創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效評(píng)價(jià)

高涓 喬桂明

摘 要：本文采用改進(jìn)的EBM—DEA三階段模型，基于2016年省級(jí)地方眾創(chuàng)空間運(yùn)行數(shù)據(jù)，結(jié)合地方政府對(duì)于眾創(chuàng)空間的財(cái)政補(bǔ)貼及其享受的稅收收益，研究創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效。結(jié)果顯示，EBM—DEA三階段模型對(duì)于評(píng)價(jià)地方政府創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效優(yōu)勢(shì)明顯，結(jié)合了稅收收益要素的政策績(jī)效評(píng)價(jià)更全面、更客觀。地方分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場(chǎng)環(huán)境等因素影響了政策投入冗余，特別是自然環(huán)境通過(guò)影響人力資本顯著影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策績(jī)效。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè);財(cái)政引導(dǎo)政策;眾創(chuàng)空間;稅收收益;績(jī)效評(píng)價(jià);EBM—DEA三階段模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2019）03-0075-08

2014年9月的夏季達(dá)沃斯論壇上，李克強(qiáng)總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的號(hào)召。2015年該理念被正式寫(xiě)入政府工作報(bào)告，同年3月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中明確指出“推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、加強(qiáng)政策繼承、強(qiáng)化開(kāi)放共享、創(chuàng)新服務(wù)模式”。之后李克強(qiáng)總理也明確了政府在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”中的引導(dǎo)作用，包括提供租金低廉的眾創(chuàng)空間，進(jìn)一步減稅免費(fèi)等。眾創(chuàng)空間作為政府引導(dǎo)和推進(jìn)“雙創(chuàng)”的重要平臺(tái)得到了政府財(cái)政資金的支持和稅收優(yōu)惠，獲得了發(fā)展的制度保障，在短短4年間獲得井噴式發(fā)展。截至2018年10月29日，國(guó)家科學(xué)技術(shù)部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中心公布的國(guó)家備案眾創(chuàng)空間達(dá)到1 952家。

一、問(wèn)題的提出

區(qū)別于傳統(tǒng)扶持初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)園區(qū)、大學(xué)科技園和企業(yè)孵化器等，眾創(chuàng)空間更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的創(chuàng)新型，并且對(duì)象從精英轉(zhuǎn)向普通大眾，改變了資源的積聚方式，變革了傳統(tǒng)的創(chuàng)業(yè)模式。誕生于互聯(lián)網(wǎng)+、共享經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新民主化等興起的背景下，眾創(chuàng)空間有著區(qū)別于傳統(tǒng)平臺(tái)的獨(dú)特性。因而研究眾創(chuàng)空間的財(cái)政引導(dǎo)政策效果對(duì)于研究中國(guó)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙創(chuàng)”）政策意義重大。

從詞義上看，眾創(chuàng)空間（Mass Maker Spaces）即“創(chuàng)客”（Maker）活動(dòng)的空間（Spaces），并融入了中國(guó)“大眾”（Mass）的內(nèi)涵。國(guó)外學(xué)者對(duì)于創(chuàng)客和創(chuàng)客空間的研究已有一些成熟的觀點(diǎn)。一些學(xué)者注意到了創(chuàng)客空間的非正式組織形式和學(xué)習(xí)方式，如Martinez和 Stager[1]對(duì)Hacker and Maker Spaces （HMSs）的觀察。Forest等[2]研究了大學(xué)中的創(chuàng)客空間及其文化。Barrett等[3]構(gòu)建了大學(xué)創(chuàng)客空間的操作模型（如學(xué)生運(yùn)行、實(shí)驗(yàn)室技術(shù)員運(yùn)行和教師運(yùn)行）、教學(xué)整合和管理細(xì)節(jié)。Unterfrauner和Voigt [4]分析了創(chuàng)客的行為動(dòng)機(jī)，指出創(chuàng)客運(yùn)動(dòng)中的社會(huì)創(chuàng)新機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存。Hatch[5]通過(guò)對(duì)TechShop的觀察，判斷新一輪創(chuàng)新革命正在到來(lái)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者和實(shí)務(wù)界關(guān)注創(chuàng)客和眾創(chuàng)空間的本土化發(fā)展，研究成果紛紛涌現(xiàn)。騰訊研究院和騰迅開(kāi)放平臺(tái)[6]同時(shí)發(fā)布中國(guó)雙創(chuàng)先鋒指數(shù)，基于驅(qū)動(dòng)各地雙創(chuàng)經(jīng)濟(jì)的四要素勞動(dòng)力、科技、政策和資本，用于衡量城市雙創(chuàng)發(fā)展水平，并將眾創(chuàng)空間數(shù)量和政府雙創(chuàng)政策作為創(chuàng)業(yè)環(huán)境得分。一些學(xué)者也梳理了眾創(chuàng)空間的概念、相關(guān)理論、特征、機(jī)制、產(chǎn)生的背景等，如劉志迎和武琳[7]、付志勇[8]與陳夙等[9]。此外，數(shù)據(jù)顯示國(guó)內(nèi)眾創(chuàng)空間的創(chuàng)業(yè)者構(gòu)成有近50%為大學(xué)生，一些學(xué)者結(jié)合高等學(xué)校的創(chuàng)業(yè)教育來(lái)解讀創(chuàng)客教育及眾創(chuàng)空間發(fā)展的路徑。如黃兆信等[10]對(duì)眾創(chuàng)背景下高校創(chuàng)業(yè)教育轉(zhuǎn)型的研究。李雙壽等[11]對(duì)清華大學(xué)i.Center運(yùn)行機(jī)理的分析。宋述強(qiáng)等[12]對(duì)國(guó)內(nèi)創(chuàng)客教育的發(fā)展進(jìn)行回顧和梳理并提出iSMART模型。邵學(xué)軍等[13]對(duì)沈陽(yáng)師范大學(xué)借鑒眾創(chuàng)空間生態(tài)特征進(jìn)行發(fā)展的闡述。

