中國(guó)城市交通擁堵成因與對(duì)策
——交通工程、城鄉(xiāng)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析

石 飛，沈 青

(1.南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.美國(guó)華盛頓大學(xué)建成環(huán)境學(xué)院，華盛頓州 西雅圖 98195-5740，美國(guó))

城市交通擁堵問(wèn)題向來(lái)被視為國(guó)際大城市的通病之一，國(guó)際社會(huì)對(duì)其關(guān)注度極高。盡管有如新德里、莫斯科、墨西哥城等極度擁堵的城市，但也存在諸如東京、新加坡、斯德哥爾摩、香港等被廣為贊譽(yù)的公交都市[1-2]，其中，后者中并沒(méi)有如北京、上海的高達(dá)500～600 km 的軌道交通線(xiàn)網(wǎng)和上千條公共汽車(chē)線(xiàn)路。中國(guó)城市經(jīng)歷了幾十年的高速發(fā)展，如今，大到首都北京、小到百?gòu)?qiáng)縣昆山，都普遍存在交通擁堵問(wèn)題。城市管理者不得不思考：是什么因素促使和加速了交通擁堵？是否可以跳出交通來(lái)看交通問(wèn)題？城市管理者應(yīng)當(dāng)以怎樣的策略、思路來(lái)對(duì)待今后的城市交通發(fā)展？已有一些分析交通擁堵成因的成果[3-6]，如瓶頸路、斷頭路多，路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，公共交通系統(tǒng)不發(fā)達(dá)且車(chē)內(nèi)擁擠，小汽車(chē)保有量增長(zhǎng)迅猛，停車(chē)設(shè)施供給不足等，或從城市發(fā)展、交通設(shè)施建設(shè)、組織管理等六大方面歸納出三個(gè)層級(jí)201 條因素[7]，這些研究多從技術(shù)層面出發(fā)。本文著重從學(xué)科視角探討這一問(wèn)題。

1 從交通工程視角看城市交通擁堵

與城市交通擁堵成因及治理最相關(guān)的專(zhuān)業(yè)非交通工程莫屬。因此，首先從交通工程的視角理解交通擁堵。

交通工程專(zhuān)業(yè)主要學(xué)習(xí)和研究與交通設(shè)施相關(guān)的規(guī)劃、設(shè)計(jì)與管理，具體如交通密度、速度、通行能力等基礎(chǔ)理論以及路網(wǎng)規(guī)劃、道路設(shè)計(jì)、停車(chē)管理等實(shí)踐技術(shù)。業(yè)界普遍認(rèn)為該專(zhuān)業(yè)源于美國(guó)，并得益于美籍華人張秋在改革開(kāi)放初期于中國(guó)多個(gè)城市、大學(xué)的傳道授業(yè)。但因其誕生于美國(guó)20 世紀(jì)五六十年代——小汽車(chē)迅猛增長(zhǎng)的年代，而被冠以“為機(jī)動(dòng)車(chē)服務(wù)”的標(biāo)簽[8]。而在1949年后、該專(zhuān)業(yè)傳入中國(guó)前，中國(guó)城市規(guī)劃體系深受蘇聯(lián)影響，從而導(dǎo)致大馬路、大框架的橫行，但這恰恰與交通工程中常見(jiàn)的提高道路寬度以提升通行能力的理念、措施如出一轍。進(jìn)入20 世紀(jì)90年代，在一片爭(zhēng)議聲中，汽車(chē)產(chǎn)業(yè)被列入國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)并被鼓勵(lì)進(jìn)入百姓家庭，私人小汽車(chē)數(shù)量增長(zhǎng)迅猛(見(jiàn)圖1)，從而導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(如《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》(GB 50220—95))不得不適應(yīng)機(jī)動(dòng)化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，并進(jìn)一步成為引導(dǎo)和促進(jìn)小汽車(chē)使用的重要誘因[9-11]。進(jìn)入21 世紀(jì)，受蘇聯(lián)規(guī)劃模式、傳統(tǒng)交通規(guī)劃理論和規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范等共同影響，中國(guó)城市道路交通難以在短期內(nèi)走出非小汽車(chē)導(dǎo)向的規(guī)劃設(shè)計(jì)模式。公交優(yōu)先發(fā)展理念雖然提出30 余年，但是在交通工程學(xué)科內(nèi)部仍缺少相應(yīng)的指征公共交通相對(duì)于小汽車(chē)更具競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵指標(biāo)。

