地方政府債務置換的審計監(jiān)督路徑研究

劉驊，朱鵬

1.2.南京審計大學，江蘇 南京 211815

一、引言

黨的十九大提出 “防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”是決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)，其中防范化解重大風險位列三大攻堅戰(zhàn)之首。2018年全國兩會將打好“防范和化解重大風險”列為三大攻堅戰(zhàn)的首要任務，財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》更是對政府債務管理提出清晰導向與要求。隨著中國地方政府債務規(guī)模不斷增加，風險不斷累積，地方政府債務問題也成為了學術界關注和研究的熱點。2014年國務院43號文件提出通過發(fā)行置換債券來化解地方債務存量風險，次年經全國人大、國務院批準，置換債券正式登上歷史舞臺。在短短幾年時間里，我國地方政府債券市場呈爆發(fā)式增長，如今已成為僅次于同業(yè)存單的第二大債券品種。在這樣的背景下，如何在合理利用債務置換解決債務流動性風險的同時規(guī)避風險，是推進債務置換工作順利開展的重中之重。

二、文獻計量分析

本文運用陳超美博士研發(fā)的CiteSpace可視化分析軟件，對債務置換相關文獻進行分析研究，對特定的文獻集合進行計量，探尋學科領域演化關鍵路徑，并通過發(fā)文量分析、可視化圖譜繪制和關鍵詞分析對學科發(fā)展方向進行預測。

發(fā)文量是衡量一個領域研究成果的重要指標，該領域所發(fā)表文章數量越多，研究越趨于成熟。在中國知網CNKI上檢索文獻內容與“債務置換”、“地方政府債務”同時相關的CSSCI來源文獻，檢索結果發(fā)現，我國與該主題相關的文章最早發(fā)表在2003年，但由于當時地方政府債務風險問題并沒有得到重視，直到2013年相關論文數量都較少。2014年國務院提出通過發(fā)行置換債券來化解地方債務問題后，債務置換受到廣泛重視，相關文獻數量迅速增加。

通過對檢索到的文獻進行分析發(fā)現，2003-2013年間內容相關的CSSCI文獻只有4篇，2014-2018年相關文獻總量高達264篇，且每年發(fā)文量都保持在較高水平。

以2014-2018年間的264篇文章為分析對象，時間區(qū)分為一年，進行關鍵詞共現分析。如圖1所示，關于債務置換的關鍵詞知識圖譜共有N=68個網絡節(jié)點，E=99條網絡連線，網絡密度為Density=0.0435

圖1中關鍵詞共現網絡節(jié)點的大小代表文獻數量，從中可以看出，國內與債務置換有關研究中，高頻關鍵詞有債券發(fā)行、地方政府債務、債務置換、商業(yè)銀行、債務風險、金融機構等，如表1所示。

圖1 關鍵詞共現網絡

表1 高中心性關鍵詞及其出現頻次

將圖1的關鍵詞共現網絡與表1的高中心性關鍵詞結合分析，可以發(fā)現，國內圍繞債務置換的研究中，盡管與債務相關的文獻數量較多，但其中心性卻極低，由此可見，出現頻次高并不意味著中心性也高；而與“風險”相文獻雖出現頻次不多，但中心性卻普遍較高。因此，本文對出現頻次高、關鍵詞中心性高的相關文獻進行綜述研究。

三、文獻綜述

1.傳 統(tǒng)地方政府債務的風險防控研究

Allen Schick（2000）指出政府債務風險能夠通過披露政府債務信息、合理安排財政預算、從源頭控制舉債行為以及充分發(fā)揮市場機制作用四種途徑控制。Reinhard Neck等2006）通過對歐盟國家債務情況的分析，提出增速過快的政府性債務會引起經濟增速放緩、失業(yè)率上升，而完善的監(jiān)管機制和連續(xù)性的貨幣政策有利于對政府性債務風險進行防控。Bergstresser等（2011）分析了地方財政收入和債務之間的比例關系，在風險安全范圍內研究債務資金利用效率。Mathias Dolls等（2012）對歐債危機進行了詳細研究，提出歐盟作為一個整體，應對債務規(guī)模進行嚴格限制，成立一個具有獨立性的內部控制組織對各國預算進行評價和監(jiān)督。