在實(shí)證研究方面，張國(guó)成和葛育祥[14]構(gòu)建眾創(chuàng)空間服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重， 并利用DEMATEL法和交叉增援矩陣對(duì)權(quán)重進(jìn)行了修正。陳章旺等[15]運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析 （DEA） 方法， 從效率、有效性、規(guī)模收益及投影分析等四個(gè)方面， 對(duì)福州市眾創(chuàng)空間產(chǎn)業(yè)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)分析。臧維等[16]采用文本挖掘法進(jìn)行政策工具的提煉，運(yùn)用PMC指數(shù)模型對(duì)北京市眾創(chuàng)空間扶持政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。李子彪等[17]以天津市69家眾創(chuàng)空間及其在孵的196家中小企業(yè)為樣本， 運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型研究眾創(chuàng)空間提升在孵中小企業(yè)價(jià)值增值體系。

眾創(chuàng)空間的飛速發(fā)展是伴隨著2015年政府大眾雙創(chuàng)宏觀政策的出臺(tái)以及針對(duì)眾創(chuàng)平臺(tái)的財(cái)政政策發(fā)布，帶有鮮明的政府引導(dǎo)色彩。現(xiàn)有的研究成果存在以下局限：首先，眾創(chuàng)平臺(tái)發(fā)展時(shí)間短，數(shù)據(jù)披露有限，實(shí)證研究成果非常少。其次，現(xiàn)有成果注重研究眾創(chuàng)平臺(tái)本身的運(yùn)行績(jī)效，不太重視對(duì)于政府宏觀引導(dǎo)政策效果的評(píng)價(jià)，缺乏政策指導(dǎo)意義。再次，由于稅收數(shù)據(jù)的取得問(wèn)題，稅收政策作為財(cái)政政策的重要組成部分，在現(xiàn)有的雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效評(píng)價(jià)中未得到應(yīng)有的重視。最后，傳統(tǒng)的科技財(cái)政政策基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究并重，以知識(shí)總量的增加以及運(yùn)用這些知識(shí)創(chuàng)造新的用途為目標(biāo);而雙創(chuàng)政策的背景則是新技術(shù)不斷被發(fā)明創(chuàng)造，知識(shí)、技術(shù)和服務(wù)以更低廉的成本被共享使用，政策對(duì)象身份發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變;現(xiàn)有的豐富的科技財(cái)政政策以及R&D政策研究成果不能類(lèi)推。為彌補(bǔ)以上不足，本文以財(cái)政（含稅收）政策作為重要的投入變量，構(gòu)建三階段EBM-DEA模型，研究其政策變量下的眾創(chuàng)空間運(yùn)行績(jī)效，并試圖從宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、宏觀政策環(huán)境、自然環(huán)境、雙新環(huán)境等角度解釋其區(qū)域差異。本研究發(fā)現(xiàn)的有趣結(jié)論可為中國(guó)政府進(jìn)一步制定雙創(chuàng)引導(dǎo)政策提供借鑒;此外，本文將EBM-DEA三階段模型運(yùn)用到雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，拓展了該實(shí)證方法的應(yīng)用，使得雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效評(píng)價(jià)更科學(xué)，同時(shí)也豐富了現(xiàn)有科技財(cái)政政策實(shí)證研究的成果。

二、理論分析與假設(shè)提出

傳統(tǒng)的科技財(cái)政政策以促進(jìn)基礎(chǔ)研究為主，應(yīng)用型研究為輔，財(cái)政投入的對(duì)象以高等學(xué)校和科研機(jī)構(gòu)為主體，受益的對(duì)象為研究項(xiàng)目而非研究個(gè)人，同時(shí)科技財(cái)政政策產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益的周期普遍較長(zhǎng)，而雙創(chuàng)財(cái)政政策以雙創(chuàng)政府投入為起點(diǎn)。一方面，通過(guò)平臺(tái)和項(xiàng)目的傳導(dǎo)，最終的作用對(duì)象為創(chuàng)業(yè)主體，政策效果更直接，激勵(lì)作用更顯著;另一方面，以人為主體和政策對(duì)象的雙創(chuàng)活動(dòng)，更加注重個(gè)體的創(chuàng)造性和更高層次的需求，因而需要考慮人力資本的外部影響因素，考慮人的社會(huì)化屬性和非正式組織活動(dòng)的方式，這些認(rèn)識(shí)是研究雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效的起點(diǎn)。同時(shí)，傳統(tǒng)的科技財(cái)政政策研究成果可以為雙創(chuàng)政策的研究提供一些參考，但仍然需要開(kāi)創(chuàng)新的研究角度。基于此，筆者的研究基于以下理論基礎(chǔ)：

