“墨西哥城政策”的存廢對國際計劃生育／生殖健康發(fā)展的影響分析及相關(guān)思考

梁 穎 劉鴻雁 劉天洋 闞 唯

1.中國人口與發(fā)展研究中心（北京，100081）；2.國家衛(wèi)生計生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心

2017年1月23日，特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，恢復(fù)“墨西哥城政策”（Mexico City Policy or Global Gag Rule，也被稱為“全球墮胎禁令”），延續(xù)共和黨對于墮胎問題的一貫態(tài)度，禁止美國聯(lián)邦政府資助實施墮胎或是積極宣揚墮胎的外國非政府組織。4月3日，美國國務(wù)院宣布停止對聯(lián)合國人口基金的援助，取消2017財年3250萬美元（約合人民幣2.24億元）的援助資金。美國國務(wù)院事務(wù)部援引特朗普政府1月頒布的總統(tǒng)令和“肯普—卡斯滕修正案”第三條條款稱，“雖然沒有證據(jù)表明聯(lián)合國人口基金直接在中國進行強迫墮胎和非自愿絕育活動，但該機構(gòu)繼續(xù)與中國衛(wèi)生計生委合作，因此可以認為其支持或參與了中國的強制政策?！泵绹鴩鴦?wù)院在致參議院外交委員會的信中還稱，中國國家衛(wèi)生計生委實施的“二孩”政策限制中國夫妻生育子女的數(shù)量。美國國務(wù)院表示，將把這筆資金轉(zhuǎn)用于國務(wù)院其他的全球衛(wèi)生項目［1］。

人口和計劃生育問題一直以來是美國等西方國家攻擊我國人權(quán)的焦點之一，這與其政治需求和宗教影響等方面的社會原因密不可分。本文旨在深入剖析“墨西哥城政策”的存廢導(dǎo)致美國計劃生育援助資金的變動情況，及其對國際計劃生育／生殖健康發(fā)展的深遠影響，以期為中國計劃生育／生殖健康的發(fā)展和應(yīng)對提供參考。

1 “墨西哥城政策”的沿革

“美國并不認同計劃生育項目中的墮胎服務(wù)。美國不會再資助提供墮胎服務(wù)的非政府組織［2］?！本S基百科稱“墨西哥城政策”，為“美國政府一項時而有時而無的政策”，最早由美國前共和黨總統(tǒng)里根于1984年在墨西哥城召開的國際人口大會上宣布：禁止美國政府將聯(lián)邦資金用于資助與墮胎有關(guān)的活動，以限制海外墮胎咨詢及相關(guān)服務(wù)、宣傳活動的開展。

“墨西哥城政策”自提出以來，斷斷續(xù)續(xù)執(zhí)行17年之久［3］。1993年，民主黨克林頓就任美國總統(tǒng)后廢止“墨西哥城政策”，并恢復(fù)對聯(lián)合國人口基金等國際組織的捐款。2001年共和黨總統(tǒng)小布什上任后再次恢復(fù)該禁令。2009年，民主黨總統(tǒng)奧巴馬就任后又取消該政策。2017年，特朗普就任總統(tǒng)后又恢復(fù)該禁令。美聯(lián)社稱，“墨西哥城政策”的存廢自1984年以來就成為共和黨恢復(fù)、民主黨廢除的“政治皮球”。

2 “墨西哥城政策”的存廢對全球計劃生育和生殖健康援助資金的影響及應(yīng)對

2.1 對美國國際開發(fā)署對外援助領(lǐng)域的影響

美國是目前全球最大的計劃生育和生殖健康捐助者。美國國際發(fā)展署（USAID）是承擔(dān)美國為全球貧困地區(qū)女性提供計劃生育和生殖健康服務(wù)的聯(lián)邦政府機構(gòu)。2015年、2016年美國財政年度資助國際計劃生育／生殖健康的預(yù)算均達6.08億美元。此次特朗普恢復(fù)“墨西哥城政策”，不僅導(dǎo)致美國用于計劃生育的資助金額不可能繼續(xù)保持原有水平，而且限制了所有全球性健康援助，這意味著可能涉及的資金總量1年將達95億美元，相當(dāng)于所有發(fā)達國家提供的對外衛(wèi)生保健援助資金的1／3。從2001年—2016年美國國際發(fā)展署對世界各地區(qū)的計劃生育服務(wù)援助金額來看，2009年奧巴馬執(zhí)政后，美國對撒哈拉以南非洲、中亞和南亞地區(qū)的計劃生育和生殖健康服務(wù)顯著增長，2015年達到最高值，分別為4.8億和3.1億美元。

