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2019-05-19 14:23:02俞琴
財(cái)經(jīng) 2019年10期
俞琴
京津冀“協(xié)同發(fā)展”的歷史幾乎和改革開放一樣漫長，幾方的關(guān)系也像謎一樣飄蕩。
1981年，原國家計(jì)委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，涵蓋范圍包括北京、天津和唐山。在現(xiàn)存可查的資料里，這是政府部門研究京津冀一體化的開端。這份文件代表著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以“工業(yè)”為重點(diǎn)帶動城市發(fā)展的觀念。
20多年后，繼2002年南京市編制國內(nèi)第一個“都市圈”規(guī)劃，京津冀在2004年幾乎要成為第一個大區(qū)域都市圈的樣本。世事難料，這份多方博弈數(shù)次的規(guī)劃最終沒有公布。
時移世易，各懷心事難以協(xié)同的三方各自發(fā)力：北京迅速聚集產(chǎn)業(yè)，越來越強(qiáng)卻一家獨(dú)大；天津積極進(jìn)取，終難擺脫“老二”的位置和心態(tài)；迷茫的河北，只落得以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為代表，做些“粗活”艱難脫貧。
十多年過去了，“京津冀”盡管概念嘹亮，終究是夢幻泡影。北京、天津不斷攝取優(yōu)質(zhì)資源，導(dǎo)致河北與京津之間出現(xiàn)斷崖式差距，三方的發(fā)展也都因此進(jìn)入瓶頸，北京獨(dú)木難支，天津增長乏力，河北的粗放工業(yè)負(fù)面效果顯現(xiàn)。
2013年，來自環(huán)保的壓力卻意外地將三方“團(tuán)結(jié)”在一起。2015年，中央主持的“京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要”才正式落地。
過去30多年，京津冀三方有著怎樣的博弈？未來，京津冀合作的前景是否將不同于以往？《財(cái)經(jīng)》記者專訪浙江大學(xué)公共管理學(xué)院城市發(fā)展與管理系教授、雄安發(fā)展中心主任石敏俊，講述京津冀協(xié)同發(fā)展的前世今生。
各方利益難協(xié)調(diào)
《財(cái)經(jīng)》：京津冀區(qū)域協(xié)作的起點(diǎn)是什么？
石敏?。壕┙蚣揭惑w化的開端是“京津唐”（即北京、天津、唐山），這個概念由中國科學(xué)院胡序威、陸大道等人提出。1981年，原國家計(jì)委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，涵蓋范圍包括北京、天津和唐山，涉及交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等方面，胡序威、陸大道組織和參與了這份規(guī)劃的制定。
《財(cái)經(jīng)》：為什么發(fā)端是京津唐？
石敏?。罕本┰瓉硎莻€工商業(yè)城市，工業(yè)基礎(chǔ)不好，而唐山工業(yè)基礎(chǔ)好、資源條件好。有了唐山，北京就可以把工業(yè)放在唐山，所以把三個城市結(jié)合起來作為一個整體來布局，形成一個合理、優(yōu)化的工業(yè)格局，這是當(dāng)時的出發(fā)點(diǎn)。
《財(cái)經(jīng)》：京津唐后來為什么淡出歷史舞臺？
石敏?。壕┙蛱埔膊皇峭耆珱]有結(jié)果，比如首鋼還是搬到唐山去了。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府提出把京津唐作為整體進(jìn)行布局，京津唐的核心是圍繞工業(yè)布局和交通布局，“布局”這個詞就反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的概念。
隨著改革開放、市場化的推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，原來的設(shè)想已經(jīng)做不下去了?，F(xiàn)在，越來越多的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已經(jīng)不僅僅發(fā)生在京津唐這個范圍內(nèi)，需要慢慢開始考慮更大范圍的京津冀。
京津冀談得比較多，是在2000年后的事。京津冀區(qū)域規(guī)劃是陸大道、樊杰（現(xiàn)任中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長，曾負(fù)責(zé)完成“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”的研制任務(wù)）等人提出來的。2004年發(fā)改委召開了首次京津冀區(qū)域合作座談會，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制隨后啟動。但遺憾的是，這份區(qū)域規(guī)劃最后沒能公布出來。
真正意義上提出京津冀協(xié)同發(fā)展是在2014年，習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強(qiáng)調(diào)了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要性。
《財(cái)經(jīng)》：2004年的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃為什么沒有公布？