理論基礎(chǔ)之一：雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策既包括對(duì)于眾創(chuàng)空間的直接財(cái)政補(bǔ)貼，又包括其由于國(guó)家的稅收優(yōu)惠政策而享有的稅收收益。

地方政府的雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效為何存在差異是本文希望通過(guò)實(shí)證研究解決的問(wèn)題，從而為地方政府制定政策提供參考。地方政府存在管理效能的差異，如行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率、政策實(shí)施能力和管理水平等都存在差異，導(dǎo)致雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策的效果顯著不同。此外，各地的要素資源稟賦天然不同，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新活動(dòng)的活躍程度等的差異必然導(dǎo)致政策效果不同?；诖?，筆者的研究基于以下理論基礎(chǔ)：

理論基礎(chǔ)之二：雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策可以看做是向眾創(chuàng)空間投入公共資源，產(chǎn)出眾創(chuàng)平臺(tái)社會(huì)服務(wù)能力、眾創(chuàng)團(tuán)隊(duì)和經(jīng)濟(jì)收益的投入產(chǎn)出過(guò)程。

雙創(chuàng)活動(dòng)在初創(chuàng)期及之前具有典型的正外部性，該類(lèi)活動(dòng)的低成功率導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)效果不理想，除了雙創(chuàng)的社會(huì)文化和標(biāo)桿企業(yè)的示范等，更需要政府通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政政策來(lái)引導(dǎo)，提高資源配置效率。政府的雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策事實(shí)上有兩種表現(xiàn)：一是對(duì)于政策傳導(dǎo)中間變量眾創(chuàng)空間的直接財(cái)政補(bǔ)貼;二是眾創(chuàng)空間享有的稅收收益。稅收收益對(duì)于納稅主體來(lái)說(shuō)本質(zhì)上是一種機(jī)會(huì)成本，即如果沒(méi)有正確、充分地享受稅收優(yōu)惠政策，那么就意味著稅收收益損失。國(guó)家出臺(tái)了針對(duì)眾創(chuàng)空間孵化收入的免稅規(guī)定，這部分稅收的減免就是其稅收收益?；诖?，筆者的研究基于以下理論基礎(chǔ)：

理論基礎(chǔ)之三：雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策區(qū)別于傳統(tǒng)的科技財(cái)政政策。

雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策通過(guò)眾創(chuàng)空間最終作用于雙創(chuàng)主體，眾創(chuàng)平臺(tái)是雙創(chuàng)財(cái)政政策傳導(dǎo)的中間變量。雙創(chuàng)財(cái)政資金作用于眾創(chuàng)空間，該平臺(tái)能夠?yàn)殡p創(chuàng)主體提供租金低廉的空間、共享的設(shè)施、方便的外包服務(wù)和豐富的訊息等，在平臺(tái)內(nèi)孵化的團(tuán)隊(duì)和企業(yè)通過(guò)運(yùn)行最終獲取創(chuàng)業(yè)投資，成功創(chuàng)辦企業(yè)。因而本文的研究中產(chǎn)出變量包含兩個(gè)方面：一方面，是眾創(chuàng)平臺(tái)為雙創(chuàng)主體提供的服務(wù)基礎(chǔ)，即社會(huì)服務(wù)能力;另一方面，是該平臺(tái)產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，如其服務(wù)企業(yè)數(shù)量及空間內(nèi)團(tuán)隊(duì)和企業(yè)獲得的投資?；诖?，筆者提出如下假設(shè)：

H1：地區(qū)間雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效除了存在政策實(shí)施管理效能的差異，還受到外部環(huán)境因素的影響，即外部宏觀政策環(huán)境因素、外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素、自然環(huán)境因素和雙創(chuàng)環(huán)境因素。

H2：剔除環(huán)境因素和隨機(jī)誤差影響的雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)于傳統(tǒng)的方法。

H3：自然環(huán)境通過(guò)影響人力資本的再生產(chǎn)顯著影響地區(qū)間雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效。

H4：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效優(yōu)于其他地區(qū)。

基于以上分析，我們可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)效率的評(píng)價(jià)方法來(lái)評(píng)價(jià)雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策的績(jī)效，并可以對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行回歸，尋找影響投入冗余的環(huán)境因素。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法說(shuō)明

本文運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（DEA）來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。DEA能夠進(jìn)行決策單元間相對(duì)效率的評(píng)估，廣泛用于績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域。傳統(tǒng)DEA模型假設(shè)決策單元同質(zhì)，這與每個(gè)決策單元所處外部環(huán)境不同的事實(shí)不符。具體到政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域，每個(gè)地區(qū)在資源稟賦、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和人文社會(huì)環(huán)境等方面存在巨大差異，在這樣的前提下直接運(yùn)用傳統(tǒng)DEA方法進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)往往會(huì)來(lái)帶誤判。為此，F(xiàn)ried等[18]提出了三階段DEA模型：第一階段，運(yùn)用BCC模型得出效率值;第二階段，運(yùn)用相似SFA分析模型調(diào)整投入指標(biāo)變量;第三階段，使用調(diào)整后的DEA模型再次測(cè)算效率值，解決了外部環(huán)境不同的問(wèn)題。但是Fried等[18]三階段模型中的一階段為徑向模型，徑向模型要求所有投入或產(chǎn)出均以相等比例進(jìn)行縮減或擴(kuò)張，忽略了非徑向的松弛變量，而這顯然與各投入或產(chǎn)出之間存在不同特性的現(xiàn)實(shí)不符。除此之外，Tone和Tsutsui[19]將SBM模型用于三階段DEA評(píng)價(jià)的第一階段。SBM模型為非徑向模型，無(wú)效率用各投入（產(chǎn)出）可以縮減（增加）的平均比例來(lái)衡量，但是投入（產(chǎn)出）實(shí)際值與目標(biāo)值之間的比例信息被忽略。