章志平（2011）通過案例分析，測算出債務風險綜合聚類系數，以此判斷地方政府性債務風險水平，完善了債務風險預警和防范機制。由于債務信息披露不足，公眾和政府信息不對稱，公眾難以對政府權力進行監(jiān)督，因此就需要向社會公眾公開債務信息，建立債務預警系統(tǒng) （張佐敏、戴玲，2016）。2015年新《預算法》出臺后，王朝才等人（2016）提出傳統(tǒng)融資模式已經不能適應發(fā)展要求，地方政府融資模式必須向新的方向轉型以規(guī)避債務風險。李升、王冬（2016）認為要完善風險管理制度，當務之急是轉變地方財政職能、完善融資制度、形成協調發(fā)展的債務體系。

2.地 方政府債務置換的風險研究

國外現有文獻中鮮有地方政府債務置換相關研究，我國對地方政府債務置換的風險研究主要集中在2015年新《預算法》出臺以后。作為一種緩解地方政府財政壓力的手段，債務置換并不能解決所有存量地方債問題，從近年工作結果來看，城投債的置換是未來債務置換工作的難點。同時，債務置換并不能消除地方政府未來償債壓力。此外，由于地方政府債券利率較低，作為該類債券主要持有者，銀行可能會長期面對更高資產風險（劉振海、門寧，2018）。

崔兵、邱少春（2016）對我國債務置換模式和制度進行了分析，指出行政性債務置換只是過渡性安排，是權衡債務風險和商業(yè)銀行資產損失后實現的 “約束下的最優(yōu)”，未來地方政府債務置換仍存在改進空間。刁偉濤（2015）依據債務置換前后到期償債規(guī)模數據，通過未定權益分析（CCA）估算我國地方政府到期債務違約風險，認為債務置換可以在短期內將債務違約風險大幅降低，然而從長期來看，隨著置換債券到期，地方政府償債規(guī)模反而會有所增加，地方政府償債壓力和流動性風險反而會加大。由省級政府統(tǒng)一為地方政府發(fā)行置換債券，能夠激勵省級地方政府對下級地方政府債務實施監(jiān)管，監(jiān)管強度提高能夠有效降低地方政府與銀行 “政銀合謀”的可能，從源頭降低債務風險（仲凡，2016）。周雷等（2016）對新常態(tài)下銀行業(yè)與地方債務現狀進行了分析，認為當前銀行業(yè)要真正實現轉型升級，必須突破對舊時期“政府融資平臺”路徑的依賴，發(fā)展綜合服務，優(yōu)化資源配置；同時以大數據、云計算等分析技術為基礎，建立完善分級標準，依據融資主體、還款來源、資金用途等因素判斷置換資產等級，對不同債務進行分級，從微觀主體角度預防債務置換風險。魯玉秀 （2016）從地方政府債務形成原因出發(fā)，提出稅務改革、糾正地方政府考核方式和建立市場化的政府債券融資機制是解決地方政府債務風險問題的根本，同時指出債務置換作為化解債務存量風險的手段，需要輔以債券資金使用的中長期規(guī)劃制度來提高效率。

綜上，盡管現有研究對傳統(tǒng)地方政府性債務風險的起因沒有達成統(tǒng)一意見，但應對風險的措施卻大體相同：完善財政制度，建立系統(tǒng)風險預警和債務監(jiān)管機構。然而，對于債務置換的風險研究多停留在債務置換對于地方政府債務風險的影響上，少數研究盡管提及了新型債務風險防范卻又缺乏全面性。因此，本文借鑒已有的審計經驗，以審計全覆蓋理論為基礎，通過對傳統(tǒng)地方債務風險以及債務置換工作對風險的影響進行具體分析，研究地方政府債務置換風險審計監(jiān)督路徑，以期為地方政府債務置換風險管理研究做出貢獻。

