新時代財政職能的國家化和財政學(xué)的政治學(xué)轉(zhuǎn)向

摘 要：十八屆三中全會對“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的強調(diào)，注重財政的現(xiàn)代國家職能而非傳統(tǒng)市場職能。國家是政治學(xué)的核心范疇，經(jīng)濟學(xué)只研究市場和市場視角下的政府，不研究國家。國家治理視角下的財政研究從以市場為中心轉(zhuǎn)向以國家為中心，意味著財政學(xué)要逐步從經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎螌W(xué)主導(dǎo)，從市場中的補充性職能轉(zhuǎn)向國家治理中的基礎(chǔ)性職能，從而改變以往經(jīng)濟學(xué)視域的財政學(xué)“只研究政府、不研究國家”的狀況。與全面深化改革以來國內(nèi)的研究相比，本文強調(diào)了財政職能的國家化，并對財政學(xué)的政治學(xué)轉(zhuǎn)向提出了設(shè)想，即必須擺脫經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)下對于市場效率的過度關(guān)注，逐步轉(zhuǎn)向新時代對于國家治理政治的決定性影響。

關(guān)鍵詞：國家治理;財政職能;財政學(xué);經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo);政治學(xué)主導(dǎo)

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2019）02-0071-08

十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，首次將財政的研究對象從“適應(yīng)市場轉(zhuǎn)向匹配國家治理”[1-2]，開啟了現(xiàn)代財政制度研究的新篇章[3]。五年來，理論學(xué)界對財政在國家治理中的地位和作用做了大量研究。這些文獻試圖建立反映和適應(yīng)國家治理視角下財政學(xué)的新框架，但還遠未達成共識。財政學(xué)必須構(gòu)建新的分析框架，從根本上推動財政學(xué)基礎(chǔ)理論創(chuàng)新。本文在梳理國家治理為核心的財政學(xué)文獻的基礎(chǔ)上，試圖從學(xué)科屬性入手，探討國家治理視角下的財政職能轉(zhuǎn)變和財政學(xué)學(xué)科屬性問題，試圖為財政學(xué)研究指明方向。

本文可能的學(xué)術(shù)貢獻有兩個：一是明確財政學(xué)的創(chuàng)新與發(fā)展應(yīng)當(dāng)以財政職能為基礎(chǔ)，而國家治理下的財政學(xué)研究應(yīng)以國家為核心展開。經(jīng)濟學(xué)只研究市場和市場視角下的政府，而國家是政治學(xué)的核心范疇。財政從適應(yīng)市場到匹配國家治理的轉(zhuǎn)換過程是財政體制從注重經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)向注重國家職能的過程，特別是從經(jīng)濟領(lǐng)域再分配職能向政治領(lǐng)域基礎(chǔ)性職能的轉(zhuǎn)變。二是在財政學(xué)學(xué)科發(fā)展方向上，考慮到財政天然的治國之術(shù)地位和多學(xué)科屬性，新時代財政學(xué)應(yīng)當(dāng)逐步從經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政治學(xué)主導(dǎo)，更加關(guān)注財政對國家認同、國家治理、市場統(tǒng)一、社會公平和國家安全等國家主題的影響機制。

一、財政的市場職能和財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)視角

自Musgrave[4]的開創(chuàng)性貢獻以來，財政學(xué)走上了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的研究軌道，財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)化是20世紀財政學(xué)發(fā)展的主流。劉曉路和郭慶旺[5]從1928年P(guān)igou發(fā)表的‘A Study in Public Finance開始計算財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)時代，楊志勇和張馨[6]認為，阿蘭和布朗1947年出版的《公共財政經(jīng)濟學(xué)》首次采用了意大利學(xué)者馬爾科《公共財政學(xué)基本原理》中“財政學(xué)是經(jīng)濟學(xué)”的觀點，張晉武[7]則認為，以斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)派確立了“財政的經(jīng)濟范疇屬性”，而經(jīng)濟學(xué)的興起則對應(yīng)財政學(xué)政治觀的退化。如果不是對財政和政府職能的強調(diào)，那么一切財稅（和政府）活動都會變成市場原教旨主義者眼中的市場效率損失，從而一切政府也就失去了存在的必要。在這樣一種傳統(tǒng)財政學(xué)的視野下，財政是一種特殊的經(jīng)濟范疇[8]。從經(jīng)濟學(xué)體系的內(nèi)在理論邏輯看，在消費者、生產(chǎn)者等代表性行為人的優(yōu)化結(jié)構(gòu)下，政府在市場中的第一角色是克服由于壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和信息不完全等種種市場內(nèi)在缺陷所造成的市場失靈[9]。潛臺詞就是政府通過修正或者彌補市場失靈來改善市場主體決策的環(huán)境和優(yōu)化經(jīng)濟人的行為，間接提高市場資源配置的效率。經(jīng)濟學(xué)以市場為研究對象，所以經(jīng)濟學(xué)強調(diào)政府通過財政來彌補市場失靈的邏輯。如果市場失靈的表現(xiàn)也包括收入差距過大，那么政府的第二個角色就是改善收入分配。經(jīng)濟學(xué)本身很少提到公平，至多是客觀描述分配，在這樣一個經(jīng)濟學(xué)框架下，盡管與企業(yè)和家庭等私人部門理財?shù)闹黧w不同——財政的主體是政府，但“公共財政學(xué)（Public Finance）”一詞的出現(xiàn)，也意味著政府、企業(yè)和家庭在很大程度上只是研究對象不同而已，至少在融資（Finance）這一點上存在著巨大的相同之處。