為彌補(bǔ)以上缺陷，Tone[20]之后又提出了兼顧徑向與非徑向信息的EBM模型，該模型的距離函數(shù)包括兩部分：第一部分為目標(biāo)值與實(shí)際值之間的比例信息;第二部分為各投入（產(chǎn)出）變量非徑向部分的差異。本文采用三階段EBM-DEA模型來(lái)分析雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效：即以EBM作為一階段效率評(píng)價(jià)方法;第二階段運(yùn)用相似SFA分析模型調(diào)整投入指標(biāo)變量;第三階段使用調(diào)整后的EBM-DEA模型再次測(cè)算效率值，解決了外部環(huán)境不同的問(wèn)題。

（一）模型設(shè)定

（二）樣本選擇和數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取2016年中國(guó)省級(jí)地區(qū)及其眾創(chuàng)空間截面數(shù)據(jù)，共30個(gè)評(píng)價(jià)單元（DMU）。剔除部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的西藏及港澳臺(tái)地區(qū)。數(shù)據(jù)來(lái)自2017年《中國(guó)火炬統(tǒng)計(jì)年鑒》及2017年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（三）變量選取

變量選取是數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法的重要環(huán)節(jié)，決定了效率評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)意義和評(píng)價(jià)效果。變量選取需要滿(mǎn)足相關(guān)性、全面性和可行性三方面要求。本文的研究對(duì)象為地方雙創(chuàng)財(cái)政投入下的眾創(chuàng)空間運(yùn)行績(jī)效，因而選取地方政府雙創(chuàng)財(cái)政支出和稅收優(yōu)惠為投入變量，以及能體現(xiàn)地方眾創(chuàng)空間運(yùn)行效果的變量作為產(chǎn)出變量。具體來(lái)看：

投入變量為兩個(gè)：一個(gè)是地方政府眾創(chuàng)空間的直接補(bǔ)貼，用享受財(cái)政資金支持額表示（千元）;另一個(gè)是眾創(chuàng)空間服務(wù)收入享受的國(guó)家稅收優(yōu)惠（千元）。目前，基于雙創(chuàng)平臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策最主要的為《財(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于科技企業(yè)孵化器稅收政策的通知》（財(cái)稅（2016）89號(hào)）所規(guī)定的針對(duì)眾創(chuàng)空間的增值稅優(yōu)惠（自2016年5月1日起，對(duì)科技企業(yè)孵化器（含眾創(chuàng)空間）向孵化企業(yè)出租場(chǎng)地、房屋以及提供孵化服務(wù)的收入，免征增值稅）。2018年11月1日出臺(tái)的《關(guān)于科技企業(yè)孵化器大學(xué)科技園和眾創(chuàng)空間稅收政策的通知》（（2018）120號(hào)）延續(xù)了這一稅收優(yōu)惠政策。本文將2016年眾創(chuàng)空間5—12月的服務(wù)收入乘以增值稅服務(wù)業(yè)稅率6%，并進(jìn)行全年的平減，作為眾創(chuàng)空間因享受?chē)?guó)家稅收優(yōu)惠政策的稅收收益。產(chǎn)出變量也為兩個(gè)：一個(gè)是眾創(chuàng)空間在財(cái)政政策扶持下形成的社會(huì)雙創(chuàng)服務(wù)能力，包括形成的資產(chǎn)（用提供工位數(shù)（個(gè)）表示）和人力資本（用創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師人數(shù)（人）表示）;另一個(gè)是該空間所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，包括其服務(wù)的初創(chuàng)企業(yè)個(gè)數(shù)及初創(chuàng)企業(yè)獲得的外部引致投資（千元）。

環(huán)境變量的選取應(yīng)考慮對(duì)雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策產(chǎn)生影響的外生變量。本文選取了七項(xiàng)環(huán)境變量：

財(cái)政分權(quán)（Z1）。反映中央與地方在財(cái)政財(cái)權(quán)和事權(quán)上的縱向劃分，也反映了各地方政府間的橫向結(jié)構(gòu)。一般有支出指標(biāo)、收入指標(biāo)和財(cái)政自主度三個(gè)維度的常見(jiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)[18]。結(jié)合本文的研究目的，特別是第一階段投入指標(biāo)為財(cái)政支出和投入導(dǎo)向，這里選取本級(jí)政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出/全國(guó)財(cái)政預(yù)算支出×100%。

政府競(jìng)爭(zhēng)（Z2）。在官員政治晉升激勵(lì)的背景下，地方政府傾向于通過(guò)招商引資等方式吸引投資，拉動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)，增加稅收收入。很多文獻(xiàn)也將地方獲得的FDI占全國(guó)的FDI的比率作為衡量地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要指標(biāo)[19-20]。本文以地方外商投資企業(yè)投資總額（千萬(wàn)元）作為衡量政府競(jìng)爭(zhēng)的指標(biāo)。