石敏?。哼@份規(guī)劃是由國家發(fā)改委發(fā)起制訂的，花了兩三年時間。2004年，正式提交國務(wù)院審議，沒有公布的主要原因在于京津冀三方的利益難以協(xié)調(diào)，各方利益沒有達(dá)成一致。京津冀合作是需要由中央政府來推動的，地方各自搞很難推動。
以北京為起點(diǎn)
《財(cái)經(jīng)》：一直以來，京津冀難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的原因是什么？
石敏?。簠^(qū)域差距很大，產(chǎn)業(yè)競爭力也不一樣。河北明顯產(chǎn)業(yè)競爭力差，好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都被北京、天津拿走了，河北就只能搞鋼鐵這些產(chǎn)業(yè)。
三個地方的發(fā)展受到行政區(qū)劃藩籬的阻隔，各有各的打算。過去，北京要發(fā)展，引進(jìn)了很多產(chǎn)業(yè)，從2004年以后，北京落地的許多大項(xiàng)目都不符合現(xiàn)在的首都功能定位，現(xiàn)在反過來不得不疏解。
河北一直沒確定發(fā)展思路，在有限的資源下，一會兒搞石家莊、一會兒搞沿海經(jīng)濟(jì)帶，后來終于轉(zhuǎn)過神，還是圍繞北京來搞，也就是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)帶。天津可能會說，河北環(huán)首都不環(huán)我們，說明還是首都力量大。不過，天津自己也沒有放棄沿海（濱海新區(qū)）。
地方政府的行為、目標(biāo)有沖突也很正常，所以需要協(xié)調(diào)，靠地方政府自發(fā)協(xié)調(diào)是有難度的，所以需要中央政府出來解決這個問題。
《財(cái)經(jīng)》：2014年提出的京津冀協(xié)同發(fā)展，和以往有何不同嗎？
石敏?。哼^去京津唐的提出，主要是圍繞產(chǎn)業(yè)布局，尤其是工業(yè)布局。后來提出京津冀，考慮的主要是區(qū)域差異，搞三地產(chǎn)業(yè)協(xié)作和交通一體化。
2014年提出京津冀協(xié)同發(fā)展，出發(fā)點(diǎn)首先是解決北京的問題，解決好首都發(fā)展的問題。這有一個很重要的背景——習(xí)近平視察北京。
中央認(rèn)為北京存在的問題比較突出，首都發(fā)展不能適應(yīng)中華民族偉大復(fù)興和強(qiáng)國夢的要求，首都發(fā)展要采用新的模式。
這個新模式要在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下去思考，不能脫離京津冀。因此京津冀協(xié)同發(fā)展的起點(diǎn)是從北京開始的，這個是與以往不同的。
《財(cái)經(jīng)》：在這一協(xié)同發(fā)展的思路下，之前的問題會迎刃而解嗎？
石敏?。合啾冗^去應(yīng)該說有很大進(jìn)展。原因一方面是高層的推動，第二個是時勢發(fā)生了變化，北京到了不得不疏解的階段了。北京自己也意識到，原來的模式走到盡頭了。第三個是環(huán)境的壓力，環(huán)境、交通等問題倒逼北京轉(zhuǎn)型。
按照現(xiàn)在的說法，京津冀協(xié)同發(fā)展的最終目標(biāo)是打造以首都為核心的京津冀世界級城市群。但這個世界級城市群是什么樣的？范圍多大？規(guī)模多大？資源環(huán)境承載力能不能支撐？還有許多問題我們沒研究清楚。
要建世界級城市群，人口就要增加，用水要增加。有人就要吃喝，吃喝就要花錢，消費(fèi)就要有就業(yè)，就業(yè)就要有產(chǎn)業(yè)，有產(chǎn)業(yè)就會有污染、有資源消耗。如何保障資源環(huán)境承載力，尤其是水資源能否保障，是一個重大問題。
此外，還有京津冀三方的博弈，產(chǎn)業(yè)如何分工協(xié)作？是否還有沖突？例如雄安新區(qū)的定位是北京非首都功能集中承載地，北京不要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移去那里。它還有一個定位，要發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，成為河北創(chuàng)新驅(qū)動的引領(lǐng)示范區(qū)。
雄安新區(qū)要承接符合新區(qū)定位的非首都功能，但北京也要搞高端高新產(chǎn)業(yè)、智能制造，這樣就有可能與雄安新區(qū)發(fā)生沖突和競爭。
《財(cái)經(jīng)》：怎么理解2013年以后環(huán)境治理對京津冀協(xié)同發(fā)展的作用？
石敏俊：這個作用還是很明顯的。京津冀協(xié)同發(fā)展主要是功能上的分工協(xié)作，追求的目標(biāo)是相互配合，避免惡性競爭。
2013年，大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和布局調(diào)整，比如有些地方產(chǎn)業(yè)關(guān)了，或者轉(zhuǎn)移了，北京在向河北轉(zhuǎn)移，河北也在向外轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境污染貢獻(xiàn)大的是散亂污企業(yè)，散煤治理成為大問題。但企業(yè)關(guān)了之后，民生怎么辦是新的問題。環(huán)境治理促成了京津冀的協(xié)同發(fā)展，反過來也要在經(jīng)濟(jì)上找到新的出路。
河北的發(fā)展原來主要靠廉價的要素成本、環(huán)境成本，現(xiàn)在這條路走不通了，產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型。從這個意義上講，環(huán)境治理和京津冀協(xié)同的方向、目標(biāo)是一致的。
《財(cái)經(jīng)》：京津冀協(xié)同發(fā)展包括多少個城市？