2.2 對計劃生育相關(guān)國際組織的影響

特朗普恢復(fù)“墨西哥城政策”，對于計劃生育／生殖健康相關(guān)國際組織推動相關(guān)服務(wù)影響較大，國際計生聯(lián)和聯(lián)合國人口基金首當(dāng)其沖。國際計生聯(lián)總干事特沃卓斯·麥里斯和倡導(dǎo)主任艾莉森·馬歇爾表示，國際計生聯(lián)將為此失去為數(shù)百萬婦女和年輕人提供性和生殖健康服務(wù)的1億美元援助資金。據(jù)估計，1億美元的資助可減少2萬名孕產(chǎn)婦死亡、480萬個非意愿妊娠，180萬個人工流產(chǎn)（其中170萬個為不安全的人工流產(chǎn)），還能夠為27.5萬艾滋病病毒（HIV）陽性的母親提供治療，提供7000萬個避孕套和72.5萬次艾滋病病毒測試，以及52.5萬個性傳播疾病感染的治療［4］。

美國也是聯(lián)合國人口基金的重要出資國。在聯(lián)合國人口基金每年的預(yù)算中，美國支付7800萬美元。1984年—2017年33個財政年度中，美國有16個財政年度未向聯(lián)合國人口基金提供資金支持，均為“墨西哥城政策”實施時期。見圖1。

2.3 國際組織和歐洲國家積極應(yīng)對美國撤資

國際計生聯(lián)與各國政府、機構(gòu)和捐助者合作，共同努力彌補美國撤資所帶來的資金和服務(wù)差額。國際計生聯(lián)一方面籌措更多的專項工作基金，如荷蘭公益基金、日本信托基金等；另一方面，積極鼓勵各國協(xié)會通過宣傳、倡導(dǎo)有效的項目進行資源開發(fā)和資源重組。聯(lián)合國人口基金希望其成員國增加核心資源捐助，并致力于尋求穩(wěn)定的資金來源。然而，這些舉措仍然難以彌補美國特朗普政府撤資所造成的巨大資金缺口。

針對特朗普政府撤資，很多歐洲國家政府和組織已經(jīng)承諾，將會填補因美國退出造成的資金缺口。荷蘭國際發(fā)展部部長莉莉安·普洛曼倡議探討設(shè)置專項基金“由她決定”（She Decides），協(xié)助安全墮胎行為的可能性。瑞典、加拿大、芬蘭、比利時、丹麥、挪威和荷蘭等國均承諾捐贈該基金。比爾和梅琳達·蓋茨基金會捐贈2000萬美元。英國國際發(fā)展部和美國蓋茨基金會于2017年7月10－11日在倫敦聯(lián)合舉辦第二屆計劃生育峰會，為計劃生育尋求額外資金。

圖1 1985年—2017年美國對聯(lián)合國人口基金的捐助［5］

3 “墨西哥城政策”的存廢對國際計劃生育／生殖健康的影響

3.1 導(dǎo)致貧困地區(qū)計劃生育服務(wù)縮減

由于缺乏資金，中低收入國家的婦女將因無法獲得避孕服務(wù)，導(dǎo)致更多的非意愿妊娠和不安全流產(chǎn)。其中，受影響最大的地區(qū)是撒哈拉以南非洲、南亞、拉丁美洲和加勒比地區(qū)。目前，尚未有具體的數(shù)據(jù)表明實施“墨西哥城政策”造成的重要影響，但嚴重依賴美國援助資金的一些非洲國家的計劃生育／生殖健康服務(wù)已有明顯縮減。人權(quán)觀察組織對“墨西哥城政策”的影響研究發(fā)現(xiàn)，該政策已導(dǎo)致一些老牌組織減少了重要的性健康和生殖健康服務(wù)。雖然接受美國資金的政府不受該項政策的限制，但許多政府的衛(wèi)生診所將被間接削弱［6］。