地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（Z3）。在現(xiàn)有文獻(xiàn)中，人均GDP（元/人）通常作為衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。不同于居民人均可支配收入，人均GDP主要影響的是政府獲取財(cái)政資金的能力。一般而言，高的人均GDP使地方有更多的財(cái)政資金積累，從而影響地方可動(dòng)用財(cái)源完成財(cái)政政策的能力。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（Z4）。第三產(chǎn)業(yè)所占比重為地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的常見(jiàn)衡量指標(biāo)。雙創(chuàng)活動(dòng)，特別是創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，往往需要生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的配套，對(duì)于初創(chuàng)期的企業(yè)，更需要服務(wù)外包和服務(wù)共享。因而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是雙創(chuàng)活動(dòng)的重要環(huán)境變量。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平（Z5）。該指標(biāo)用國(guó)內(nèi)三種專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)（件）衡量。在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以及完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保障體系下，同時(shí)考慮到三種專(zhuān)利在申請(qǐng)過(guò)程中核心技術(shù)被泄露的可能，國(guó)內(nèi)三種專(zhuān)利申請(qǐng)授權(quán)數(shù)越高表明該地區(qū)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平越高。

創(chuàng)新型活動(dòng)市場(chǎng)績(jī)效（Z6）。該指標(biāo)用全國(guó)技術(shù)市場(chǎng)成交額（百萬(wàn)元）表示，用于衡量創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)品的成果轉(zhuǎn)化績(jī)效。一般說(shuō)來(lái)，活躍的雙創(chuàng)活動(dòng)會(huì)導(dǎo)致較高的創(chuàng)新科技成果產(chǎn)出。

環(huán)境宜居程度（Z7）。自然環(huán)境水平對(duì)于地方雙創(chuàng)政策的影響效果是本文感興趣的重要指標(biāo)。自然環(huán)境通過(guò)對(duì)人的健康水平的影響最終影響人力資本的產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，特別是雙創(chuàng)是以人為首要資本的產(chǎn)業(yè)行為，自然環(huán)境水平可能會(huì)顯著影響雙創(chuàng)政策的效果。本文以地方空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級(jí)天數(shù)（天）來(lái)衡量環(huán)境宜居程度。

四、實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

本文首先使用SPSS22.0軟件對(duì)投入、產(chǎn)出和環(huán)境變量進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)分析（限于版面未列示，留存?zhèn)渌鳎?。結(jié)果顯示，30個(gè)地區(qū)在眾創(chuàng)空間享受的財(cái)政資金支持力度、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益方面等以及外部發(fā)展環(huán)境如地方的政府財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)、雙創(chuàng)環(huán)境等存在顯著地區(qū)差異。同時(shí)，值得注意的是，眾創(chuàng)空間服務(wù)收入減免的增值稅最低的地區(qū)僅為三萬(wàn)余元，最高的地區(qū)為27 068萬(wàn)元，說(shuō)明一些地區(qū)的眾創(chuàng)空間剛剛起步。由于本文研究的目的是財(cái)政政策對(duì)于眾創(chuàng)空間的引導(dǎo)效果，結(jié)合前文的假設(shè)條件，需要進(jìn)一步實(shí)證研究來(lái)分析較少的資源投入和較貧瘠的要素資源稟賦是否一定導(dǎo)致較差的眾創(chuàng)空間財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效。

（二）第一階段EBM—DEA效率評(píng)價(jià)

選取兩個(gè)投入變量和四個(gè)產(chǎn)出變量，運(yùn)用MAXDEA-Pro軟件進(jìn)行第一階段EBM效率評(píng)價(jià)，為不影響效率評(píng)價(jià)的結(jié)果，本文未對(duì)投入產(chǎn)出指標(biāo)做額外處理。從表2（左）的實(shí)證結(jié)果來(lái)看，全國(guó)技術(shù)效率均值為0.615。共有山西、遼寧、吉林、上海、廣西、青海和寧夏等7個(gè)省份的EBM技術(shù)效率為1，達(dá)到了DEA有效。重慶、黑龍江、江蘇和貴州等4個(gè)省份的技術(shù)效率值最低，投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)存在極大的不合理情況。

從規(guī)模報(bào)酬來(lái)看，30個(gè)地區(qū)除了效率值為1的7個(gè)地區(qū)處于規(guī)模報(bào)酬不變的政策合意區(qū)間，23個(gè)政策無(wú)效率地區(qū)只有海南的規(guī)模報(bào)酬為遞增，剩余22個(gè)地區(qū)均處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，投入相對(duì)于產(chǎn)出出現(xiàn)過(guò)度冗余，繼續(xù)單純?cè)黾油度肟赡軙?huì)導(dǎo)致財(cái)政資源被進(jìn)一步浪費(fèi)。但是，結(jié)合目前國(guó)內(nèi)眾創(chuàng)空間運(yùn)行所處的階段來(lái)看，這一結(jié)論值得商榷。此外，各地區(qū)財(cái)政政策投入合計(jì)排名結(jié)果也有悖于經(jīng)濟(jì)常識(shí)和直觀印象。實(shí)證結(jié)果顯示實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率有效的7個(gè)地區(qū)，除上海財(cái)政政策投入較高（排名17）外，其余6個(gè)地區(qū)均在23名以外，構(gòu)成了30個(gè)地區(qū)的后1/5。天津、江蘇和江西等地區(qū)效率值普遍低于0.400，而財(cái)政投入?yún)s名列前茅。這些結(jié)論既表明了目前各地的眾創(chuàng)空間運(yùn)行的一些特點(diǎn)，也說(shuō)明傳統(tǒng)的一階段DEA評(píng)價(jià)存在明顯不足。