石敏?。含F(xiàn)在是北京、天津，以及河北的11個城市，一共13個。
《財(cái)經(jīng)》：這13個城市是不是都應(yīng)該放進(jìn)來？
石敏?。何覀€人不太贊成，范圍過大了。學(xué)術(shù)界對京津冀范圍的討論很多。京津冀一開始包含的是10個城市，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的范圍是京津加河北 8個城市，河北南部是不在京津冀范圍之內(nèi)的。
有人認(rèn)為范圍應(yīng)該更小，8個或9個城市左右，石家莊都不應(yīng)該劃進(jìn)來。這個問題現(xiàn)在仍然還有討論。我個人認(rèn)為，京津冀的范圍劃得過大，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不是很緊密。
邢臺、邯鄲、衡水等河北南部的城市，應(yīng)該發(fā)展以石家莊為中心的都市圈經(jīng)濟(jì)，而不是圍繞北京、天津做文章，北京、天津的輻射范圍還是有限的。
天津的角色定位
《財(cái)經(jīng)》：與杭州、蘇錫常之于長三角、深圳和廣州兩強(qiáng)并舉的珠三角相比，天津在京津冀區(qū)域扮演的角色似乎沒有達(dá)到人們的期待？
石敏?。耗壳皝碚f，京津冀的主線在北京和河北之間展開，天津被放在相對次要的地位。京津冀協(xié)同發(fā)展的牛鼻子就是北京非首都功能疏解，主要是疏解到河北去，而不是天津。
《財(cái)經(jīng)》：按照通常的理解，因?yàn)榫┙蚣介g的梯次差，北京疏解非首都功能，好點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)會首先被天津承接，其次過濾掉的再放到河北。
石敏俊：三地發(fā)展能力的差距是斷崖式的，所以要加快河北的發(fā)展，讓河北跟上來，才能形成協(xié)同發(fā)展的局面。天津的基礎(chǔ)比河北強(qiáng)，所以非首都功能主要是往河北疏解，而不是往天津疏解，回旋余地也是河北更大。
從需求和供給兩個方面來講，都是北京和河北之間的對話比較多，天津可作為的地方相對較少。但這并不意味著沒有天津的事了。從另一方面講，天津的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，主要還是要按照它的定位做它該做的事情。
《財(cái)經(jīng)》：天津有哪些地方是河北不能取代的？
石敏?。禾旖蛴刑旖虻淖饔?，河北有河北的作用。比如天津的港口，已經(jīng)有了多年的基礎(chǔ)，河北的港口還難以對其構(gòu)成威脅。
《財(cái)經(jīng)》：河北也有港口。
石敏俊：首先，河北的港口吞吐量沒有天津大：第二，港口是一個系統(tǒng)工程，不光是有港口，還要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套，天津很多產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成基礎(chǔ)了，這是河北所不具備的。港口沒有腹地是發(fā)展不起來的，比如舟山港，雖然有港口，但沒有腹地，腹地都被寧波港、上海港搶占了，舟山港沒有腹地就會制約它的發(fā)展。
《財(cái)經(jīng)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，恰恰因?yàn)樘旖蛟诒本┡赃?，所以發(fā)展不起來？
石敏俊：京津冀協(xié)同發(fā)展并沒有要限制天津的發(fā)展，而是在過去的條件下，北京攝取了太多的資源，對河北的沖擊又比較大。按照功能定位來講，天津要打造成北方金融中心、北方經(jīng)濟(jì)中心，更多的經(jīng)濟(jì)功能要天津承擔(dān)。
光給定位是不夠的，內(nèi)功沒練好，即使把你擺到老大的位置上你也坐不住。在過去的條件下，天津和北京有一定競爭，但競爭不過北京。在資源配置上，北京更有利，尤其人才的競爭，北京的人才優(yōu)勢是全國數(shù)一數(shù)二的，天津和北京不能比。人才不足造成天津整體的發(fā)展能力不足，只能說比河北好一些。
從學(xué)者的角度來看，我們認(rèn)為，京津發(fā)展軸要加快發(fā)展，更多的經(jīng)濟(jì)功能要放到天津去，這是理想的狀態(tài)，因?yàn)樘旖虍吘贡群颖钡幕A(chǔ)要好。但是目前，很多產(chǎn)業(yè)都在向河北而不是天津轉(zhuǎn)移，譬如北京現(xiàn)代汽車就轉(zhuǎn)移到了河北滄州。
《財(cái)經(jīng)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果天津不在北京的旁邊或許發(fā)展得更好，你怎么評價這個說法？
石敏?。禾旖虻亩ㄎ粵]有北京高，在發(fā)展能力、資源配置等方面天津是吃虧的。如果天津不在北京附近，也就沒有天津現(xiàn)在的位置了。但是北京確實(shí)也會對天津產(chǎn)生一些影響，優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、優(yōu)秀的人才都往北京流動。
《財(cái)經(jīng)》：1994年，天津建立濱海新區(qū)。2005年，濱海新區(qū)被寫入“十一五”規(guī)劃并納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。時至今日，濱海新區(qū)距離我們的期望有差距嗎？
石敏?。含F(xiàn)在看來，離我們的期望還是有差距。天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)起到的作用不太一樣，濱海新區(qū)沒有起到足夠的輻射帶動作用。這和京津冀的市場環(huán)境也有一定的關(guān)系，市場化程度不夠高。我認(rèn)為，應(yīng)該加快市場化，更多地讓市場來配置資源，爭取使天津?yàn)I海新區(qū)起到更多的輻射帶動作用。