由此不難發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)和美國(guó)的規(guī)劃設(shè)計(jì)范式先后影響了中國(guó)城市交通行業(yè)及學(xué)界，為小汽車(chē)服務(wù)的道路設(shè)計(jì)比比皆是，并呈現(xiàn)一種慣性繼續(xù)影響著當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期的城市建設(shè)。如今，城市管理者已有所覺(jué)悟：提高小汽車(chē)通行能力并不一定能夠緩解交通擁堵。而早在半個(gè)世紀(jì)前，已有Downs、Unwin、Braess等[12-13]提出了具有類(lèi)似結(jié)論的當(dāng)斯定律(Downs' Law 或Downs-Tomhson Paradox)、布雷斯悖(Braess's Paradox)，只是我們受限于求高(通行能力)、求快(行駛速度)的思路，且重工程建設(shè)、輕發(fā)展導(dǎo)向、輕心理需求引導(dǎo)而未能予以重視。

那么，交通工程及其代表的傳統(tǒng)交通規(guī)劃模式?jīng)Q定了交通擁堵嗎？居民出行源自土地利用；一次出行一定是有目的的、起止于某一類(lèi)或多類(lèi)用地。因此，城市交通管理者不得不思考：土地利用層面或城市規(guī)劃層面能否解釋擁堵的成因。

2 從城市規(guī)劃視角看城市交通擁堵

從城市規(guī)劃層面看交通擁堵，總體上有3 種思路：1)高密度城市易引發(fā)交通擁堵；2)攤大餅城市易引發(fā)交通擁堵；3)強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)的城市易引發(fā)交通擁堵。

首先，中國(guó)絕大多數(shù)城市均為高密度開(kāi)發(fā)城市，即使是近郊區(qū),其開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也并不低。因此，道路網(wǎng)密度、人均道路面積、人均道路長(zhǎng)度等指標(biāo)與西方相比有較大差距。這非常不利于人流、車(chē)流的疏解。而對(duì)于地勢(shì)相對(duì)平坦的城市，非機(jī)動(dòng)車(chē)的大量存在與機(jī)動(dòng)車(chē)共同消耗稀缺的道路資源，并與機(jī)動(dòng)車(chē)在行駛和停放空間上發(fā)生沖突。當(dāng)短時(shí)交通量較大時(shí)，城市交通擁堵必然產(chǎn)生且耗時(shí)較長(zhǎng)。

圖1 中國(guó)歷年民用汽車(chē)保有量Fig.1 Time-dependent motor vehicles ownership of China

圖2 三類(lèi)城市(步行城市、公交城市、小汽車(chē)城市)混合體Fig.2 Mixed mode with three types of cities(pedestrian priority,public transit priority,and car priority)

其次，被廣為詬病的攤大餅式城市規(guī)劃模式在中國(guó)并不鮮見(jiàn)。盡管城市發(fā)展方向明確、軸線(xiàn)清晰，但最終難逃土地利用連片和圈層化發(fā)展的命運(yùn)。攤大餅式城市規(guī)劃模式最大的缺陷在于人們的出行方向紊亂、定線(xiàn)型公共交通難以滿(mǎn)足方向多樣化的出行需求，城市蔓延也極不適應(yīng)公共交通客流培育和系統(tǒng)成長(zhǎng)，從而誘發(fā)大量小汽車(chē)出行并形成出行無(wú)序和高能耗的交通模式，如北京、洛杉磯等城市。因此，應(yīng)從城市形態(tài)和空間結(jié)構(gòu)角度謀求適應(yīng)公共交通和可持續(xù)交通的發(fā)展模式。正如有機(jī)疏散理論(Organic Decentralization)之父伊利爾·沙里寧(Eliel Saarinen)認(rèn)為，根治城市病(尤其是交通擁堵)必須從改變城市的結(jié)構(gòu)和形態(tài)入手。城市內(nèi)部交通體系雜亂無(wú)章非常有利于小汽車(chē)工業(yè)發(fā)展，應(yīng)以如何提升公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展水平作為城市公共交通發(fā)展目標(biāo)，這一點(diǎn)最為重要[14]。不同交通方式導(dǎo)向下的城市空間結(jié)構(gòu)可參見(jiàn)圖2。