（三）第二階段SFA回歸

1.相關(guān)性分析和共線(xiàn)性診斷

選取環(huán)境變量，對(duì)兩個(gè)投入變量的松弛量分別進(jìn)行SFA回歸分析。首先使用SPSS22.0軟件對(duì)指標(biāo)進(jìn)行Pearson相關(guān)性分析和共線(xiàn)性診斷（限于篇幅沒(méi)有展示，結(jié)果備查）。

Pearson相關(guān)性分析可以反映指標(biāo)之間的線(xiàn)性相關(guān)程度，相關(guān)系數(shù)越接近于1或者-1，說(shuō)明相關(guān)系數(shù)越高，越接近于0，相關(guān)性越低。通過(guò)相關(guān)分析可知，所有指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)絕對(duì)值都在0.820以下，說(shuō)明環(huán)境變量之間的相關(guān)程度不算高。為了進(jìn)一步檢驗(yàn)指標(biāo)之間是否存在多重共線(xiàn)性，使用SPSS22.0對(duì)指標(biāo)進(jìn)行共線(xiàn)性診斷。結(jié)果顯示所有環(huán)境變量的VIF值都小于10，說(shuō)明環(huán)境變量之間不存在嚴(yán)重的多重共線(xiàn)性，可以進(jìn)行回歸分析。為了使得SFA回歸結(jié)果通過(guò)經(jīng)典檢驗(yàn)，本文對(duì)環(huán)境變量指標(biāo)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

2.SFA回歸

使用Frontier4.1軟件，分別以投入1松弛變量、投入2松弛變量為因變量，以環(huán)境變量為自變量，進(jìn)行SFA回歸，回歸結(jié)果如表1所示。

先從模型參數(shù)來(lái)看，LR檢驗(yàn)值分別為15.142和20.081，達(dá)到了5%和1%的顯著性水平，說(shuō)明兩個(gè)回歸模型均通過(guò)了單邊檢驗(yàn)。γ值為0.999接近于1，說(shuō)明存在管理無(wú)效率項(xiàng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)的影響，適合進(jìn)行SFA回歸。從兩個(gè)模型的回歸系數(shù)來(lái)看，所有環(huán)境變量的回歸系數(shù)均達(dá)到顯著性，通過(guò)了1%和5%的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明各個(gè)指標(biāo)對(duì)兩個(gè)松弛變量的解釋力度良好，H1得到驗(yàn)證。進(jìn)一步觀察各個(gè)環(huán)境變量對(duì)于兩項(xiàng)投入冗余的線(xiàn)性回歸結(jié)果，可以得到以下有用的信息：

Z4和Z7對(duì)于投入1和投入2松弛變量的回歸系數(shù)都顯著為負(fù)，說(shuō)明空氣質(zhì)量達(dá)到及好于二級(jí)的天數(shù)、第三產(chǎn)業(yè)比重對(duì)投入1和投入2松弛變量都存在顯著的負(fù)向影響，即增加這兩個(gè)環(huán)境變量有利于減少投入1和投入2松弛變量，有利于促進(jìn)效率提高。特別是自然環(huán)境變量Z7的影響是本文得到的一個(gè)有趣的結(jié)論，說(shuō)明自然環(huán)境確實(shí)影響了人力資本的再生產(chǎn)，環(huán)境優(yōu)良地區(qū)通過(guò)吸引高層次人才，顯著促進(jìn)民間的雙創(chuàng)活動(dòng)，從而對(duì)于雙創(chuàng)財(cái)政政策的績(jī)效產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，H2得到驗(yàn)證。

Z1、Z3和Z5對(duì)投入1和投入2松弛變量的回歸系數(shù)都顯著為正。如果將投入1和投入2松弛變量統(tǒng)一視作財(cái)政投入冗余，則財(cái)政分權(quán)程度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平這三個(gè)環(huán)境變量導(dǎo)致財(cái)政投入浪費(fèi)，不利于效率提升，削弱了財(cái)政投入的政策效果。這也說(shuō)明，區(qū)別于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)政策，雙創(chuàng)活動(dòng)的開(kāi)展并不對(duì)地方政府的財(cái)力和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有必然要求，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能取得后發(fā)優(yōu)勢(shì)。此外，高水平知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不利于雙創(chuàng)活動(dòng)的發(fā)展，因其更需要開(kāi)放、共享、低成本的知識(shí)平臺(tái)。