《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)的出現(xiàn)，是否會對濱海新區(qū)產(chǎn)生沖擊？
石敏俊：從中央的功能定位上看并沒有沖突，各自有各自發(fā)展的需要，但是可能會有一定的競爭關(guān)系。京津冀協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)一主兩翼，也就是北京主城，加上通州副中心和雄安新區(qū)這兩翼，沒有濱海新區(qū)多少事，濱海新區(qū)有點(diǎn)被淡化、被邊緣化了。
避免空間極化的影響
《財(cái)經(jīng)》：京津冀的情況和珠三角、長三角有何不同？
石敏?。旱谝粋€是政治因素。北京是首都，導(dǎo)致它和天津、河北之間的關(guān)系不像長三角、珠三角的城市之間這么簡單。
第二個是發(fā)展能力的差距。北京和河北的落差太大，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源都去北京了。
第三，京津冀還處于空間極化的階段，向增長極集中。空間極化是一個客觀規(guī)律，許多城市和區(qū)域都經(jīng)歷了這樣的階段。過去，北京、天津在發(fā)展過程中，不斷攝取優(yōu)質(zhì)資源，導(dǎo)致河北和京津之間出現(xiàn)斷崖式差距。
長三角、珠三角的發(fā)展要比京津冀更早，發(fā)展程度更高。實(shí)際上，長三角、珠三角也有空間極化的階段，這是由市場規(guī)律決定的。但是在京津冀，市場因素和政治因素疊加在一起，加劇了空間極化的過程，矛盾就更加顯現(xiàn)了。
《財(cái)經(jīng)》：京津冀如何避免空間極化帶來的影響？
石敏俊：北京已經(jīng)不堪重負(fù)，想要避免空間極化帶來的負(fù)面作用，現(xiàn)在提出減量發(fā)展策略。因此既要尊重空間極化的規(guī)律，又要避免產(chǎn)業(yè)過于集中在北京中心城區(qū)，我個人建議，發(fā)展首都圈，以首都圈來承載原來北京的功能，有些功能應(yīng)當(dāng)從中心城區(qū)向周邊區(qū)域分散。當(dāng)然雄安新區(qū)也是首都圈的組成部分。
在這樣的結(jié)構(gòu)下，集聚經(jīng)濟(jì)仍然可以起作用，順應(yīng)空間極化的趨勢，但空間極化不再是極化到一個點(diǎn)，而是以一個更大的面（首都圈）來承接首都功能，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時又可以避免空間極化的負(fù)面影響。
現(xiàn)在北京總體規(guī)劃提出要建五個新城，我認(rèn)為五個新城是不夠的，五個新城難以承載非首都功能的疏解，應(yīng)當(dāng)建設(shè)一批新城，作為次中心、微中心。
如何疏解北京？
《財(cái)經(jīng)》：河北也曾規(guī)劃過很多“新區(qū)”，如曹妃甸新區(qū)、北戴河新區(qū)、渤海新區(qū)、冀南新區(qū)、正定新區(qū)，為何它們沒有成長為可依賴的區(qū)域，反而要重做一個雄安新區(qū)？
石敏?。哼@個也不可等同而語，因?yàn)樗鼈兊谋尘?、目的、功能、定位都是不一樣的，沒有多少可比性。比如天津?yàn)I海新區(qū)，沒有起到預(yù)期的龍頭作用，這有各種原因，但并不意味著這個決策是錯誤的。河北的新區(qū)也是一樣。河北的一些新區(qū)也起到作用了，只是沒有起到足夠的作用，有的遇到了一些困難。
搞新區(qū)不一定是錯誤的，也有積極的因素在里頭，只是有些新區(qū)當(dāng)時條件不夠，后來?xiàng)l件具備后成長起來了，比如黃驊港新區(qū)，現(xiàn)在發(fā)展得也很好。各個新區(qū)把各自的事情做好就行，并不是生了一個兒子沒養(yǎng)好就不能生第二個兒子。
《財(cái)經(jīng)》：北京疏解出來的一些產(chǎn)業(yè)并沒有到河北，反而去了其他的一些省份。為什么會出現(xiàn)這種情況？
石敏?。罕热绱蠹t門批發(fā)市場疏散，政府讓他們搬去白溝，但是沒生意啊，有些商戶又回到了北京。批發(fā)市場是有空間規(guī)律的，它可以搬走，但不應(yīng)該搬到白溝。我覺得關(guān)鍵是要把背后的邏輯和道理找出來，發(fā)現(xiàn)規(guī)律、尊重規(guī)律。
《財(cái)經(jīng)》：應(yīng)該按照什么原則疏解北京的非首都功能？
石敏?。赫F(xiàn)在疏解北京非首都功能，方向是對的。但是就像大紅門批發(fā)市場不一定要去白溝，白溝太遠(yuǎn)，沒有足夠的腹地和市場?？偟膩碚f就是要尊重客觀規(guī)律，包括空間極化的規(guī)律，在尊重規(guī)律基礎(chǔ)上去發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。
比如保定的蠡縣很早以前也有批發(fā)市場，但為什么義烏的小商品市場越來越繁榮，蠡縣的批發(fā)市場卻沒有發(fā)展起來呢？
形勢是會變化的，這也是市場的規(guī)律。大紅門批發(fā)市場疏解也是一樣的道理，政府不一定要指定一個地方給那些疏解的商戶。地方商戶自己會找的，批發(fā)市場會自然形成的。
《財(cái)經(jīng)》：你如何評價目前京津冀地區(qū)出現(xiàn)的諸如固安之類的“產(chǎn)業(yè)新城”，北京周邊是否會出現(xiàn)諸如上海周邊的蘇錫常，廣州附近的佛山、東莞之類的支點(diǎn)城市嗎？
石敏?。河锌赡?，但目前來說還沒有出現(xiàn)，最后哪個能成我們也不能確定。這個不是規(guī)劃出來的，而是發(fā)展中形成的。比如在長三角，蘇州原來發(fā)展沒有南京好，現(xiàn)在超過南京了，這是因?yàn)樘K州靠近上海，利用了這個區(qū)位優(yōu)勢。