3.2 導(dǎo)致貧困地區(qū)墮胎率顯著提高

斯坦福大學(xué)一項對撒哈拉以南非洲20多個國家的研究表明，實施“墨西哥城政策”與墮胎率的升高存在顯著的統(tǒng)計關(guān)系：接受美國計劃生育資金資助較多國家的墮胎率顯著升高，同時利用現(xiàn)代避孕方式的人口下降；而對此類援助依賴性較小的國家墮胎率仍保持穩(wěn)定［7］。根據(jù)這項研究以及來自非政府組織的各種調(diào)查與一些未經(jīng)證實的說法，墮胎率上升的原因是避孕藥物供應(yīng)減少。在許多貧窮國家，免費發(fā)放的避孕藥物多來自受西方國家政府資助的非政府組織，其中大部分違反了“墨西哥城政策”，一些非政府組織只能選擇關(guān)閉診所。據(jù)英國瑪麗斯特普國際組織估計，2017年，實施“墨西哥城政策”將使150萬女性不能獲得原有的計劃生育服務(wù)，導(dǎo)致之后的4年中將新增墮胎案例220萬例［8］。

3.3 增加孕產(chǎn)婦死亡

據(jù)世界衛(wèi)生組織估計，發(fā)展中國家的孕產(chǎn)婦死亡占全球的99%，其中超過50%的孕產(chǎn)婦死亡發(fā)生在非洲撒哈拉沙漠以南地區(qū)，1／3發(fā)生在南亞。“千年發(fā)展目標5”明確提出，實現(xiàn)從1990年－2015年孕產(chǎn)婦死亡率下降3／4。但1990年－2005年孕產(chǎn)死亡率僅下降了5%，非洲國家和地區(qū)中無一達到目標。降低孕產(chǎn)婦死亡率可通過安全分娩、減少意外妊娠以及提高避孕普及率來實現(xiàn)。由于“墨西哥城政策”的實施，導(dǎo)致非洲國家和地區(qū)的大量婦女和女童無法獲得計劃生育／生殖健康服務(wù)，有可能使已取得的成果無法保持下去。

由于新生兒死亡率的降低受醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展、胎次、生育間隔等多種因素的影響，“墨西哥城政策”的實施對于新生兒死亡率的直觀影響并不確定，可能會對其產(chǎn)生負面的潛在影響。

4 “墨西哥城政策”存廢引發(fā)的幾點思考

4.1 墮胎因人權(quán)觀不同一直是美國道德和法律的爭論焦點

美國關(guān)于墮胎爭論的焦點體現(xiàn)為兩種權(quán)利的爭論：一是關(guān)于胎兒生命權(quán)的爭論；二是關(guān)于婦女選擇權(quán)的爭論，即婦女是否有選擇決定個人生活的權(quán)利。美國對于中國計劃生育的攻擊是基于其人權(quán)觀所決定的。自中國實行計劃生育以來，美國就將中國的計劃生育問題納入人權(quán)框架，美國國務(wù)院在每年的年度國別人權(quán)報告中，都要將中國的計劃生育問題上升到人權(quán)高度進行指責(zé)。對此，美國人口學(xué)會副主席凱倫·梅森曾在《人口方案侵犯了婦女人權(quán)嗎？》文章中指出，“父母在自由地決定自己孩子數(shù)量時，又要考慮對社會的責(zé)任。這個矛盾實質(zhì)就是個人自由和社會保障這兩種權(quán)利之間的矛盾。在一些國家，人口迅速增長，而資源又十分短缺，孩子生多了就會影響到社會目前和未來的發(fā)展。在這種情況下，為了防止生育失控而影響整體利益，政府限制個人的生育自由是完全正當(dāng)?shù)模?］?！?/p>

4.2 宗教思想與政治相結(jié)合導(dǎo)致計劃生育具有較強的政治敏感性

從宗教上看，美國人中有相當(dāng)一部分人信仰代表傳統(tǒng)的福音派基督教，他們強調(diào)“維護家庭價值觀”，要求恢復(fù)傳統(tǒng)家庭和婦女的家庭責(zé)任，反對婦女運動、反對墮胎、反對同性戀。在共和黨中，福音派基督教徒占有絕對優(yōu)勢。因此，歷次共和黨參選總統(tǒng)都把反對墮胎作為一項政治綱領(lǐng)提出來，以迎合福音教派的選民。與共和黨相比，民主黨在對待控制人口與計劃生育問題上相對比較開明，支持婦女的選擇，支持發(fā)展中國家控制人口。在國際社會中，墮胎也是天主教和穆斯林國家反對的主要內(nèi)容。