四、地方政府債務風險及其傳導路徑分析

債務置換是緩解地方債務壓力的一種手段，該項政策的實施對地方債務問題具有重大影響，因此在對其風險進行研究時不能簡單地將其從債務風險研究中獨立出來，而應在債務風險研究中充分考慮債務置換風險。

1.地 方政府債務風險的內涵

傳統(tǒng)債務風險研究中多以債務率、償債率、債務負擔率等債務本身相關指標來評價債務風險。然而事實上，政府性債務風險水平并不僅僅取決于債務本身，還與該地區(qū)經濟發(fā)展水平以及政府償債能力等狀況息息相關。即政府債務風險取決于債務規(guī)模和償債能力，而償債能力又取決于債務的使用能否為未來償債提供支持，這又與債款使用合理性以及該地區(qū)經濟發(fā)展狀況密不可分。合理使用債務能夠產生現金流，以保障債務可持續(xù)性，風險也就趨向于收斂，相反，若現金流與債務不匹配，則風險存在擴散的可能。因此，本文認為地方政府性債務風險是一種債務現金流與債務規(guī)模不匹配的不可持續(xù)狀態(tài)，相應的地方政府債務風險不僅僅包含債務本身風險，還包括負債傳導風險。

2.地 方政府性債務風險傳導路徑分析

根據地方政府債務的特征，債務風險可通過財政路徑、金融路徑、信用路徑和資本市場路徑進行傳導。

（1）財政傳導路徑。財政路徑指的是地方政府債務風險狀況超過警戒線，地方財政不足以按時償還債務，地方政府就不得不借入新債償還舊債，當債務規(guī)模繼續(xù)累積，最終地方政府無力償還時，為維持社會秩序，上級政府很可能通過豁免部分債務、加大轉移支付等方式減輕地方政府債務壓力，盡管中央政府在《地方政府性債務風險應急處置預案》中表示不會對地方債務買單，但事實上，當地方政府債務不斷積聚到無法化解時，中央政府并不能置身事外，只能擔任風險接受者這一角色。傳導路徑如圖2所示。

圖2 債務風險財政傳導路徑

在這條傳導路徑中，債務置換能夠將原先的短期債務期限延長，短期內緩解債務壓力，然而從長期來看，隨著置換債券到期，地方政府償債規(guī)模反而會有所增加，地方政府償債壓力和流動性風險反而會加大。合理債務置換能優(yōu)化地方債務結構，分散還款壓力；而不合理的債務置換還可能會弱化地方政府的債務管理意識，不斷重復新債償還舊債，導致風險進一步累積。

（2）金融傳導路徑。金融傳導路徑指地方政府償債困難可能會導致金融系統(tǒng)出現不良貸款，對金融系統(tǒng)產生影響，嚴重的甚至演化為金融危機，這是由財政與金融行業(yè)（目前以商業(yè)銀行為主體）的密切關系所決定的。傳導路徑如圖3所示。

圖3 債務風險金融傳導路徑

在新《預算法》出臺以前，我國地方政府債務主要是通過向銀行借貸取得，據統(tǒng)計，2014年年初，銀行信貸債務占地方政府債務總量的51%。在這樣的背景下，如果地方政府財政收入不能償還歷史欠債，必然會導致銀行體系出現大量呆賬、壞賬，最終引發(fā)金融危機。新《預算法》出臺以后，盡管地方政府可以通過政府債券的形式在一定額度內舉債，但目前由于政府債券并未完全對市場開放，銀行仍是政府債券的最大買家，若地方財政收入在置換債券到期時不足以及時償還其本金和利息，仍會對銀行體系產生影響。此外，由于置換債券的利率低于地方政府從商業(yè)銀行借貸的利率，大量置換債券的購入，不僅對商業(yè)銀行盈利能力是一種考驗，同時也會影響商業(yè)銀行資產流動性，換言之，在當前背景下，債務置換增加了商業(yè)銀行的經營風險，進而可能引起系統(tǒng)性金融風險，最終導致嚴重的社會問題。