Z2和Z6對(duì)投入1松弛變量產(chǎn)生顯著的正向影響，對(duì)投入2松弛變量產(chǎn)生顯著負(fù)向影響，說(shuō)明地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇和創(chuàng)新型活動(dòng)市場(chǎng)績(jī)效改善會(huì)加重投入1即眾創(chuàng)空間財(cái)政補(bǔ)貼的浪費(fèi)，而減少稅收優(yōu)惠政策的松弛?？梢岳斫鉃殡S著技術(shù)市場(chǎng)成交額的增加，政府收到市場(chǎng)創(chuàng)新活動(dòng)活躍的信號(hào)，并且受到創(chuàng)新型市場(chǎng)收益的激勵(lì)，從而繼續(xù)增加雙創(chuàng)財(cái)政補(bǔ)貼，加重冗余。同時(shí)地方政府也會(huì)在中央層面雙創(chuàng)政策導(dǎo)向下加大眾創(chuàng)空間財(cái)政補(bǔ)貼，從而加劇地方競(jìng)爭(zhēng)。相反，以上兩項(xiàng)環(huán)境變量增加的情況下，地方政府的稅收政策投入松弛減少。從產(chǎn)出的角度來(lái)看，也可以理解為創(chuàng)業(yè)主體因稅收優(yōu)惠激勵(lì)而導(dǎo)致的產(chǎn)出不足減少。而其最終對(duì)于政策引導(dǎo)績(jī)效的影響，要看二者的綜合效應(yīng)。

（四）第三階段調(diào)整后效率值

通過(guò)SFA回歸對(duì)原始的投入松弛進(jìn)行調(diào)整，將調(diào)整后的投入和原始產(chǎn)出再次進(jìn)行規(guī)模報(bào)酬可變的EBM模型分析，得到調(diào)整后的EBM*效率值，如表2（右）所示。

由表2（右）可知，大部分地區(qū)的效率值與其雙創(chuàng)財(cái)政投入狀況匹配，說(shuō)明在剔除環(huán)境因素和隨機(jī)因素后，其效率值體現(xiàn)了該地區(qū)的財(cái)政投入情況和管理效能，H3得到驗(yàn)證。具體來(lái)看，調(diào)整后的技術(shù)效率均值為0.493，小于調(diào)整前的0.615;調(diào)整后的純技術(shù)效率為0.852，大于調(diào)整前的0.757;調(diào)整后的規(guī)模效率為0.548，小于調(diào)整前的0.804，說(shuō)明調(diào)整前高估了技術(shù)效率和規(guī)模效率，低估了純技術(shù)效率（限于版面未顯示具體數(shù)據(jù)，留存?zhèn)洳椋?。北京、浙江、山東和廣東等4地區(qū)調(diào)整后技術(shù)效率為1，達(dá)到了DEA有效，H4得到驗(yàn)證。而在調(diào)整前排名第一的青海、廣西和寧夏三省，調(diào)整后EBM技術(shù)效率值僅為0.043（第29名）、0.088（第27名）和0.060（第28名）。從規(guī)模報(bào)酬來(lái)看，除了技術(shù)效率為1的4個(gè)省份之外，以及規(guī)模報(bào)酬遞減的江蘇省外，其余省份均為規(guī)模報(bào)酬遞增，說(shuō)明在剔除環(huán)境因素和隨機(jī)誤差項(xiàng)的影響之后，大部分省份增加財(cái)政投入都能得到更大比例的雙創(chuàng)產(chǎn)出，可以適當(dāng)擴(kuò)大眾創(chuàng)空間規(guī)模以及財(cái)政投入。

此外，還有一些典型省份的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)很值得關(guān)注。如山東的財(cái)政政策投入排名僅為全國(guó)第7名，但是卻達(dá)到了效率值1，實(shí)現(xiàn)眾創(chuàng)空間財(cái)政政策有效，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)其財(cái)政補(bǔ)貼和眾創(chuàng)空間服務(wù)收入所享有的稅收收益配比合理，排名分別為第6名和第7名，說(shuō)明了財(cái)政政策結(jié)構(gòu)合理，眾創(chuàng)空間充分享受了國(guó)家稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)了稅收收益。吉林財(cái)政政策投入居于全國(guó)30個(gè)省份的中游水平（第18名），但是效率值排名第6名，實(shí)現(xiàn)了較小的財(cái)政投入和較高的產(chǎn)出。實(shí)證結(jié)果顯示此兩地區(qū)的政府雙創(chuàng)財(cái)政支出通過(guò)眾創(chuàng)空間的管理和運(yùn)行實(shí)現(xiàn)了較好的雙創(chuàng)產(chǎn)出，眾創(chuàng)空間的政策引導(dǎo)效果良好。類(lèi)似的地區(qū)還有廣東、河北、山西、遼寧、福建和陜西等地。另一些地區(qū)，以天津、江西和湖北三地為代表，財(cái)政政策投入較高（第1名、第2名和第9名），但是調(diào)整后EBM效率值排名僅為第16名、第19名和第22名，說(shuō)明三地雙創(chuàng)財(cái)政投入浪費(fèi)嚴(yán)重，管理效能低下。進(jìn)一步分析此三地雙創(chuàng)引導(dǎo)財(cái)政政策的結(jié)構(gòu)，天津眾創(chuàng)空間取得的財(cái)政補(bǔ)貼第12名，而服務(wù)收入的稅收收益第1名;江西財(cái)政補(bǔ)貼第19名，稅收收益第2名;湖北財(cái)政補(bǔ)貼第2名，而稅收收益第21名。此三地財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收收益不匹配，導(dǎo)致財(cái)政投入的效果不理想。類(lèi)似的地區(qū)還有河南和貴州等地。這些地區(qū)的政策實(shí)踐說(shuō)明，在保證財(cái)政投入充足的前提下，要提高稅收收益，保證財(cái)政稅收政策的結(jié)構(gòu)合理與科學(xué)配比，才能實(shí)現(xiàn)較好的財(cái)政雙創(chuàng)政策績(jī)效。