財政學(xué)的學(xué)科體系基本建立在財政職能的基礎(chǔ)上，財政職能是財政活動安身立命之本。符合經(jīng)濟學(xué)邏輯的馬斯格雷夫傳統(tǒng)的財政學(xué)，把以財政所代表的政府收支構(gòu)建于以公共品供給來調(diào)節(jié)市場資源配置、以累進稅制和對低收入群體的財政支持來改善收入分配、以逆周期的財政政策來穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟三大職能之上。實際上，公共品由于其具有非排他性和非競爭性，也會產(chǎn)生重要的收入分配效果 [10-11]?？紤]到財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)學(xué)科屬性問題，不妨把馬斯格雷夫傳統(tǒng)的上述財政三大市場職能視為財政的經(jīng)濟學(xué)職能。在經(jīng)濟學(xué)的視域內(nèi)，以財政代表的政府職能主要是彌補市場的不足，所以傳統(tǒng)財政學(xué)會自然地陷入政府與市場關(guān)系討論之中。李俊生和姚東旻[9]對此類問題進行了討論，強調(diào)財政的市場功能，客觀上就是強調(diào)財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)特征。進一步地，在經(jīng)濟學(xué)的真實經(jīng)濟周期理論（RBC）框架下，宏觀調(diào)控的作用是讓經(jīng)濟盡快復(fù)蘇，從而具有明確的效率含義，如希瑞克斯和邁爾斯[12]將上述三大職能進一步簡化為公平和效率兩大職能。公平與效率之間的折中關(guān)系，意味著每一個公平增進，基本都對應(yīng)效率損失。

經(jīng)濟學(xué)以市場為研究對象，適應(yīng)市場代表了財政學(xué)的經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)向?？v觀中華人民共和國財政改革的歷史，適應(yīng)市場是改革開放、特別是1994年分稅制的基本價值導(dǎo)向。分稅制改革的三大綱領(lǐng)性文件就明確強調(diào)了財稅體制改革以適應(yīng)市場經(jīng)濟為制度導(dǎo)向，其中，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中提到“分稅制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求”，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》提出工商稅制改革的目的是“為了適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要”，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家稅務(wù)總局關(guān)于組建在各地的直屬稅務(wù)機構(gòu)和地方稅務(wù)局實施意見的通知》提出兩套稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)是為了“加強國家宏觀調(diào)控和促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立”[1]。

值得注意的是，在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域內(nèi)，財政及其對應(yīng)的稅收和支出屬于經(jīng)濟再分配的范疇。從理論上看，勞動者在以市場為核心的初次分配環(huán)節(jié)通過邊際產(chǎn)出（邊際勞動生產(chǎn)率）來確定邊際收入，從而確定了初次分配的基本格局。經(jīng)濟學(xué)上所說的通過財稅體制來促進公平，基本上局限在改善（而不是決定）收入分配的范圍之內(nèi)，通常是采用累進所得稅稅制和財政支出手段，通過財稅體制的消高補低作用來衡量財稅制度對收入分配的改善效果。如普遍采用的MT（Musgrave-Thin）指數(shù)就是稅前和稅后的基尼系數(shù)之差，衡量的是稅制對收入差距的改善作用，而非決定性作用。用標準的經(jīng)濟學(xué)術(shù)語來說，就是以財政為代表的政府承擔(dān)的是對市場的補充性角色（Complemental Role）。

正是在這樣一種公共財政學(xué)隸屬于經(jīng)濟學(xué)的定位和理論背景下，財政學(xué)甚至退化成與家庭理財和公司理財類似的政府理財學(xué)。能夠說明現(xiàn)階段財政學(xué)屬于經(jīng)濟學(xué)范圍之內(nèi)的，除了財政學(xué)在學(xué)科屬性上屬于經(jīng)濟學(xué)門類下屬的一級學(xué)科——應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)以外，還有更加明確的財政經(jīng)濟學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)和公共部門經(jīng)濟學(xué)等財政學(xué)在經(jīng)濟學(xué)中的代名詞。在公共財政學(xué)的傳統(tǒng)內(nèi)容之外，大多數(shù)版本的公共經(jīng)濟學(xué)或者公共部門經(jīng)濟學(xué)都增加了公共選擇傳統(tǒng)的個人政治行為經(jīng)濟學(xué)分析，試圖以此彌合公共財政理論與公共選擇理論之間的鴻溝。代表性較強的是斯蒂格利茨[13]的《公共部門經(jīng)濟學(xué)》。