將來京津冀的某個城市發(fā)展好了，肯定是有類似的因素。如果說非要跳過某個地方，把距離北京最遠(yuǎn)的河北南部發(fā)展起來，恐怕是不現(xiàn)實(shí)的。
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京津冀“協(xié)同發(fā)展”的歷史幾乎和改革開放一樣漫長，幾方的關(guān)系也像謎一樣飄蕩。
1981年，原國家計(jì)委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，涵蓋范圍包括北京、天津和唐山。在現(xiàn)存可查的資料里，這是政府部門研究京津冀一體化的開端。這份文件代表著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以“工業(yè)”為重點(diǎn)帶動城市發(fā)展的觀念。
20多年后，繼2002年南京市編制國內(nèi)第一個“都市圈”規(guī)劃，京津冀在2004年幾乎要成為第一個大區(qū)域都市圈的樣本。世事難料，這份多方博弈數(shù)次的規(guī)劃最終沒有公布。
時移世易，各懷心事難以協(xié)同的三方各自發(fā)力：北京迅速聚集產(chǎn)業(yè)，越來越強(qiáng)卻一家獨(dú)大；天津積極進(jìn)取，終難擺脫“老二”的位置和心態(tài)；迷茫的河北，只落得以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為代表，做些“粗活”艱難脫貧。
十多年過去了，“京津冀”盡管概念嘹亮，終究是夢幻泡影。北京、天津不斷攝取優(yōu)質(zhì)資源，導(dǎo)致河北與京津之間出現(xiàn)斷崖式差距，三方的發(fā)展也都因此進(jìn)入瓶頸，北京獨(dú)木難支，天津增長乏力，河北的粗放工業(yè)負(fù)面效果顯現(xiàn)。
2013年，來自環(huán)保的壓力卻意外地將三方“團(tuán)結(jié)”在一起。2015年，中央主持的“京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要”才正式落地。
過去30多年，京津冀三方有著怎樣的博弈？未來，京津冀合作的前景是否將不同于以往？《財(cái)經(jīng)》記者專訪浙江大學(xué)公共管理學(xué)院城市發(fā)展與管理系教授、雄安發(fā)展中心主任石敏俊，講述京津冀協(xié)同發(fā)展的前世今生。
各方利益難協(xié)調(diào)
《財(cái)經(jīng)》：京津冀區(qū)域協(xié)作的起點(diǎn)是什么？
石敏?。壕┙蚣揭惑w化的開端是“京津唐”（即北京、天津、唐山），這個概念由中國科學(xué)院胡序威、陸大道等人提出。1981年，原國家計(jì)委牽頭編寫制定《京津唐地區(qū)國土規(guī)劃》，涵蓋范圍包括北京、天津和唐山，涉及交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等方面，胡序威、陸大道組織和參與了這份規(guī)劃的制定。
《財(cái)經(jīng)》：為什么發(fā)端是京津唐？
石敏?。罕本┰瓉硎莻€工商業(yè)城市，工業(yè)基礎(chǔ)不好，而唐山工業(yè)基礎(chǔ)好、資源條件好。有了唐山，北京就可以把工業(yè)放在唐山，所以把三個城市結(jié)合起來作為一個整體來布局，形成一個合理、優(yōu)化的工業(yè)格局，這是當(dāng)時的出發(fā)點(diǎn)。
《財(cái)經(jīng)》：京津唐后來為什么淡出歷史舞臺？
石敏?。壕┙蛱埔膊皇峭耆珱]有結(jié)果，比如首鋼還是搬到唐山去了。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府提出把京津唐作為整體進(jìn)行布局，京津唐的核心是圍繞工業(yè)布局和交通布局，“布局”這個詞就反映出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的概念。
隨著改革開放、市場化的推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡，原來的設(shè)想已經(jīng)做不下去了?，F(xiàn)在，越來越多的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系已經(jīng)不僅僅發(fā)生在京津唐這個范圍內(nèi)，需要慢慢開始考慮更大范圍的京津冀。
京津冀談得比較多，是在2000年后的事。京津冀區(qū)域規(guī)劃是陸大道、樊杰（現(xiàn)任中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長，曾負(fù)責(zé)完成“京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃”的研制任務(wù)）等人提出來的。2004年發(fā)改委召開了首次京津冀區(qū)域合作座談會，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃編制隨后啟動。但遺憾的是，這份區(qū)域規(guī)劃最后沒能公布出來。
真正意義上提出京津冀協(xié)同發(fā)展是在2014年，習(xí)近平在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報時強(qiáng)調(diào)了京津冀協(xié)同發(fā)展的重要性。
《財(cái)經(jīng)》：2004年的京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃為什么沒有公布？
石敏?。哼@份規(guī)劃是由國家發(fā)改委發(fā)起制訂的，花了兩三年時間。2004年，正式提交國務(wù)院審議，沒有公布的主要原因在于京津冀三方的利益難以協(xié)調(diào)，各方利益沒有達(dá)成一致。京津冀合作是需要由中央政府來推動的，地方各自搞很難推動。