（3）信用傳導路徑。地方政府債務舉債主體為地方政府，因此任何債務風險累積導致的違約最終都必然會影響地方政府信用，造成信用危機。傳導路徑具體如圖4所示。

圖4 債務風險信用傳導路徑

新《預算法》出臺以后，地方政府債務多以債券形式存在，隨著未來債券市場發(fā)展，民眾必定會成為置換債券的重要買方，倘若到期債券不能得到兌換，受到影響的不單單是債權人，地方政府公信力也必定受到波及。此外，由于我國地方政府收入高度依賴土地出讓，地方政府的償債壓力會引起土地價格上升，最終可能會造成房地產泡沫，這類不可持續(xù)的償債手段對地方政府的影響信用也不可忽視。

（4）資本市場路徑。隨著市場化的推進，地方政府融資方式趨于多元化，影子銀行等新型融資方式出現，當地方政府償債出現問題，政府信用下降，進而影響市場化利率，最終導致資本市場劇烈震蕩。

五、審計在債務置換項目中的監(jiān)督機制和路徑

1.審 計在債務置換工作中的監(jiān)督機制

（1）審計監(jiān)督應基于審計全覆蓋視角?；趯徲嬋采w進行審計監(jiān)督有利于形成連續(xù)、系統(tǒng)的管理體系，審計機關在不同階段的主要任務不同，監(jiān)督效果也存在差別，這就需要對審計階段進行劃分，針對不同階段主要風險制定審計工作計劃。為更好實現風險管理，工作不能著眼于節(jié)約審計資源，而應關注債務置換工作中整個系統(tǒng)的穩(wěn)定性，基于審計全覆蓋視角有利于將債務風險合理分散，避免風險聚集，在財政壓力轉移到金融體系的同時守住 “不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險”的底線。

（2）審計監(jiān)督應基于風險分擔視角。地方政府債務置換其實是一個將當前部分財政還款壓力在未來一段時間內轉化為金融風險的工作，為實現風險管理這一目的，債務置換必須做好風險分擔工作，因此審計機關應客觀、公正評估風險分配合理性，按照風險合理分擔和風險可控原則合理控制財政風險和金融風險，被轉移到金融系統(tǒng)的風險不能過高，同時在未來這段時期內的金融風險要在時間層面得到分散。此外，審計機關還應關注各類在工作推進過程中可能出現的問題，在變數發(fā)生時確保相關部門能夠按照風險分擔原則作出及時調整，提高管理效率。

（3）審計監(jiān)督應重視事前審計。由于債權置換工作影響重大，同時金融系統(tǒng)存在復雜性，僅僅強調監(jiān)督性遠遠不能滿足審計工作需要，而應在更大范圍內和更高層次上發(fā)揮其管理作用，推動工作科學進行。審計應著眼于對財政系統(tǒng)可持續(xù)性的影響，充分發(fā)揮審計揭示、預防、自穩(wěn)功能，對置換工作重要環(huán)節(jié)及時介入審計，發(fā)現和評價問題，對債務置換規(guī)模、時間、利率等方面提出建設性和服務型建議，為債務置換工作營造良好環(huán)境。

2.審 計在債務置換工作中的監(jiān)督路徑探索

盡管基于審計全覆蓋視角的審計方式能夠更好管控債務風險，然而由于當前存在法律法規(guī)體系不完善、審計方式方法不科學以及審計資源不充分等問題，全覆蓋式審計的實現并不能一蹴而就，而需要在探索中循序漸進。根據現狀，本文建議從以下幾條路徑開展積極嘗試，完善對債務置換的審計監(jiān)督工作。