五、結(jié) 論

首先，修正的EBM—DEA效率值顯示，經(jīng)過(guò)環(huán)境變量修正后的地方政府雙創(chuàng)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)有效，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律和眾創(chuàng)空間運(yùn)行特點(diǎn)。三階段EBM-DEA模型能夠改善雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策的評(píng)價(jià)效果，剔除環(huán)境因素和隨機(jī)因素便于地區(qū)間比較和觀察政策管理績(jī)效，該方法優(yōu)于傳統(tǒng)的DEA方法。

其次，中國(guó)30個(gè)省份分地區(qū)看，東部地區(qū)的眾創(chuàng)空間財(cái)政引導(dǎo)績(jī)效明顯優(yōu)于其他地區(qū)，西部地區(qū)績(jī)效最差。這與我們的常識(shí)基本一致，符合原假設(shè)。說(shuō)明東部地區(qū)在吸引資源積聚、政府的管理能力、眾創(chuàng)平臺(tái)的運(yùn)行效率和本地的雙創(chuàng)文化等方面優(yōu)于其他地區(qū)，值得地方政府借鑒經(jīng)驗(yàn)。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，雖然東部地區(qū)有著較高的雙創(chuàng)財(cái)政引導(dǎo)政策績(jī)效，但是該績(jī)效與其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平和地方政府財(cái)力水平?jīng)]有直接和必然的聯(lián)系，相反，可能會(huì)帶來(lái)財(cái)政投入冗余。

最后，眾創(chuàng)空間享受的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠保持均衡，有利于財(cái)政政策效果的實(shí)現(xiàn)，這為今后的雙創(chuàng)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)提供一種解決思路。如果沒(méi)有正確、充分地享受稅收優(yōu)惠政策，那么就意味著稅收收益損失，投資主體要主動(dòng)調(diào)整行為，重新分享受稅收收益。此外，稅收收益是除財(cái)政直接支出和轉(zhuǎn)移支付外重要的政策工具，由于數(shù)據(jù)來(lái)源的限制，學(xué)者在進(jìn)行科技、產(chǎn)業(yè)等政策績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)傾向于重視財(cái)政支出而忽略主體享受稅收優(yōu)惠政策而取得的稅收收益。今后的財(cái)政政策績(jī)效研究需要重視稅收政策的因素。

最后，從二階段環(huán)境因素對(duì)于投入冗余的回歸過(guò)程可以得出一些有用的建議：

首先，過(guò)去產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可能由于資源積聚和作用的模式創(chuàng)新而產(chǎn)生后發(fā)優(yōu)勢(shì)。這些地區(qū)應(yīng)努力優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，大力扶持眾創(chuàng)空間，促進(jìn)新一輪雙創(chuàng)革命的到來(lái)，努力擺脫經(jīng)濟(jì)對(duì)于資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、傳統(tǒng)科技和人才的依賴(lài)，獲得跨越式發(fā)展。

其次，政策當(dāng)局應(yīng)鼓勵(lì)知識(shí)共享和開(kāi)放，搭建低成本的知識(shí)平臺(tái)。除了對(duì)于一些特定行業(yè)和知識(shí)產(chǎn)品的專(zhuān)利保護(hù)，政府更應(yīng)當(dāng)提供創(chuàng)業(yè)所需資源和知識(shí)共享的平臺(tái)，鼓勵(lì)開(kāi)源，限制壟斷和封鎖，從而改變傳統(tǒng)知識(shí)形成、獲取和傳播的方式，使得創(chuàng)新獲得爆炸式增長(zhǎng)。當(dāng)然，這也需要進(jìn)一步研究對(duì)于創(chuàng)新活動(dòng)形成知識(shí)的保護(hù)和利益補(bǔ)償機(jī)制。

再次，地方政府應(yīng)繼續(xù)深化產(chǎn)業(yè)升級(jí)策略，增加現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的比重，這樣才能通過(guò)共享經(jīng)濟(jì)降低雙創(chuàng)的成本，從而促進(jìn)科技轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)升級(jí)—雙創(chuàng)活躍—產(chǎn)業(yè)升級(jí)的良性軌道。此外，地方可以借助互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的數(shù)字平臺(tái)，進(jìn)行智慧連接，進(jìn)一步打破硬件的約束和壁壘，這樣才能進(jìn)一步克服地區(qū)間的要素資源稟賦不足。

最后，地方以污染換經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路已經(jīng)不能適應(yīng)“中國(guó)創(chuàng)造”的改革思路，特別是需要高端智力資本的產(chǎn)業(yè)，更需要有良好的自然人文環(huán)境做支撐，這為地方制定發(fā)展戰(zhàn)略提供了依據(jù)。對(duì)于一些工業(yè)基礎(chǔ)差的地區(qū)，可以發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在人文環(huán)境方面做文章，吸引優(yōu)秀的智力資本流入，提高雙創(chuàng)產(chǎn)出，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）