以北京為起點(diǎn)
《財(cái)經(jīng)》：一直以來，京津冀難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的原因是什么？
石敏?。簠^(qū)域差距很大，產(chǎn)業(yè)競爭力也不一樣。河北明顯產(chǎn)業(yè)競爭力差，好的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目都被北京、天津拿走了，河北就只能搞鋼鐵這些產(chǎn)業(yè)。
三個地方的發(fā)展受到行政區(qū)劃藩籬的阻隔，各有各的打算。過去，北京要發(fā)展，引進(jìn)了很多產(chǎn)業(yè)，從2004年以后，北京落地的許多大項(xiàng)目都不符合現(xiàn)在的首都功能定位，現(xiàn)在反過來不得不疏解。
河北一直沒確定發(fā)展思路，在有限的資源下，一會兒搞石家莊、一會兒搞沿海經(jīng)濟(jì)帶，后來終于轉(zhuǎn)過神，還是圍繞北京來搞，也就是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)帶。天津可能會說，河北環(huán)首都不環(huán)我們，說明還是首都力量大。不過，天津自己也沒有放棄沿海（濱海新區(qū)）。
地方政府的行為、目標(biāo)有沖突也很正常，所以需要協(xié)調(diào)，靠地方政府自發(fā)協(xié)調(diào)是有難度的，所以需要中央政府出來解決這個問題。
《財(cái)經(jīng)》：2014年提出的京津冀協(xié)同發(fā)展，和以往有何不同嗎？
石敏?。哼^去京津唐的提出，主要是圍繞產(chǎn)業(yè)布局，尤其是工業(yè)布局。后來提出京津冀，考慮的主要是區(qū)域差異，搞三地產(chǎn)業(yè)協(xié)作和交通一體化。
2014年提出京津冀協(xié)同發(fā)展，出發(fā)點(diǎn)首先是解決北京的問題，解決好首都發(fā)展的問題。這有一個很重要的背景——習(xí)近平視察北京。
中央認(rèn)為北京存在的問題比較突出，首都發(fā)展不能適應(yīng)中華民族偉大復(fù)興和強(qiáng)國夢的要求，首都發(fā)展要采用新的模式。
這個新模式要在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下去思考，不能脫離京津冀。因此京津冀協(xié)同發(fā)展的起點(diǎn)是從北京開始的，這個是與以往不同的。
《財(cái)經(jīng)》：在這一協(xié)同發(fā)展的思路下，之前的問題會迎刃而解嗎？
石敏?。合啾冗^去應(yīng)該說有很大進(jìn)展。原因一方面是高層的推動，第二個是時勢發(fā)生了變化，北京到了不得不疏解的階段了。北京自己也意識到，原來的模式走到盡頭了。第三個是環(huán)境的壓力，環(huán)境、交通等問題倒逼北京轉(zhuǎn)型。
按照現(xiàn)在的說法，京津冀協(xié)同發(fā)展的最終目標(biāo)是打造以首都為核心的京津冀世界級城市群。但這個世界級城市群是什么樣的？范圍多大？規(guī)模多大？資源環(huán)境承載力能不能支撐？還有許多問題我們沒研究清楚。
要建世界級城市群，人口就要增加，用水要增加。有人就要吃喝，吃喝就要花錢，消費(fèi)就要有就業(yè)，就業(yè)就要有產(chǎn)業(yè)，有產(chǎn)業(yè)就會有污染、有資源消耗。如何保障資源環(huán)境承載力，尤其是水資源能否保障，是一個重大問題。
此外，還有京津冀三方的博弈，產(chǎn)業(yè)如何分工協(xié)作？是否還有沖突？例如雄安新區(qū)的定位是北京非首都功能集中承載地，北京不要的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移去那里。它還有一個定位，要發(fā)展高端高新產(chǎn)業(yè)，成為河北創(chuàng)新驅(qū)動的引領(lǐng)示范區(qū)。
雄安新區(qū)要承接符合新區(qū)定位的非首都功能，但北京也要搞高端高新產(chǎn)業(yè)、智能制造，這樣就有可能與雄安新區(qū)發(fā)生沖突和競爭。
《財(cái)經(jīng)》：怎么理解2013年以后環(huán)境治理對京津冀協(xié)同發(fā)展的作用？
石敏俊：這個作用還是很明顯的。京津冀協(xié)同發(fā)展主要是功能上的分工協(xié)作，追求的目標(biāo)是相互配合，避免惡性競爭。
2013年，大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和布局調(diào)整，比如有些地方產(chǎn)業(yè)關(guān)了，或者轉(zhuǎn)移了，北京在向河北轉(zhuǎn)移，河北也在向外轉(zhuǎn)移。
現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，對環(huán)境污染貢獻(xiàn)大的是散亂污企業(yè)，散煤治理成為大問題。但企業(yè)關(guān)了之后，民生怎么辦是新的問題。環(huán)境治理促成了京津冀的協(xié)同發(fā)展，反過來也要在經(jīng)濟(jì)上找到新的出路。
河北的發(fā)展原來主要靠廉價的要素成本、環(huán)境成本，現(xiàn)在這條路走不通了，產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)型。從這個意義上講，環(huán)境治理和京津冀協(xié)同的方向、目標(biāo)是一致的。
《財(cái)經(jīng)》：京津冀協(xié)同發(fā)展包括多少個城市？
石敏?。含F(xiàn)在是北京、天津，以及河北的11個城市，一共13個。