經(jīng)濟學(xué)以市場效率為核心，所有的行為人優(yōu)化框架和均衡都是在證明市場主體的自由選擇具有效率。出于經(jīng)濟學(xué)邏輯一致性的需要，經(jīng)濟學(xué)視角下的財政也必須以市場和市場失靈所帶來的效率損失為出發(fā)點。正是這個經(jīng)濟學(xué)體系的內(nèi)在邏輯，導(dǎo)致經(jīng)濟學(xué)視角下的財政很難跳出“如何以政府來彌補市場失靈”的邏輯圈子，從而“只研究政府、不研究國家”成為一種經(jīng)濟學(xué)的潛在共識。盡管2013年以來有財政學(xué)的種種創(chuàng)新嘗試，但是中外財政思想史的發(fā)展表明，在經(jīng)濟學(xué)范圍內(nèi)的財政學(xué)也就只能是公共經(jīng)濟學(xué)和公共部門經(jīng)濟學(xué)[14]，或者經(jīng)濟學(xué)研究的公共部門版[15]，現(xiàn)實價值大幅降低[16]，因為其必須以經(jīng)濟學(xué)研究的市場運行為基礎(chǔ)。

李俊生和姚東旻[9]的新市場財政學(xué)強調(diào)了市場的交易平臺特征，采用歐洲傳統(tǒng)的參與型政府觀替代主流財政學(xué)的政府與市場二元對立。但是從學(xué)科劃分上，對“市場”二字的強調(diào)意味著其仍然基本屬于經(jīng)濟學(xué)的研究范圍。財政學(xué)學(xué)科的創(chuàng)新和發(fā)展，必須跳出經(jīng)濟學(xué)范圍，另辟蹊徑。

二、財政的國家治理新定位和國家職能

“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”[3]。十八屆三中全會對財政的全新定位，是五年來財政學(xué)研究的全新指引。國內(nèi)學(xué)者以此為起點，開始了大量創(chuàng)新性研究。如高培勇[2]的基礎(chǔ)和支柱說率先分析了財政改革的國家治理新定位，呂冰洋[16]的國家治理財政論強調(diào)了財政的制度供給職能和公共秩序的公共品含義。國家并不是一個傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)范疇，與經(jīng)濟學(xué)關(guān)注市場相比，國家是政治學(xué)的核心范疇。與財政的市場職能或者經(jīng)濟學(xué)職能相對應(yīng)，財政的現(xiàn)代國家職能本質(zhì)上是財政的政治學(xué)職能，用于強調(diào)財政學(xué)的政治學(xué)導(dǎo)向。從柏拉圖、亞里士多德對古希臘城邦政治的論述開始，直到現(xiàn)代政治學(xué)關(guān)于國別政治和比較政治的研究，國家都處于政治學(xué)的皇冠地位。唯一的例外可能是公共選擇理論對官僚個人行為的分析和對于國家的重新認識。而20世紀70年代以來政治學(xué)國家學(xué)派的回歸，把國家重新視為政治學(xué)的基本范疇[17]，尤其是近年來盛行的國家能力理論。

以國家能力理論為例來分析財政的政治學(xué)職能。

與本文的視角相同，段炳德[18]與劉曉路和郭慶旺[5]的國家視角財政理論變遷和呂冰洋[16]的國家治理財政論都采用了國家能力視角，并引用了相當(dāng)多的國家能力研究文獻。國家治理的核心是提高國家能力。不同學(xué)者對國家能力的理解不同，但對國家能力的理論研究大多使用了一個制衡性框架，即政府行政能力的增強和對政府制衡的增強。把國家能力理解為政府實現(xiàn)既定政策目標的能力，這一點也是國家學(xué)派的核心觀點。如斯考切波[19]將國家能力歸結(jié)為政府有效管理的能力。Mann[20]認為，國家能力是國家穿透市民社會，在全領(lǐng)域理性實施政治決策的基礎(chǔ)性權(quán)力。Fukuyama[21]把國家能力引申為國家制度能力。從國家能力的外延看，Migdal[22]把國家能力分為滲入社會能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系能力、從社會中提取資源能力和配置與運用資源能力四個部分。Besley和Persson [23]的國家能力模型和實證指標只包括互補性的財政能力和司法能力兩個部分。王紹光[24]把國家能力分為國家的汲取能力、調(diào)控能力、合法化能力和強制能力四個部分。王紹光和胡鞍鋼[25]把基礎(chǔ)性國家能力劃分為國家的強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力和吸納與整合能力八個部分?？紤]到中國經(jīng)濟發(fā)展的基本經(jīng)驗和改革方向，適用于全面深化改革階段的國家能力可以分為財政能力、司法能力、發(fā)展能力和安全能力四部分[26]。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，是對財政現(xiàn)代國家職能的新概括。這就把財政體制的職能置于資源配置、市場統(tǒng)一、社會公平和國家安全等國家治理視角下，突破了經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)財政三大職能的范圍。這意味著以國家治理為核心、以國家為研究對象的財政學(xué)必須要突破傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)視野下財政學(xué)“只研究政府、不研究國家”的限制，發(fā)展到研究對象涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、精神文明“五位一體”的新范圍[3]。

