數(shù)字經(jīng)濟立法為什么重要？

周漢華 周輝

網(wǎng)信事業(yè)代表著新的生產(chǎn)力和新的發(fā)展方向，要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，釋放數(shù)字對經(jīng)濟發(fā)展的放大、疊加、倍增作用。在全球數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的背景下，中國面臨前所未有的機遇，推進符合中國國情的數(shù)字經(jīng)濟立法具有重大現(xiàn)實意義。

數(shù)字經(jīng)濟立法的必要性

中共中央總書記習近平強調(diào)，加快建設(shè)數(shù)字中國，構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟，推動實體經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展，這為中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指明了方向。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，需要相關(guān)的體制機制保障，其中一個非常重要條件是數(shù)字經(jīng)濟立法。

加快數(shù)字經(jīng)濟立法，是發(fā)揮中國制度優(yōu)勢、在新一輪全球競爭中搶占有利地位的客觀需要。

新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的加速和蔓延，帶來了經(jīng)濟、社會、倫理、政治、軍事、勞動關(guān)系、國際關(guān)系等領(lǐng)域的連鎖深刻變革，各國均進入一個不確定性增加、機會與風險并存的轉(zhuǎn)型與過渡期。

美國、英國等發(fā)達國家都投入越來越多的資源發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，把數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展作為提升國家競爭力、維護國家安全的重大戰(zhàn)略，力圖在新一輪產(chǎn)業(yè)競爭中掌握主導(dǎo)權(quán)。歐盟、俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭等國家也正在研究出臺數(shù)字經(jīng)濟方面的法律，力求通過法律制度上的激勵和優(yōu)惠，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，下大力氣發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推動本國經(jīng)濟發(fā)展。

總體而言，各國在數(shù)字經(jīng)濟立法方面，目前基本處于同步狀態(tài)，還都在探索規(guī)律的過程之中。中國改革開放40年能夠取得舉世矚目的成就，一條基本經(jīng)驗是強有力的制度保障，看準了事情能夠集中力量，迅速加以部署、推廣。

而在當下，中國網(wǎng)絡(luò)購物、移動支付、共享經(jīng)濟等數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展，走在了世界前列：中國網(wǎng)絡(luò)零售、移動支付交易規(guī)模位居全球第一，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模位居全球第二，并率先在國際上承認了網(wǎng)約車的合法地位，獲得國際社會普遍好評。

2016年9月，二十國集團（G20）領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會首次提出全球性的《二十國集團數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展與合作倡議》，宣示數(shù)字經(jīng)濟成為全球共識。中國在建設(shè)“數(shù)字絲綢之路”、引領(lǐng)世界數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和治理上，面臨前所未有的歷史機遇和各種有利條件。實踐需要我們繼續(xù)發(fā)揮制度優(yōu)勢，牢牢把握數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展新階段國際競爭的戰(zhàn)略主動，通過數(shù)字經(jīng)濟立法，打造競爭新優(yōu)勢、開拓發(fā)展新空間，在新一輪全球競爭中搶占先發(fā)地位，實現(xiàn)從模仿、跟隨到超越、引領(lǐng)的歷史性跨越。

加快數(shù)字經(jīng)濟立法，是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)實需要。進入新時代，中國經(jīng)濟發(fā)展正從過去的追趕型經(jīng)濟進入創(chuàng)新發(fā)展階段，傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)難以為繼，需要實現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實現(xiàn)動能轉(zhuǎn)換，發(fā)育新動能，實現(xiàn)新發(fā)展。

數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟、智慧社會迅猛發(fā)展，深刻改變傳統(tǒng)工業(yè)時代的經(jīng)濟貿(mào)易結(jié)構(gòu)和社會組織活動方式，同時帶來了體系性和全局性的變革和治理新問題。

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟時代的核心資源，是數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵要素，是創(chuàng)新發(fā)展的重要資產(chǎn)。數(shù)字經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，離不開巨量可利用的政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)資源的不斷生產(chǎn)、集中、共享和融合，也離不開相關(guān)數(shù)據(jù)收集、利用、交易、保護規(guī)則的建立健全。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的有序開展，迫切需要充分發(fā)揮法律規(guī)則的調(diào)整、指引和規(guī)范作用，盡快制定完善數(shù)據(jù)開放、產(chǎn)權(quán)保護、數(shù)據(jù)交易、跨境傳輸、安全保護等方面相關(guān)政策法規(guī)和標準體系。

加快數(shù)字中國建設(shè)，打破信息壁壘，構(gòu)建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施，增強信息化發(fā)展能力，需要通過法治手段整合信息資源、推進信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；提升經(jīng)濟社會信息化水平，推行電子政務(wù)、建設(shè)智慧城市，構(gòu)建覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，需要通過法治手段明確投入機制、建立運行機制和制定標準規(guī)范；優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，需要通過法治手段加強網(wǎng)絡(luò)安全保護、規(guī)范相關(guān)政府行為；營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，需要通過法治手段明確底線、劃清紅線。