《財(cái)經(jīng)》：這13個城市是不是都應(yīng)該放進(jìn)來？
石敏?。何覀€人不太贊成，范圍過大了。學(xué)術(shù)界對京津冀范圍的討論很多。京津冀一開始包含的是10個城市，京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的范圍是京津加河北 8個城市，河北南部是不在京津冀范圍之內(nèi)的。
有人認(rèn)為范圍應(yīng)該更小，8個或9個城市左右，石家莊都不應(yīng)該劃進(jìn)來。這個問題現(xiàn)在仍然還有討論。我個人認(rèn)為，京津冀的范圍劃得過大，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不是很緊密。
邢臺、邯鄲、衡水等河北南部的城市，應(yīng)該發(fā)展以石家莊為中心的都市圈經(jīng)濟(jì)，而不是圍繞北京、天津做文章，北京、天津的輻射范圍還是有限的。
天津的角色定位
《財(cái)經(jīng)》：與杭州、蘇錫常之于長三角、深圳和廣州兩強(qiáng)并舉的珠三角相比，天津在京津冀區(qū)域扮演的角色似乎沒有達(dá)到人們的期待？
石敏?。耗壳皝碚f，京津冀的主線在北京和河北之間展開，天津被放在相對次要的地位。京津冀協(xié)同發(fā)展的牛鼻子就是北京非首都功能疏解，主要是疏解到河北去，而不是天津。
《財(cái)經(jīng)》：按照通常的理解，因?yàn)榫┙蚣介g的梯次差，北京疏解非首都功能，好點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)會首先被天津承接，其次過濾掉的再放到河北。
石敏俊：三地發(fā)展能力的差距是斷崖式的，所以要加快河北的發(fā)展，讓河北跟上來，才能形成協(xié)同發(fā)展的局面。天津的基礎(chǔ)比河北強(qiáng)，所以非首都功能主要是往河北疏解，而不是往天津疏解，回旋余地也是河北更大。
從需求和供給兩個方面來講，都是北京和河北之間的對話比較多，天津可作為的地方相對較少。但這并不意味著沒有天津的事了。從另一方面講，天津的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，主要還是要按照它的定位做它該做的事情。
《財(cái)經(jīng)》：天津有哪些地方是河北不能取代的？
石敏?。禾旖蛴刑旖虻淖饔?，河北有河北的作用。比如天津的港口，已經(jīng)有了多年的基礎(chǔ)，河北的港口還難以對其構(gòu)成威脅。
《財(cái)經(jīng)》：河北也有港口。
石敏俊：首先，河北的港口吞吐量沒有天津大：第二，港口是一個系統(tǒng)工程，不光是有港口，還要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)配套，天津很多產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成基礎(chǔ)了，這是河北所不具備的。港口沒有腹地是發(fā)展不起來的，比如舟山港，雖然有港口，但沒有腹地，腹地都被寧波港、上海港搶占了，舟山港沒有腹地就會制約它的發(fā)展。
《財(cái)經(jīng)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，恰恰因?yàn)樘旖蛟诒本┡赃?，所以發(fā)展不起來？
石敏俊：京津冀協(xié)同發(fā)展并沒有要限制天津的發(fā)展，而是在過去的條件下，北京攝取了太多的資源，對河北的沖擊又比較大。按照功能定位來講，天津要打造成北方金融中心、北方經(jīng)濟(jì)中心，更多的經(jīng)濟(jì)功能要天津承擔(dān)。
光給定位是不夠的，內(nèi)功沒練好，即使把你擺到老大的位置上你也坐不住。在過去的條件下，天津和北京有一定競爭，但競爭不過北京。在資源配置上，北京更有利，尤其人才的競爭，北京的人才優(yōu)勢是全國數(shù)一數(shù)二的，天津和北京不能比。人才不足造成天津整體的發(fā)展能力不足，只能說比河北好一些。
從學(xué)者的角度來看，我們認(rèn)為，京津發(fā)展軸要加快發(fā)展，更多的經(jīng)濟(jì)功能要放到天津去，這是理想的狀態(tài)，因?yàn)樘旖虍吘贡群颖钡幕A(chǔ)要好。但是目前，很多產(chǎn)業(yè)都在向河北而不是天津轉(zhuǎn)移，譬如北京現(xiàn)代汽車就轉(zhuǎn)移到了河北滄州。
《財(cái)經(jīng)》：有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果天津不在北京的旁邊或許發(fā)展得更好，你怎么評價這個說法？
石敏?。禾旖虻亩ㄎ粵]有北京高，在發(fā)展能力、資源配置等方面天津是吃虧的。如果天津不在北京附近，也就沒有天津現(xiàn)在的位置了。但是北京確實(shí)也會對天津產(chǎn)生一些影響，優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目、優(yōu)秀的人才都往北京流動。
《財(cái)經(jīng)》：1994年，天津建立濱海新區(qū)。2005年，濱海新區(qū)被寫入“十一五”規(guī)劃并納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。時至今日，濱海新區(qū)距離我們的期望有差距嗎？
石敏?。含F(xiàn)在看來，離我們的期望還是有差距。天津?yàn)I海新區(qū)和上海浦東新區(qū)起到的作用不太一樣，濱海新區(qū)沒有起到足夠的輻射帶動作用。這和京津冀的市場環(huán)境也有一定的關(guān)系，市場化程度不夠高。我認(rèn)為，應(yīng)該加快市場化，更多地讓市場來配置資源，爭取使天津?yàn)I海新區(qū)起到更多的輻射帶動作用。
《財(cái)經(jīng)》：雄安新區(qū)的出現(xiàn)，是否會對濱海新區(qū)產(chǎn)生沖擊？