具體來看，從經(jīng)濟學(xué)理論出發(fā)，在優(yōu)化資源配置方面，財政只能起到輔助的補充性作用，因為在資源配置中起決定性作用的是市場。政治學(xué)對優(yōu)化資源配置的理解與經(jīng)濟學(xué)有共同之處，但卻不在一個層面。在中國特有的政府管理體制和政府激勵型發(fā)展模式下，至少在政治發(fā)展層面上，財政制度所定義的“（中央和地方）兩個積極性”對經(jīng)濟發(fā)展具有特別重要的長期制度性作用。這一點已經(jīng)被大量的經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展文獻所證實。解釋中國經(jīng)濟發(fā)展的代表性文獻都強調(diào)了政府激勵和政府行為對增長奇跡的作用，如政治激勵的晉升競標賽和強調(diào)財政激勵的中國式財政聯(lián)邦主義以及政府間的激勵相容才是中國改革成功的原因[27]。現(xiàn)代財政制度國家職能強調(diào)的優(yōu)化資源配置意味著現(xiàn)代財政制度的國家職能發(fā)揮必須以現(xiàn)代化經(jīng)濟體系為基礎(chǔ)（國家強，經(jīng)濟必須強）。現(xiàn)代財政制度中對于財政優(yōu)化資源配置的強調(diào)，首先應(yīng)該是公共資源配置效率的提升，其次是在公共資源配置效率基礎(chǔ)上的整個市場資源配置效率的提高。這是財政國家職能試圖涵蓋市場職能，或者政治學(xué)職能試圖兼顧經(jīng)濟學(xué)職能的表現(xiàn)。從這個意義上講，強調(diào)財政的政治學(xué)職能不應(yīng)該、也不會否認財政的經(jīng)濟學(xué)職能，學(xué)科意義上的財政學(xué)也不會完全轉(zhuǎn)變?yōu)檎螌W(xué)，而是成為政治學(xué)的分支。經(jīng)濟學(xué)對維護市場統(tǒng)一的主要注解是市場的規(guī)模效應(yīng)，即市場分割會嚴重限制創(chuàng)新收益遞增效應(yīng)的實現(xiàn)，繼而影響技術(shù)進步和長期增長[28]。相比經(jīng)濟學(xué)，政治學(xué)對市場統(tǒng)一的解釋要更加生動和真實。許多國家的著名內(nèi)戰(zhàn)都是出于打破地區(qū)割據(jù)，建立全國統(tǒng)一市場和全國性政權(quán)的需要，如林肯時期的美國南北戰(zhàn)爭。

社會公平正義是政治追求的終極價值。各個政權(quán)、各種政權(quán)形式都在追求某種形式的公平正義，對公平和正義定義的改進是政治學(xué)家和哲學(xué)家的重要歷史貢獻。相比經(jīng)濟學(xué)強調(diào)財政通過現(xiàn)代稅制和財政支出來改善收入分配的職能，特別是對群體差距、區(qū)域差距影響的定量化測度來說，在一個擁有長達兩千多年封建階級社會歷史的民族面向現(xiàn)代化強國的建設(shè)之路上，社會公平至少包含了等級公平、官民公平、種族公平、性別公平等更高層面的國家制度和社會終極價值。這一點可以從馬克思主義關(guān)于人類社會的演進規(guī)律、人的全面自由發(fā)展或社會主義核心價值觀上體現(xiàn)出來。就財政而言，促進社會公平最重要的是在公共財政強調(diào)的基本公共服務(wù)均等化基礎(chǔ)上，進一步實現(xiàn)公共服務(wù)無差別化，讓任何個人不會因為民族、種族、性別、職業(yè)、出身、宗教信仰、教育程度和財產(chǎn)狀況而受到公共服務(wù)的歧視性待遇，并以此作為政府和國家促進整個社會公平的基石。發(fā)達國家《憲法》中大多包含了強調(diào)公共服務(wù)無差別化的非歧視性條款。值得注意的是，公平也不是瓦爾拉斯—薩繆爾森傳統(tǒng)的邊際革命后的純粹經(jīng)濟學(xué)的研究范圍，至多屬于市場運行的環(huán)境。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家對公平的研究，基本都屬于政治經(jīng)濟學(xué)，這已經(jīng)超越了邊際革命以來的現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)。