（1）創(chuàng)新審計資源整合模式，保障人力資源和信息資源充足。一方面，加強各級審計資源流動，統(tǒng)籌全國審計資源對債務置換工作中的重點省份、重點地區(qū)開展重大項目審計；嘗試中央與地方審計人員聯動，通過中央向地方派駐國家審計人員的方式提高地方審計工作質量，在此基礎上充分使用地方審計成果；購買社會審計服務，通過外聘專家、建立有效的社會審計組織準入機制等手段緩解國家審計資源不足的壓力；最后，積極培養(yǎng)審計人才，通過做好人才儲備工作保障未來審計工作質量。另一方面，打破各部門、機關間的信息壁壘，通過充分披露地方債務置換額度加強中央對地方債券發(fā)行的監(jiān)督，同時對暴露出的問題也便于國家審計尋找重點審計目標。推進相關監(jiān)管部門大數據平臺建設，實現跨部門數據共享，提高審計工作效率，降低審計工作難度。

（2）加快審計制度規(guī)范建設，為審計全覆蓋提供體系層面的支撐。需要適時修訂《審計法》及實施條例，把審計全覆蓋的要求上升到國家法律層面；此外，要加快新型審計類型立法工作，由于不同審計對象具有特殊性，在一些新審計項目開展時無法照搬舊審計程序和審計方法，因此需要盡早出臺相關審計準則和工作指南以指導實務操作。

（3）貫徹落實債務置換風險治理對策，為審計工作開展提供便利。首先，建立地方債務置換長期問責機制，降低道德風險。債務置換能夠將當前債務壓力分散到未來某個時間段，地方官員可能會通過騙取不合理置換額度緩解當前壓力，引起道德風險。而長期問責制能降低置換過程中的道德風險，提高置換工作科學性。其次，建立風險預警機制，為審計工作指明方向。債務置換審計工作注重風險預測，然而，目前我國地方政府審計重心還停留在對問題的事后揭示，并不能滿足債務置換審計的要求。這就要求政府審計機關協同其他監(jiān)督機構，構建風險預警機制。預警機制的建立有助于審計工作人員依據風險預警指標對地方政府債務置換風險進行監(jiān)控，為審計工作指明方向。此外，審計機關還需要在使用風險預警機制時及時修正相關指標，以保障預警機制的揭示風險功能得到充分發(fā)揮。再次，建立科學的政府績效考核，做好資金全面監(jiān)管。地方政府置換能在短期內緩解財政壓力，但債券到期后地方政府若沒有足夠還款能力，商業(yè)銀行仍將面臨信用風險。要徹底化解風險，根本在于改善地方財政狀況，這可以通過稅制改革來實現，也可以通過審計監(jiān)督，敦促地方政府在進行舉債投資過程中注重控制債務規(guī)模，提升債務資金利用效率，減少不合理支出，減少新增債務的方式實現。最后，完善地方政府“市場化”債券融資機制。一方面，建立獨立、有公信力的中介評估機構，以便在發(fā)行時對地方債券進行評估；另一方面，審計部門經常對地方債進行審計，在事前、事中、事后進行審計監(jiān)督，定期公布審計報告，使公眾對債務資金使用狀況有所了解，避免出現違規(guī)使用資金、資金去向不明等狀況。

六、研究總結

地方債務置換作為化解我國財政風險的一項重大舉措，如何在緩解當前財政壓力的同時避免系統(tǒng)性金融風險是亟待解決的問題?；趥鹘y(tǒng)地方政府債務風險研究，本文對債務置換風險的影響及路徑進行分析，提出審計在債務置換工作中的監(jiān)督機制，并基于審計全覆蓋視角，建議從創(chuàng)新整合審計資源模式、加快審計制度規(guī)范建設和貫徹落實審計風險對策三個方面實現政府債務置換風險的審計監(jiān)督。