再次，功能分區(qū)無(wú)疑使城市格局和各功能區(qū)布局清晰化，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)各功能區(qū)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)組織效率(如工業(yè)區(qū))將帶來(lái)潮汐式交通，導(dǎo)致高峰時(shí)段功能區(qū)間聯(lián)系道路的巨大壓力，如蘇州。功能分區(qū)規(guī)劃模式最早源于《雅典憲章》，但在《馬丘比丘憲章》中被否定。盡管學(xué)者寄希望以產(chǎn)城融合替代功能分區(qū)和新城建設(shè)，但交通層面的效果不佳。房地產(chǎn)先行是交通擁堵的重要誘因之一，但屬經(jīng)濟(jì)層面。事實(shí)上，最好的交通就是沒(méi)有交通。香港完美詮釋了這一理念，其土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)調(diào)城市綜合體建設(shè)，即以地鐵站開(kāi)發(fā)為核心，在其附近建設(shè)酒店、辦公、公園、購(gòu)物、會(huì)議、公寓、住宅等，減少不必要的道路交通。中國(guó)改革開(kāi)放以前的各類(lèi)大院(如軍區(qū)大院、高校大院、機(jī)關(guān)大院等)顯然具有最好的交通，工廠(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校均在其中，而此后的功能分區(qū)產(chǎn)生了功能錯(cuò)位和棘手的交通問(wèn)題[15]。

那么，怎樣的城市規(guī)劃模式才適應(yīng)交通可持續(xù)發(fā)展？究竟是公共交通適應(yīng)城市還是城市適應(yīng)公共交通[16]？與中國(guó)內(nèi)地城市情況相近的亞洲城市，如香港、新加坡、東京等城市，采取了軸線(xiàn)發(fā)展+TOD(Transit-Oriented Development)戰(zhàn)略、窄路網(wǎng)規(guī)劃模式、道路擁堵收費(fèi)等手段。因此，當(dāng)高密度開(kāi)發(fā)在所難免、而上述對(duì)策尚不成熟之時(shí)，攤大餅和功能分區(qū)的規(guī)劃模式應(yīng)予以避免。

但進(jìn)一步思考，城市規(guī)劃布局、土地利用規(guī)劃能決定一切交通擁堵問(wèn)題嗎？各行各業(yè)的發(fā)展速度、階段、要求不一，城市規(guī)劃難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和決定所有層面(公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、住房等)的規(guī)模和布局。那么，當(dāng)規(guī)劃在某些層面失去作用時(shí)，又是什么在引領(lǐng)社會(huì)的前行、城市的發(fā)展，并進(jìn)一步影響城市交通？

3 從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看城市交通擁堵成因

3.1 城市經(jīng)濟(jì)學(xué)視角

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究在家庭效用最大化和廠(chǎng)商利潤(rùn)最大化條件下的位置或區(qū)位選擇[17]。無(wú)可否認(rèn)，企業(yè)、個(gè)人(或家庭)在城市內(nèi)部所做的區(qū)位決策推動(dòng)了土地利用模式和城市的形成。如中心地理論基于消費(fèi)者距離(消費(fèi)者為了購(gòu)買(mǎi)特定商品或者服務(wù)所愿意出行的距離)和商業(yè)的市場(chǎng)門(mén)檻(商業(yè)盈利所需的最低商品銷(xiāo)售量和顧客群體)研究市場(chǎng)中心的分布，從而產(chǎn)生了CBD(Central Business District)。而發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論又進(jìn)一步深化了這一區(qū)位決策和空間分布，引發(fā)了過(guò)度集聚。如在《南京市城市總體規(guī)劃(2007—2020)》中明確指出：南京老城維持現(xiàn)有格局不再提高容積率或大拆大建。但現(xiàn)實(shí)是南京新街口商圈仍在不斷擴(kuò)容，近年來(lái)建筑體量增加了2～3 倍。從新街口在南京及周邊地區(qū)的首要商業(yè)地位來(lái)看，其發(fā)展卻又符合市場(chǎng)規(guī)律。

工業(yè)選址理論認(rèn)為那些對(duì)市場(chǎng)不敏感的產(chǎn)業(yè)在選址時(shí)，主要考慮貨物重量和運(yùn)輸距離等交通成本，而不關(guān)注雇員和消費(fèi)者的出行，由此導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)的過(guò)度集聚，以及與城市其他片區(qū)的客運(yùn)交通聯(lián)系困難。居住選址應(yīng)是受房屋成本、通勤成本以及其他商品和服務(wù)成本約束的效用最大化問(wèn)題。位于商業(yè)中心的房屋往往伴隨著高房?jī)r(jià)，而與高房?jī)r(jià)相比，城市交通出行成本低廉，這導(dǎo)致了就業(yè)崗位的分散以及通勤距離的增加。如住在廊坊工作在北京、住在昆山花橋工作在上海等。