從政治經(jīng)濟學(xué)到經(jīng)濟學(xué)轉(zhuǎn)變的標志是19世紀后半期的邊際革命。經(jīng)濟學(xué)自此走向關(guān)注市場運行的形式科學(xué)化路線，表現(xiàn)為數(shù)學(xué)優(yōu)化工具和物理學(xué)均衡思想在經(jīng)濟學(xué)基本理論框架的廣泛使用。

長治久安是發(fā)達國家的基本特征，也是建立現(xiàn)代國家制度的重要目標。Besley和Persson[23]發(fā)現(xiàn)，按照賓州世界表PWT6.3（2005年不變價國際元）的數(shù)據(jù)，和平國家的人均收入均值為9 412美元，而內(nèi)戰(zhàn)國家的人均收入均值為3 612美元，內(nèi)戰(zhàn)國家要比和平國家更加貧窮得多。能夠避免內(nèi)部動亂和外部戰(zhàn)爭是國家能力的重要表現(xiàn)，這一點遠遠超越了經(jīng)濟學(xué)強調(diào)的、以逆周期總量調(diào)控政策為核心的財政宏觀穩(wěn)定職能（也遠遠超過了時間期限上從短期轉(zhuǎn)向長期的含義）。實現(xiàn)國家長治久安，必須增強國家安全能力。關(guān)于中國歷史長期以來的王朝更替、低稅率和低國家能力的研究也證實了這一點。Perkins[29]認為，整個帝制時期的政府收入從未超過GDP的4%。Dincecco[30]提到1776年左右，清王朝統(tǒng)治期間的中國人均財政能力不到同期英國的1/12。王紹光[31]認為，國民政府時期政府預(yù)算占GDP比重的最高值是1936年的8.8%。付敏杰[32]提供了關(guān)于封建社會國家能力低水平長期鎖定的初步判斷和簡要綜述。從政治學(xué)來看，維護國家長治久安就是通過現(xiàn)代財政制度的汲取能力來維護國家安全，尤其是政權(quán)安全?，F(xiàn)實中最極端的國家安全問題是：如果政府因為財政資金不足而不得不關(guān)門，哪些才是必須運轉(zhuǎn)保證整個國家運轉(zhuǎn)的部門？在廣泛的國家利益之中，哪些利益才是國家的核心利益所在？要解決政權(quán)合法性問題，首先就要在中國立法至上的政治制度下，通過全國人民代表大會以人民同意的最高政治形式批準國家預(yù)算，實現(xiàn)稅收法定。其次是增強國家安全能力，避免內(nèi)部動亂和外部戰(zhàn)爭，切實保護產(chǎn)權(quán)。有恒產(chǎn)者有恒心，如何合理設(shè)置一般財產(chǎn)稅，既能強化地方政府對保護財產(chǎn)的激勵，又能保證整個社會財產(chǎn)的持久增長？這些都已經(jīng)超出了經(jīng)濟學(xué)研究的范圍。

作為國家從社會中獲取資源的基本能力，國家財政抽取能力始終是國家總體能力的基礎(chǔ)性和決定性因素，也是國家其他能力得以實施的前提條件[31]。以國家能力理論為代表的政治學(xué)派將財政代表的國家抽取能力視為整個國家運轉(zhuǎn)和國家職能得以發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。國家抽取能力的強弱直接決定了其他方面的國家能力和國家整體能力，財政因而成為一切國家行為的基礎(chǔ)?；诖耍琄aldor[33]認為，政府通過提取公共收入來促進經(jīng)濟發(fā)展的角色“無論怎么強調(diào)都不過分”。稅收與發(fā)展的核心問題是：一個政府如何才能把稅收占GDP的比重從10%提高到40%[34]。

與財政在經(jīng)濟中所處的再分配職能地位不同，本文認為財政不僅具有政治學(xué)職能，而且在以國家為核心的政治學(xué)職能體系中處于基礎(chǔ)性、決定性地位。正是從市場中的再分配職能向國家治理中的基礎(chǔ)性和決定性職能的轉(zhuǎn)變，才產(chǎn)生了財政學(xué)從經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)向政治學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變的學(xué)科需求。

三、財政從以市場為中心轉(zhuǎn)向以國家為中心

政治學(xué)沒有像經(jīng)濟學(xué)那樣建立統(tǒng)一標準的現(xiàn)代化理論框架，無法采用標準的通用模型來分析財政的政治學(xué)職能。