近來，歐洲政治格局的不斷變化也導(dǎo)致反對墮胎的輿論有所回升。波蘭發(fā)生了針對墮胎法案的抗議；法國極右翼民粹主義政黨國民陣線表示要限制墮胎權(quán)，削減為法國計劃生育組織提供的資金；德國政黨探討回歸“傳統(tǒng)家庭價值觀”和期望“更多的德國出生人口”，以解決“人口危機”；針對女性選擇墮胎可能有被起訴的風(fēng)險，北愛爾蘭也發(fā)生了抗議。

但與此同時，也有一些國家在為墮胎合法化做出努力。2018年6月，阿根廷國會在墮胎合法化的問題上邁出了重要一步：允許女性在懷孕的前14周內(nèi)選擇流產(chǎn)。該項法律提案的通過使阿根廷成為南美洲墮胎合法化方面最為領(lǐng)先的國家。據(jù)阿根廷衛(wèi)生部統(tǒng)計，每年全國有4.5萬女性由于終止妊娠面臨風(fēng)險，其中約50%的女性因此失去了生命［10］。

4.3 “計劃生育是一項基本人權(quán)”，計劃生育是公共健康領(lǐng)域的問題

1968年國際人權(quán)會議首次提出“計劃生育是一項人權(quán)”。1974年世界人口會議《行動計劃》將生育權(quán)定義為所有夫妻和個人享有負責(zé)地自由決定其子女?dāng)?shù)量和生育間隔權(quán)利，同時也享有獲得相關(guān)信息、教育與方法的基本人權(quán)。1994年國際人口與發(fā)展大會《行動綱領(lǐng)》重申了這一定義。聯(lián)合國人口基金發(fā)布的題為“計劃生育、人權(quán)與發(fā)展”的《2012年世界人口狀況報告》再次強調(diào)，計劃生育是一項基本人權(quán)，能夠為促進經(jīng)濟社會發(fā)展起到至關(guān)重要的作用［11］。題為“選擇的力量：生殖權(quán)利與人口轉(zhuǎn)變”的《2018世界人口狀況報告》更強調(diào)了生殖權(quán)利和自由對世界人口的顯著影響［12］。國際社會提出計劃生育權(quán)利的概念已有50余年，但仍有大量婦女由于各種政治、歷史、社會原因無法充分享有這一基本權(quán)利。因此，重申計劃生育是一項基本人權(quán)，強調(diào)計劃生育是公共健康領(lǐng)域的問題凸顯其迫切性和必要性。

4.4 將計劃生育／生殖健康納入公共衛(wèi)生和健康領(lǐng)域的國際合作，深化南南合作和南北對話

計劃生育投資是發(fā)展的最佳選擇。據(jù)聯(lián)合國估計，“在計劃生育中花費的每一美元，可在實現(xiàn)其他發(fā)展目標的干預(yù)措施中節(jié)省2～6美元”［11］。為了促進計劃生育投入，確保計劃生育2020年目標的實現(xiàn)以及推動有關(guān)計劃生育／生殖健康領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展目標的進程，國際社會需要重點加強以下工作：一是將計劃生育／生殖健康納入公共衛(wèi)生和健康領(lǐng)域的國際合作，推動對“計劃生育是公共健康領(lǐng)域的問題”的統(tǒng)一認識，力爭取得更廣泛的政治支持和資金支持；二是將人口與發(fā)展領(lǐng)域的合作置于南南合作、南北對話和“2030年可持續(xù)議程”框架下，深入開展計劃生育／生殖健康領(lǐng)域的政策對話、學(xué)術(shù)交流和經(jīng)驗分享；三是探索推動計劃生育發(fā)展的創(chuàng)新切入點，以實現(xiàn)有效的計劃生育政策，完善計劃生育的整合項目，使其發(fā)揮最優(yōu)效果。