加強(qiáng)村級黨組織建設(shè)的優(yōu)勢途徑。在扶持選拔能人時要著重考察其政治素質(zhì)和堅持正確用人導(dǎo)向①即習(xí)近平總書記提出的“二十字”（信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔）好干部標(biāo)準(zhǔn)、“三個特別”（明辨大是大非立場特別清醒、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)行動特別堅定、熱愛各族群眾感情特別真摯）民族地區(qū)好干部標(biāo)準(zhǔn)和“三個不吃虧”（不讓老實人吃虧、不讓綜合素質(zhì)高能干事的人吃虧、不讓長期在一線埋頭苦干的人吃虧）。，切實把政治上強(qiáng)、能力上強(qiáng)、作風(fēng)上強(qiáng)的高素質(zhì)干部選用起來。同時，也要注重從優(yōu)秀鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村組黨員干部、復(fù)員退伍軍人、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、致富能手等中選優(yōu)配強(qiáng)村黨支部書記。另外，采取從大學(xué)生中選聘村官，培養(yǎng)本土優(yōu)秀青年，從國家干部中選派等切實可行的措施，加強(qiáng)村級后備干部，特別是村級組織帶頭人培養(yǎng)，努力解決村干部后繼乏人、青黃不接的問題。

（三）從“經(jīng)驗型”黨員向“學(xué)習(xí)型”黨員轉(zhuǎn)換

“經(jīng)驗型”黨員干部基于多年從事基層工作的經(jīng)驗累積，在處理問題時前瞻性強(qiáng)、敏感性強(qiáng)、決斷力強(qiáng)、權(quán)威性強(qiáng)、行動力強(qiáng)，但這種黨員干部成長成才路徑往往依賴個人能力基礎(chǔ)，在奇缺后備力量的南疆基層復(fù)制性不強(qiáng)。南疆農(nóng)村基層黨組織在培養(yǎng)后備黨員干部方面可考慮從“經(jīng)驗型”向“學(xué)習(xí)型”轉(zhuǎn)變?！皩W(xué)習(xí)型”黨員干部基于較強(qiáng)的知識儲備故領(lǐng)悟力和習(xí)得力強(qiáng)，執(zhí)行效率高。有鑒于當(dāng)前村級黨員干部的學(xué)歷素養(yǎng)和工作能力不相匹配，縣級黨委可考慮將基層干部的培訓(xùn)教育作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工作的硬任務(wù)來抓。在引導(dǎo)激發(fā)基層干部自覺主動學(xué)習(xí)的同時，加強(qiáng)培訓(xùn)教育資源配備，制定落實鄉(xiāng)村干部培訓(xùn)教育規(guī)劃和考核體系。強(qiáng)化培訓(xùn)教育達(dá)標(biāo)剛性約束以糾正基層干部培訓(xùn)教育可有可無、流于形式的問題，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、集中輪訓(xùn)教育和村干部學(xué)歷教育工作以形成基層干部培訓(xùn)教育新的常態(tài)。首先，可考慮建設(shè)比較完善的在線培訓(xùn)教育網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置各方面專家講授的必學(xué)、選學(xué)課程以及網(wǎng)絡(luò)測試；其次，強(qiáng)化集中輪訓(xùn)教育，每年制定落實鄉(xiāng)村干部輪訓(xùn)教育計劃，堅持理論聯(lián)系實際、學(xué)用結(jié)合，根據(jù)形勢任務(wù)的變化和黨員干部的實際需求，不斷調(diào)整和充實黨員干部教育培訓(xùn)的內(nèi)容，豐富教育手段，改進(jìn)教育方式，增強(qiáng)教育培訓(xùn)的吸引力，提高培訓(xùn)教育的實效性，提高基層黨員干部的治理觀念和治理能力；最后，還可建設(shè)村干部學(xué)歷提升工程，通過委培、黨校學(xué)習(xí)等途徑，提升村干部學(xué)歷和雙語水平。

（四）從“單一”治理向“多元”治理轉(zhuǎn)變

單一治理是指基層黨組織僅依靠自身力量建設(shè)發(fā)展基層政治、社會與經(jīng)濟(jì)等各項事務(wù)；多元治理是指以基層黨組織為治理核心，在充分發(fā)揮駐村工作隊等幫帶機(jī)構(gòu)能動性的前提下，聯(lián)合鄉(xiāng)村其他組織，團(tuán)結(jié)最廣大人民群眾，多主體、多渠道、多元化參與治理，共同完成南疆基層農(nóng)村政權(quán)鞏固和振興大業(yè)。“鄉(xiāng)村治理不同于單方面的村民自治，其除包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村莊精英等外，實際上還包含了新設(shè)的外生監(jiān)督力量——駐村工作隊?！盵7]