這里所說的現(xiàn)代化是指自然科學(xué)化。雖然政治學(xué)追求科學(xué)化的進程至少和經(jīng)濟學(xué)一樣早，但與現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的新古典理論框架相比，政治學(xué)的科學(xué)化還遠遠沒有完成。如早在1691年配第就寫作了《政治算術(shù)》，19世紀初美國政治科學(xué)學(xué)會成立并出版《美國政治科學(xué)評論》雜志，但政治學(xué)至今沒有像經(jīng)濟學(xué)一樣建立一個從代表性行為人的優(yōu)化行為出發(fā)的完整學(xué)術(shù)體系。雖然政治學(xué)也有“政治人”假設(shè)，但習(xí)慣上把代表性行為人假設(shè)看做政治學(xué)的一個（行為主義）派別（而不是整個學(xué)科的邏輯研究起點），如把公共選擇學(xué)派基于交易費用的政治學(xué)理解為個體政治學(xué)，而國家學(xué)派的國家行為理論則完全排斥個體政治優(yōu)化行為。公共選擇下的個體政治的利己主義理論邏輯和國家觀與馬斯格雷夫傳統(tǒng)利他主義的仁慈政府截然對立[35]。國家范疇散見于歷代政治學(xué)家的隔空呼應(yīng)式、甚至是矛盾性的辯論著作之中。如基于契約論“國家是想象中的共同體”的理解與馬克思主義關(guān)于“國家是階級暴力統(tǒng)治工具”的理解完全不同。為了分析財政從以市場為中心轉(zhuǎn)向以國家為中心的含義，我們構(gòu)建了一個簡單模型來系統(tǒng)理解財政的市場職能與國家職能，也就是經(jīng)濟學(xué)職能與政治學(xué)職能及其之間的關(guān)系，如圖1所示。

從圖1可以看出：

第一，財政的市場職能和國家職能是同時客觀存在的，只是認識視角不同。財政的市場職能首先存在于財政收支之間，通過稅收可以矯正外部性、支出可以提供公平品，收支都具有改善特定群體收入的能力，而逆周期的周期性財政收支差額（赤字）政策又適度熨平經(jīng)濟波動，這是經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)的馬斯格雷夫財政經(jīng)典三職能。從現(xiàn)代財政制度和國家治理的角度看，除了通過總量和個體的政策來改善資源配置和促進社會公平外，科學(xué)統(tǒng)一的財政制度和統(tǒng)一執(zhí)法是全國統(tǒng)一市場的重要標志，也是資源在全國范圍內(nèi)自由流動和市場配置能力深化的基本保障。財產(chǎn)稅等特定稅種的開征，有助于增強地方政府的產(chǎn)權(quán)保護激勵。國家安全能力和司法能力的增強又有助于避免內(nèi)

亂外患，使全民享受和平紅利，促進經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、政治民主和國家長治久安。

第二，財政在市場領(lǐng)域只能具有補充性作用，而在國家領(lǐng)域則具有決定性作用。在任何一個市場經(jīng)濟國家，資源配置的決定性力量都掌握在市場一方，政府在資源配置中只能起到補充性作用，主要補充方式是彌補市場失靈帶來的效率損失。中國全面深化改革的重要目標也是讓市場在資源配置中起決定性作用，從而把市場的效率發(fā)揮到極致。這就意味著，以財政收支為核心的政府行為只能在資源配置中起到輔助性和補充性作用。但從國家治理的角度看，財政收入的多少、財政支出的覆蓋以及國家預(yù)算的規(guī)模直接決定了各項國家職能的發(fā)揮程度，國家抽取能力是一切自主性國家行為的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代國家學(xué)派中，國家自主性是國家能力和國家行為的重要基礎(chǔ)[36]。在政治學(xué)的視域內(nèi)，回歸國家學(xué)派將國家自主性理解為國家是特定行為的出發(fā)點，而不是像公共選擇理論那樣把國家理解為個人主義政治選擇的結(jié)果（公共選擇更多是經(jīng)濟學(xué)方法在政治學(xué)研究領(lǐng)域的應(yīng)用，屬于典型的“經(jīng)濟政治學(xué)”）。作為國家能力最好、最常用的指標，財政能力很大程度上決定了國家能力的上限，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

國家能力最常見的衡量指標是財政收支占GDP比重，在國際上有著最廣泛的應(yīng)用。此外，稅收收入占GDP比重、直接稅占全部稅收比重也是重要的二級備選指標[23]。

第三，財政制度是作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的市場與作為上層建筑的國家之間的天然屏障，不同的國家形式可以具有相同的國家能力。正是因為能夠從市場中抽取到足夠的財政資金，各個國家的政府政治職能才擁有基本保障，獨立的國家自主行為才能展開，各國政治發(fā)展路徑的差別也由此開始。也就是說，因為有現(xiàn)代財政制度的存在，經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的實現(xiàn)形式之間已經(jīng)不再是一一對應(yīng)的關(guān)系，財政成為政治模式、政治制度多樣化的基本保證。這一點在多樣化資本主義的研究中已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)[37]：發(fā)達國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)和國家治理基本上都是現(xiàn)代化的，但相對而言，各國的國家治理模式和國家治理體系差別巨大，不同國家的國家行為和國家能力的差別已經(jīng)遠遠超過了其經(jīng)濟基礎(chǔ)的差距。