但需要看到，中國現(xiàn)行立法、執(zhí)法在觀念、體制機制、方式手段等方面都難以完全適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展新要求，近年來各項改革措施不斷推出，但措施之間缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性，甚至會相互抵消，亟須通過數(shù)字經(jīng)濟立法推動實現(xiàn)立法觀念更新、管理流程再造、執(zhí)法機制變革與執(zhí)法效率提升。

加快數(shù)字經(jīng)濟立法，是有效防范與化解各種重大風險的必然需要。理論研究和國內(nèi)外實踐均表明，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展帶來的風險和挑戰(zhàn)是全面、深刻的：財富有可能進一步集中、去中心化趨勢會沖擊政府權(quán)威、大量勞動人口面臨就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型深刻挑戰(zhàn)、全球性和國內(nèi)不平等可能會加劇、數(shù)字鴻溝加深、隱私更容易被侵犯、信息技術(shù)風險與安全問題成為全球性問題、贏者通吃加大壟斷的暴利、國際貿(mào)易規(guī)則可能被改寫。

為此，需要在平臺責任、知識產(chǎn)權(quán)保護、創(chuàng)新、稅收、勞動就業(yè)、反壟斷、國際規(guī)則、信息技術(shù)風險與安全等方面建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟特點的新規(guī)則體系，以有效防范和化解可能面臨的各種重大風險和挑戰(zhàn)，確保社會穩(wěn)定與國家根本利益。

加快數(shù)字經(jīng)濟立法，是推動新業(yè)態(tài)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。實踐中，智能制造、智慧物流、普惠金融、跨境電商、新零售等新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，數(shù)字經(jīng)濟與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、社會生活融合加速，數(shù)字經(jīng)濟業(yè)態(tài)快速創(chuàng)新、快速迭代，甚至顛覆性發(fā)展。

面對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的新態(tài)勢、新形勢、新情況，要從促進數(shù)字經(jīng)濟健康快速發(fā)展的長遠大局出發(fā)，重新審視既有或者正在進行立法的科學性、合理性、精準性，突破“線上線下割裂”、“部門立法”的局限，把成熟的政策盡快上升為法律制度、把看得準的方向及時地確定為法律原則、對阻礙發(fā)展的制度堅決地進行立改廢、對滯后于新業(yè)態(tài)新模式的立法項目果斷地進行調(diào)整，加快重新建構(gòu)符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的、具有全球觀的、體現(xiàn)綜合治理的數(shù)字經(jīng)濟立法體系。

需要注意的幾個原則

數(shù)字經(jīng)濟立法是一個動態(tài)的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就；數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展日新月異，更要避免立法滯后的弊端。數(shù)字經(jīng)濟立法是一個國際前沿問題，中國的法律要走向世界，最有可能的也就是數(shù)字經(jīng)濟方面的法律。但是，推進數(shù)字經(jīng)濟立法工作要注意以下幾個方面的問題：

在立法理念上，要堅持“底線思維、彈性平衡”，在發(fā)展中不斷規(guī)范。當前，作為法律調(diào)整對象的數(shù)字經(jīng)濟還處于快速成長期，對于不斷出現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，要“管好”而不能“管死”，在守住安全底線的前提下，應(yīng)當從制度上留足創(chuàng)新空間和監(jiān)管彈性，通過市場或自律機制能夠解決的政府不再干預(yù)，通過事后監(jiān)管可以處理的不再強調(diào)事前審批，通過經(jīng)濟、技術(shù)手段可以應(yīng)對的不再設(shè)定額外行政負擔。

在立法導(dǎo)向上，要更加側(cè)重原則性而非規(guī)則性立法。無論是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，還是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中技術(shù)應(yīng)用和商業(yè)模式的變化都很快，剛性的法律規(guī)則難以及時應(yīng)對這種節(jié)奏。針對發(fā)展、轉(zhuǎn)型中尚未定型的商業(yè)模式，法律要重明確原則、輕設(shè)定規(guī)則。因此，推進數(shù)字經(jīng)濟立法，首先就要加強對可能涉及的法律原則的研究，通過不斷細化“鼓勵創(chuàng)新”“包容審慎”“利益平衡”“多元治理”等法律原則的內(nèi)容和適用機制，在確保法律靈活性的同時，提高法律引導(dǎo)、規(guī)范，保障數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的有效性。

在立法思路上，要區(qū)別好線上線下經(jīng)濟活動的不同。再者，數(shù)字經(jīng)濟立法不能簡單套用線下監(jiān)管和立法模式。對于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的問題，要充分考慮網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、線上活動具有鮮明的虛擬性、廣域性、交互性、即時性特征，抓住問題根源，有針對性地進行制度設(shè)計。對于問題根源在線上的，如數(shù)據(jù)泄露、刷單，應(yīng)著力應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)思維、發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)手段等進行破解；對于問題根源在線下的，如制假造假，應(yīng)加強線上線下聯(lián)動機制設(shè)計。