在此過程中，首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村黨組織的主體責(zé)任，全面落實黨建工作責(zé)任制，積極適應(yīng)基層組織和黨員干部隊伍建設(shè)的新形勢新變化，完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置和管理，把黨支部、黨小組建到自然村及村民小組，重視和加強(qiáng)村級群團(tuán)組織建設(shè)，完善農(nóng)村治理功能。

其次，突出抓好軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織整頓工作，因村制宜、一村一策抓好整頓建設(shè)。

第三，充分發(fā)揮“訪惠聚”駐村工作隊的幫帶作用，加強(qiáng)對基層黨組織建設(shè)的指導(dǎo)，留下永不走的“工作隊”。

第四，大力推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，加強(qiáng)村級事務(wù)目標(biāo)管理、規(guī)范運(yùn)行、日常監(jiān)督和績效考核，全面落實村規(guī)民約、“一事一議”等制度，發(fā)揮好村民代表、黨員代表、村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會作用，不斷推進(jìn)基層治理能力精細(xì)化。

第五，著力提升基層治理網(wǎng)絡(luò)化、信息化水平，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合基層信息資源、管理服務(wù)資源，探索建立鄉(xiāng)村管理服務(wù)信息平臺、微信APP等現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)方式，豐富宣傳教育形式內(nèi)容，增強(qiáng)群眾參與興趣，提高服務(wù)水平和效能。

最后，建立健全管用的群眾工作機(jī)制，建好用好基層組織陣地，使群眾學(xué)習(xí)有陣地、活動有場所、娛樂有去處。堅持以社會主義先進(jìn)文化為引領(lǐng)，深入開展“民族團(tuán)結(jié)一家親”和聯(lián)誼活動以及群眾喜聞樂見的文體活動，大力弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，大力傳播先進(jìn)文化理念和生活方式，還要多層次、多方式、多形式推動各族干部群眾互相走動，促進(jìn)交往交流交融，在潛移默化中增強(qiáng)“五個認(rèn)同”，不斷擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)。

（五）從“領(lǐng)導(dǎo)型”治理向“團(tuán)隊型”治理轉(zhuǎn)變

“領(lǐng)導(dǎo)型”治理關(guān)注黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用，“團(tuán)隊型”治理強(qiáng)調(diào)黨組織作為一個整體的行動力和創(chuàng)造力。農(nóng)村基層黨組織既要重視黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭性和傳幫帶作用，也要重視黨組織的團(tuán)隊建設(shè)，正所謂“上下同欲者勝”[8]?！叭魏我粋€組織都存在個體、群體和組織體系三個要素，在這三個要素中，把個體凝聚起來，形成組織的支撐力的群體或者稱為團(tuán)隊，是代表組織文化的重要部分?！盵9]從團(tuán)隊建設(shè)方面看，良好的關(guān)懷保障機(jī)制可以有效緩解南疆農(nóng)村基層黨員精神不振、工作消極現(xiàn)象。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面健全完善干部強(qiáng)制輪休制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部得到正常休息，同時應(yīng)關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的身心健康，建立定期體檢制度和談心談話制度，隨時了解掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的健康情況和思想工作動態(tài)，加強(qiáng)談心交心工作，積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決工作生活中存在的實際困難和問題。其次，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部績效考核制度，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣直單位干部差別化，推動人才在基層一線建功立業(yè)。最后，在村級層面，建立村干部待遇正常提高機(jī)制，實行村干部養(yǎng)老保險和人身意外傷害險應(yīng)保盡保，采取村干部進(jìn)入公務(wù)員隊伍、離職慰問、困難救助等關(guān)愛措施，切實解決村干部后顧之憂，增強(qiáng)村干部團(tuán)隊的榮譽(yù)感和激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)活力。

在加強(qiáng)關(guān)懷保障機(jī)制的同時，也應(yīng)建立科學(xué)的考核獎懲機(jī)制，以便能更好調(diào)動黨員干部工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。強(qiáng)化考核獎懲機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)性和針對性，以群眾滿意度為根本，圍繞黨和政府中心工作，按照有利于發(fā)揮基層主體作用、有利于推動工作落實、有利于改革發(fā)展穩(wěn)定大局、有利于維護(hù)發(fā)展群眾根本利益的基本原則，進(jìn)一步健全和完善鄉(xiāng)村干部管理考核辦法和獎懲措施，做到權(quán)責(zé)一致、獎罰分明，激發(fā)鄉(xiāng)村干部忠于職守、敢于擔(dān)當(dāng)、為民務(wù)實、勤政清廉，形成既有制度約束考核而又心情舒暢工作的生動局面。