四、財政的多職能性與財政學(xué)的天然多學(xué)科特征

財政問題具有很強的復(fù)雜性和綜合性。作為“治國之術(shù)”，財政學(xué)產(chǎn)生的時間至少可以追溯到古典政治經(jīng)濟學(xué)時期。這就意味著，財政學(xué)的歷史遠遠超過了從馬歇爾開始的現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)，經(jīng)濟學(xué)只能算是財政學(xué)的近代史。20世紀現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)科學(xué)化的快速發(fā)展，客觀上為財政問題搭乘經(jīng)濟學(xué)的便車創(chuàng)造了條件。但經(jīng)濟學(xué)以市場為研究對象，客觀上要求經(jīng)濟學(xué)體系下的財政研究必須以市場為核心，圍繞政府和財政的一切經(jīng)濟學(xué)分析都以是否補充和增進市場資源配置能力、特別是有助于完善價格機制為導(dǎo)向，這就從根本上排斥了財政學(xué)在市場之外研究的創(chuàng)新空間。自20世紀中葉經(jīng)濟學(xué)中的新古典綜合出現(xiàn)之后，關(guān)于稅收、支出、債務(wù)和財政政策規(guī)則等財政運行層面的問題可以在新古典的代表性行為人框架（尤其是動態(tài)一般均衡框架或者動態(tài)隨機一般均衡框架）中得到形式化的科學(xué)表述，這促進了財政研究結(jié)果的定量化、規(guī)范化和形式科學(xué)化，也使財政學(xué)在一定程度上進一步擺脫了煉金術(shù)的身份。但采用新古典經(jīng)濟學(xué)分析框架也會帶來很多問題，特別是以一般均衡框架為代表的經(jīng)濟學(xué)模型進一步限制了財政問題表述范圍。在經(jīng)濟學(xué)的大旗下，20世紀財政學(xué)的研究范圍經(jīng)過從經(jīng)濟學(xué)到新古典經(jīng)濟學(xué)連續(xù)兩次壓縮，從而經(jīng)濟學(xué)框架內(nèi)的財政只能從市場的視角去研究政府運行的特定問題，而且主要是資源配置效率問題，距離現(xiàn)實的國家研究需要越來越遠。要研究國家治理問題，就必須突破經(jīng)濟學(xué)的限制。

財政問題的復(fù)雜性和綜合性決定了財政學(xué)天然具備多學(xué)科、跨學(xué)科特征。僅就“財政”二字而言，“財”與“政”意味著經(jīng)濟和政治兩種角色，從而財政學(xué)天然涵蓋了經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)兩個學(xué)科。張晉武[7]認為，經(jīng)濟與政治的關(guān)系是構(gòu)建財政學(xué)體系的核心問題。陳共[38]提出，財政這個范疇是經(jīng)濟與政治共同作用下的產(chǎn)物，在財政誕生那一刻就注入了兩種因素，即經(jīng)濟因素和政治因素，因而財政范疇是二元的學(xué)科，應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)結(jié)合和交叉的角度考察財政學(xué)對象。經(jīng)濟學(xué)絕非財政學(xué)的全貌，也絕非財政學(xué)的全部屬性，財政學(xué)在此基礎(chǔ)上還可以延伸到法學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)等學(xué)科[39-40]。李煒光和任曉蘭[41]強調(diào)了財政的社會學(xué)視角。傅志華和陳龍[42]認為，財政具有經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)以及文化與倫理道德等多重屬性。從學(xué)科發(fā)展的角度看，新時代財政創(chuàng)新中復(fù)雜性和緊迫性交織，最有效率的方式是尋找跨學(xué)科、多學(xué)科財政研究的最小公約數(shù)，如果經(jīng)濟學(xué)研究范圍內(nèi)的財政學(xué)不足以涵蓋國家治理的財政研究，那么轉(zhuǎn)向政治學(xué)無疑是最明確的。

與多學(xué)科背景下財政學(xué)創(chuàng)新的其他文獻對財政學(xué)未來研究方向的探討不同，本文明確強調(diào)財政學(xué)的政治學(xué)轉(zhuǎn)向，而不是轉(zhuǎn)向其他未知的學(xué)科或領(lǐng)域。將財政學(xué)界定為經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)相互交叉和綜合的特殊性學(xué)科是由財政活動所特有的客觀屬性決定的。無論將財政學(xué)只視為經(jīng)濟學(xué)還是財政學(xué)都不能形成真正科學(xué)的財政理論體系。只有同時兼顧財政的經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)研究，才能解釋國家治理的客觀財政規(guī)律。