前文提及的功能分區(qū)，極易導(dǎo)致各分區(qū)的功能單一化，但與經(jīng)典的區(qū)位論不謀而合，如中心地理論、韋伯工業(yè)區(qū)位論、廖什經(jīng)濟(jì)區(qū)位論等?？梢哉J(rèn)為：從經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)的區(qū)位論、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和功能分區(qū)等共同推動(dòng)了職住分離和交通擁堵。誠(chéng)然，集聚經(jīng)濟(jì)(如商務(wù)區(qū)、工業(yè)區(qū)等)有其正效應(yīng)(城市集聚收益)，但同時(shí)極有可能帶來(lái)交通層面的負(fù)效應(yīng)(城市集聚成本)。需要指出的是，本研究無(wú)意否定一些經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律，但城市管理者確實(shí)需要找到交通擁堵主要成因。只有抓住了主要矛盾才能對(duì)癥下藥，使城市交通走向可持續(xù)。否則，類(lèi)似交通資源配置優(yōu)化的工作對(duì)治堵的效果將極為有限——事實(shí)也證明如此。

3.2 公共服務(wù)設(shè)施均等化視角

《南京市城市總體規(guī)劃(2007—2020)》同時(shí)明確了南京老城的醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源需有序疏散至外城或新城，以使公共服務(wù)設(shè)施均衡發(fā)展。但老城內(nèi)巨大存量帶來(lái)的發(fā)展慣性以及城市中心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使得各大三甲醫(yī)院繼續(xù)在老城這片彈丸之地提升醫(yī)療服務(wù)水平及擴(kuò)大場(chǎng)地，帶來(lái)的則是幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)的患者及家屬。這些醫(yī)院還自稱(chēng)符合集約化發(fā)展和提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的總體思路。

牽動(dòng)數(shù)萬(wàn)家長(zhǎng)、代表學(xué)生未來(lái)的優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)則更加劇了南京老城的交通擁堵水平。越炒越熱的學(xué)區(qū)房現(xiàn)象背后反映出優(yōu)質(zhì)公立教育資源的供應(yīng)難以真正做到空間上的供給側(cè)公平。這是一種房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與教育資源分布的非正常發(fā)展規(guī)律，無(wú)疑深刻地帶來(lái)極為負(fù)面的交通問(wèn)題，如中小學(xué)周邊交通擁堵[18]。

教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源的分布不均，導(dǎo)致了居民對(duì)高質(zhì)量辦學(xué)和就醫(yī)場(chǎng)所的趨之若鶩，即重效率、輕公平。當(dāng)人們?yōu)橄硎芨玫姆?wù)質(zhì)量而試圖去克服距離問(wèn)題時(shí)，就會(huì)引發(fā)這些場(chǎng)所周邊的局部交通擁堵，甚至波及更大范圍。這顯然不符合公共服務(wù)設(shè)施存在的根本目的：保障個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展提供基本社會(huì)條件[19]。

4 學(xué)科發(fā)展視角的交通擁堵治理對(duì)策

交通問(wèn)題向來(lái)不是孤立存在的。本質(zhì)上，交通問(wèn)題是一種衍生的城市問(wèn)題，交通規(guī)劃作為非法定規(guī)劃依然要服從于城市規(guī)劃?，F(xiàn)實(shí)中，交通人士在緩解交通擁堵問(wèn)題上的捉襟見(jiàn)肘一如環(huán)保人士在治理環(huán)境問(wèn)題上的無(wú)奈，苦澀而沉重。那么，城市規(guī)劃是否是交通擁堵的首因？盡管某些高層和學(xué)者給出了相關(guān)評(píng)價(jià)，但其背后仍有經(jīng)濟(jì)層面因素在主導(dǎo)?？梢?jiàn)，城市交通擁堵的成因復(fù)雜、多樣。

因此，盡管路網(wǎng)規(guī)劃、公共交通供給仍存在不足，但絕不能孤立地看交通問(wèn)題。城市交通擁堵成因并非單方面的，應(yīng)探尋深層次的因素。另一方面，前述的一些理論方法常以效率為中心，容易導(dǎo)致對(duì)效率的盲從，而缺乏對(duì)社會(huì)公平、平等、均等的認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，作為公共政策，城市一切的規(guī)劃、建設(shè)不應(yīng)脫離公平。城市道路交通具有明顯的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特征。有限的時(shí)空資源無(wú)法全面滿(mǎn)足不同主體的各類(lèi)出行需求，更應(yīng)選擇合理的價(jià)值取向以追求整體的社會(huì)效益和可持續(xù)發(fā)展[20]。