石敏俊：從中央的功能定位上看并沒有沖突，各自有各自發(fā)展的需要，但是可能會有一定的競爭關(guān)系。京津冀協(xié)同發(fā)展強(qiáng)調(diào)一主兩翼，也就是北京主城，加上通州副中心和雄安新區(qū)這兩翼，沒有濱海新區(qū)多少事，濱海新區(qū)有點(diǎn)被淡化、被邊緣化了。
避免空間極化的影響
《財(cái)經(jīng)》：京津冀的情況和珠三角、長三角有何不同？
石敏?。旱谝粋€是政治因素。北京是首都，導(dǎo)致它和天津、河北之間的關(guān)系不像長三角、珠三角的城市之間這么簡單。
第二個是發(fā)展能力的差距。北京和河北的落差太大，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源都去北京了。
第三，京津冀還處于空間極化的階段，向增長極集中。空間極化是一個客觀規(guī)律，許多城市和區(qū)域都經(jīng)歷了這樣的階段。過去，北京、天津在發(fā)展過程中，不斷攝取優(yōu)質(zhì)資源，導(dǎo)致河北和京津之間出現(xiàn)斷崖式差距。
長三角、珠三角的發(fā)展要比京津冀更早，發(fā)展程度更高。實(shí)際上，長三角、珠三角也有空間極化的階段，這是由市場規(guī)律決定的。但是在京津冀，市場因素和政治因素疊加在一起，加劇了空間極化的過程，矛盾就更加顯現(xiàn)了。
《財(cái)經(jīng)》：京津冀如何避免空間極化帶來的影響？
石敏俊：北京已經(jīng)不堪重負(fù)，想要避免空間極化帶來的負(fù)面作用，現(xiàn)在提出減量發(fā)展策略。因此既要尊重空間極化的規(guī)律，又要避免產(chǎn)業(yè)過于集中在北京中心城區(qū)，我個人建議，發(fā)展首都圈，以首都圈來承載原來北京的功能，有些功能應(yīng)當(dāng)從中心城區(qū)向周邊區(qū)域分散。當(dāng)然雄安新區(qū)也是首都圈的組成部分。
在這樣的結(jié)構(gòu)下，集聚經(jīng)濟(jì)仍然可以起作用，順應(yīng)空間極化的趨勢，但空間極化不再是極化到一個點(diǎn)，而是以一個更大的面（首都圈）來承接首都功能，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時又可以避免空間極化的負(fù)面影響。
現(xiàn)在北京總體規(guī)劃提出要建五個新城，我認(rèn)為五個新城是不夠的，五個新城難以承載非首都功能的疏解，應(yīng)當(dāng)建設(shè)一批新城，作為次中心、微中心。
如何疏解北京？
《財(cái)經(jīng)》：河北也曾規(guī)劃過很多“新區(qū)”，如曹妃甸新區(qū)、北戴河新區(qū)、渤海新區(qū)、冀南新區(qū)、正定新區(qū)，為何它們沒有成長為可依賴的區(qū)域，反而要重做一個雄安新區(qū)？
石敏?。哼@個也不可等同而語，因?yàn)樗鼈兊谋尘?、目的、功能、定位都是不一樣的，沒有多少可比性。比如天津?yàn)I海新區(qū)，沒有起到預(yù)期的龍頭作用，這有各種原因，但并不意味著這個決策是錯誤的。河北的新區(qū)也是一樣。河北的一些新區(qū)也起到作用了，只是沒有起到足夠的作用，有的遇到了一些困難。
搞新區(qū)不一定是錯誤的，也有積極的因素在里頭，只是有些新區(qū)當(dāng)時條件不夠，后來?xiàng)l件具備后成長起來了，比如黃驊港新區(qū)，現(xiàn)在發(fā)展得也很好。各個新區(qū)把各自的事情做好就行，并不是生了一個兒子沒養(yǎng)好就不能生第二個兒子。
《財(cái)經(jīng)》：北京疏解出來的一些產(chǎn)業(yè)并沒有到河北，反而去了其他的一些省份。為什么會出現(xiàn)這種情況？
石敏?。罕热绱蠹t門批發(fā)市場疏散，政府讓他們搬去白溝，但是沒生意啊，有些商戶又回到了北京。批發(fā)市場是有空間規(guī)律的，它可以搬走，但不應(yīng)該搬到白溝。我覺得關(guān)鍵是要把背后的邏輯和道理找出來，發(fā)現(xiàn)規(guī)律、尊重規(guī)律。
《財(cái)經(jīng)》：應(yīng)該按照什么原則疏解北京的非首都功能？
石敏?。赫F(xiàn)在疏解北京非首都功能，方向是對的。但是就像大紅門批發(fā)市場不一定要去白溝，白溝太遠(yuǎn)，沒有足夠的腹地和市場?？偟膩碚f就是要尊重客觀規(guī)律，包括空間極化的規(guī)律，在尊重規(guī)律基礎(chǔ)上去發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。
比如保定的蠡縣很早以前也有批發(fā)市場，但為什么義烏的小商品市場越來越繁榮，蠡縣的批發(fā)市場卻沒有發(fā)展起來呢？
形勢是會變化的，這也是市場的規(guī)律。大紅門批發(fā)市場疏解也是一樣的道理，政府不一定要指定一個地方給那些疏解的商戶。地方商戶自己會找的，批發(fā)市場會自然形成的。
《財(cái)經(jīng)》：你如何評價目前京津冀地區(qū)出現(xiàn)的諸如固安之類的“產(chǎn)業(yè)新城”，北京周邊是否會出現(xiàn)諸如上海周邊的蘇錫常，廣州附近的佛山、東莞之類的支點(diǎn)城市嗎？
石敏?。河锌赡?，但目前來說還沒有出現(xiàn)，最后哪個能成我們也不能確定。這個不是規(guī)劃出來的，而是發(fā)展中形成的。比如在長三角，蘇州原來發(fā)展沒有南京好，現(xiàn)在超過南京了，這是因?yàn)樘K州靠近上海，利用了這個區(qū)位優(yōu)勢。
將來京津冀的某個城市發(fā)展好了，肯定是有類似的因素。如果說非要跳過某個地方，把距離北京最遠(yuǎn)的河北南部發(fā)展起來，恐怕是不現(xiàn)實(shí)的。
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