五、從經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政治學(xué)主導(dǎo)的財政學(xué)科：一個思路

第一，從內(nèi)容上看，財政學(xué)的創(chuàng)新必須從財政職能入手。財政原有的三大市場職能已經(jīng)被公共經(jīng)濟學(xué)和主流財政學(xué)進行了很好地刻畫，這是今天財政學(xué)創(chuàng)新的基本理論基礎(chǔ)。國家治理對財政四大國家職能的強調(diào)，意味著必須在財政學(xué)原有的經(jīng)濟學(xué)分析框架下增加政治學(xué)內(nèi)容、強化政治學(xué)導(dǎo)向，力求同時體現(xiàn)財政在市場中的再分配作用與國家治理的基礎(chǔ)性地位，從而形成一個完整的財政學(xué)的政治經(jīng)濟框架。這就是說，國家治理視角下的財政學(xué)研究和學(xué)科建設(shè)，首先要在經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)上做加法，嘗試涵蓋國家治理的財政制度分析。這不僅是一個財政學(xué)擴圍、加厚的問題，或者是如何以中國發(fā)展實踐為基礎(chǔ)來創(chuàng)新財政學(xué)理論的問題，而是去匹配國家治理的推進對于財政學(xué)創(chuàng)新提出的新需求。

第二，從方法論上看，國家治理新時代財政的政治學(xué)職能：資源配置、市場統(tǒng)一、社會公平和國家安全，并沒有否認原有財政的三大經(jīng)濟學(xué)職能：資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟，因為二者并不在同一個層次上。新時代的財政研究要求在國家治理層次上認識財政的新職能，尤其是財政對政治的基礎(chǔ)性作用。所以，對于財政國家職能的研究必須要以現(xiàn)有的主流財政學(xué)為基礎(chǔ)，通過擴展現(xiàn)有財政學(xué)的研究范圍來實現(xiàn)，尤其是在資源配置效率之外，更加關(guān)注財政制度對國家認同、國家治理、社會公平、市場統(tǒng)一和國家安全等政治主題的影響。這樣一來，新時代的財政學(xué)創(chuàng)新表現(xiàn)為財政學(xué)擴展了研究對象和研究范圍，將革命性和創(chuàng)新性寄托在延續(xù)性和一致性之中，通過符合政治學(xué)傳統(tǒng)的國家視角來補充和完善，而不是替代和挑戰(zhàn)原有基于經(jīng)濟學(xué)學(xué)科的財政學(xué)。

第三，從學(xué)科和人才培養(yǎng)看，國家治理視角下的財政學(xué)學(xué)科應(yīng)當(dāng)逐步從經(jīng)濟學(xué)學(xué)科中獨立出來。現(xiàn)有的學(xué)科門類目錄下，財政學(xué)只是經(jīng)濟學(xué)學(xué)科下屬應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的二級學(xué)科[8]。授予的分別是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)學(xué)科內(nèi)的經(jīng)濟學(xué)學(xué)位，集中反映了現(xiàn)階段財政學(xué)隸屬于經(jīng)濟學(xué)的定位。隨著財政學(xué)逐步從經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向政治學(xué)主導(dǎo)，財政學(xué)的學(xué)科屬性應(yīng)當(dāng)盡早上提。若上提兩級，與作為門類的經(jīng)濟學(xué)并列，成為經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)之外的獨立學(xué)科[42];或至少上提一級，依然位列在經(jīng)濟學(xué)門類之中，向傳統(tǒng)財政學(xué)時代回歸，但與法學(xué)門類的一級學(xué)科的政治學(xué)基本對應(yīng)，而留在經(jīng)濟學(xué)門類下的財政學(xué)應(yīng)當(dāng)變更為公共經(jīng)濟學(xué)，防止學(xué)科名稱濫用。使學(xué)生能夠盡早接受現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的專業(yè)知識教育，適應(yīng)新時代繁榮中國特色哲學(xué)社會科學(xué)和培養(yǎng)新時代財政學(xué)人才的需要。

綜上所述，強調(diào)財政學(xué)的政治學(xué)轉(zhuǎn)向，很大程度上是一個問題導(dǎo)向和現(xiàn)實導(dǎo)向的時代需要，首先是為了滿足新時代國家治理的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)實和問題提出了新時代財政學(xué)創(chuàng)新的基本需要，表明了新時代中國財政學(xué)創(chuàng)新的問題導(dǎo)向，而不是哪一種財政基本問題的更新或者財政學(xué)方法論的革命。這符合中國長期以來經(jīng)濟發(fā)展政策和體制改革中的問題導(dǎo)向傳統(tǒng)，更符合財政自誕生之日起“治國之術(shù)”的基本定位。

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