在立法技術(shù)上，應(yīng)注意制度設(shè)計的精準性、及時性和協(xié)調(diào)性。首先要找準立法核心定位，避免《電子商務(wù)法》起草過程中對法律調(diào)整范圍和調(diào)整對象的類似爭議；其次，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度快，進行制度設(shè)計如果涉及規(guī)則或其他約束性內(nèi)容，一定要緊跟調(diào)整對象的變化及時更新，避免制度一出臺就落后的問題；再者，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，進行數(shù)字經(jīng)濟立法，要處理好與既有法律特別是線下經(jīng)濟立法的協(xié)調(diào)，既避免簡單套用，也要避免沖突。最后，目前與數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的立法項目如《個人信息保護法》等，要按照數(shù)字中國建設(shè)的總要求，針對數(shù)字經(jīng)濟的新情況、新問題，以數(shù)字經(jīng)濟法治新理念重新審視和修改，把既有相關(guān)立法項目都納入整個數(shù)字經(jīng)濟立法的大框架中進行評估和推進。

在立法機制上，應(yīng)當開門立法、多主體參與。數(shù)字經(jīng)濟涉及面廣、專業(yè)性強、業(yè)態(tài)新，僅僅依靠體制內(nèi)的立法工作人員無論是精力上、能力上都會存在局限。而且，互聯(lián)網(wǎng)具有鮮明的共享、開放特征，數(shù)字經(jīng)濟立法更應(yīng)該是運用互聯(lián)網(wǎng)思維的立法。

在數(shù)字經(jīng)濟立法過程中，既要利用網(wǎng)絡(luò)信息和大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建開放的立法平臺，也要充分調(diào)動各方積極性、發(fā)揮各類主體優(yōu)勢，通過政產(chǎn)學研協(xié)同、部門間協(xié)同、地區(qū)間協(xié)同，形成立法上的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，集聚更大立法智慧，提高立法的效率、效能和效益。

數(shù)字經(jīng)濟立法的重點

加快信息化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字國家已經(jīng)成為全球共識。數(shù)字中國建設(shè)已經(jīng)放在全球競爭格局進行推進，數(shù)字經(jīng)濟立法也應(yīng)當考慮中國有關(guān)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力的培育、保持和促進。有利于中國數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)做大做強的制度、有利于中國數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新的制度、有利于中國數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)占領(lǐng)國際市場的制度都應(yīng)當作為立法的重點。我們認為未來的數(shù)字經(jīng)濟立法應(yīng)該主要包括以下幾個方面內(nèi)容：

第一，網(wǎng)絡(luò)安全。安全是發(fā)展的首要前提，黨和政府重視安全、社會公眾關(guān)心安全，數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展也需要保障安全。我們目前已經(jīng)出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，但是，涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護、跨境數(shù)據(jù)流動的配套立法尚未推出，《網(wǎng)絡(luò)安全法》的有關(guān)制度還不能有效落地。此外，在信息服務(wù)方面，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》是在2000年就制定的，很多制度已經(jīng)遠落后于時代的發(fā)展和技術(shù)的進步，極有必要盡快完成修訂。

第二，審慎監(jiān)管。促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，守住安全底線之外就是要將審慎監(jiān)管的要求落實到中央各有關(guān)部門和各級地方政府的“條條”“塊塊”立法及其一線監(jiān)管之中。應(yīng)當建立涉及數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管部門立法和地方立法的審慎監(jiān)管評估制度，對于違反審慎監(jiān)管要求的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在出臺前實施一票否決；對于已經(jīng)出臺的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件要委托獨立第三方定期進行后評估，比如每兩年進行一次，如果實施后不再適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟新發(fā)展的或者對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成不必要障礙的，應(yīng)當及時修改或廢止。

第三，數(shù)據(jù)資源共享。數(shù)字經(jīng)濟時代，政府、企業(yè)都獲取了大量數(shù)據(jù)資源，雙方無論是從優(yōu)化監(jiān)管還是更好服務(wù)方面，彼此都有非常多的合作需求。數(shù)據(jù)特別是公共數(shù)據(jù)只有更大范圍地共享利用才可能發(fā)揮更大的價值。雖然國務(wù)院于2016年發(fā)布了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，但是還僅限于政務(wù)部門間的政務(wù)信息資源共享。對于政府如何通過正當程序獲取企業(yè)掌握的數(shù)據(jù)，企業(yè)如何通過高效機制利用政府掌握的數(shù)據(jù)，目前尚缺乏明確、有效的法律機制，應(yīng)當作為下一步數(shù)字經(jīng)濟立法的重點予以推進。

第四，個人信息保護。一方面，用戶個人信息保護不力，既可能損害個人尊嚴和安全，也會影響社會信任和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，甚至危及國家安全。

因此，要從中國國情出發(fā)，加快推進個人信息保護專門立法，綜合利用民事、行政和刑事手段構(gòu)建有效的個人信息保護制度體系。

另一方面，我們也要注意到，在歐盟等地區(qū)，個人信息保護已經(jīng)成為新的貿(mào)易壁壘。嚴格的個人信息保護制度會成為數(shù)字經(jīng)濟保護主義國家的重要工具。我們在進行國內(nèi)個人信息保護制度設(shè)計時，一定要注意制度的外溢性，避免給中國產(chǎn)業(yè)走出去造成障礙。

（作者周漢華為中國社科院法學所研究員、周輝為中國社科院文化法制研究中心研究員；編輯：朱弢）