針對(duì)城市交通規(guī)劃研究、交通擁堵治理手段乃至學(xué)科發(fā)展，給出如下3條建議：

1）從學(xué)科發(fā)展，即戰(zhàn)略上，應(yīng)鼓勵(lì)多學(xué)科共同解釋和治理城市交通。城市交通基于復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)的背景，主要應(yīng)研究有限空間資源的最優(yōu)配置，并摒棄交通規(guī)劃傳統(tǒng)的思維模式，從城市空間結(jié)構(gòu)、功能分布的整體視角及可達(dá)性角度研究城市交通[21-22]。應(yīng)在交通規(guī)劃決策中綜合運(yùn)用可達(dá)(地理學(xué))、公平(社會(huì)學(xué))、優(yōu)化(經(jīng)濟(jì)學(xué))、空間(城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué))、心理(心理學(xué))等多學(xué)科思維。正如文獻(xiàn)[23]提及的多學(xué)科背景的規(guī)劃團(tuán)隊(duì)和文獻(xiàn)[24]提出的城市交通學(xué)的學(xué)科改革方案。

2）從研究視角，即戰(zhàn)術(shù)上，應(yīng)注重公平與效率雙重維度的分析。經(jīng)濟(jì)學(xué)講究效用最大化，功能分區(qū)與集聚經(jīng)濟(jì)理念相吻合。因此，其對(duì)城市交通的滲透、影響著重體現(xiàn)在效率層面，加之交通屬傳統(tǒng)工科，更加劇了城市交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)等注重效率、理性而易忽視社會(huì)、人性。隨著中國(guó)告別經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展期，其間掩蓋的社會(huì)矛盾、生態(tài)、公平問(wèn)題日益凸顯[25]。因此，公平與效率不能分離，也即對(duì)城市交通政策、方案的評(píng)估應(yīng)從公平和效率兩個(gè)視角出發(fā)。公平在此主要指社會(huì)公平、交通公平，具體包括社會(huì)群體間公平、交通方式間公平等[26]。此外，應(yīng)加強(qiáng)外部性分析，如高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)、集聚經(jīng)濟(jì)之于城市交通擁堵的溢出效應(yīng)。外部性問(wèn)題常常與公平問(wèn)題有著更緊密的聯(lián)系。

3）在具體分析方法上，可借鑒西方的經(jīng)濟(jì)與擁堵收益評(píng)估方法(Economic & Congestion Benefits Evaluation)[27]，構(gòu)建適合中國(guó)城市的面向城市與交通規(guī)劃建設(shè)政策和方案的社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益評(píng)價(jià)方法。具體評(píng)價(jià)內(nèi)容可參照表1。

表1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)收益評(píng)價(jià)體系Tab.1 Social and economic profits assessment system

其中，人的出行和物流的受益最為顯性，但時(shí)間及成本并非僅有的研究目標(biāo)，除此之外的時(shí)間可靠性也是影響人們是否采用公共交通的重要因素之一，應(yīng)予以深入研究?？臻g、環(huán)境和社會(huì)等非傳統(tǒng)要素則為隱性，較少為人關(guān)注?？臻g層面，應(yīng)打造適應(yīng)公共交通發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)并進(jìn)一步構(gòu)建公交都市。環(huán)境層面，應(yīng)探討外部成本顯性化的手段和政策工具，需要針對(duì)社會(huì)車(chē)輛和駕車(chē)人制定一定的支付渠道和規(guī)則。公平層面，為避免陷入中等收入陷阱，當(dāng)前應(yīng)重視和強(qiáng)化交通在空間、費(fèi)用等方面的公平性，如公共交通對(duì)低收入等最不利群體就業(yè)可達(dá)性的提升[28]。顯然，在今后的評(píng)價(jià)和決策中，應(yīng)不斷提高空間和環(huán)境等非傳統(tǒng)要素的分析評(píng)價(jià)及其權(quán)重，以空間優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)手段切實(shí)緩堵。

5 結(jié)語(yǔ)

交通擁堵問(wèn)題可謂世界級(jí)難題，這恰恰反映出問(wèn)題本身的牽涉面較廣。學(xué)界和業(yè)界已然意識(shí)到不能就交通論交通，但具體方法仍然缺失。事實(shí)上，交通工程學(xué)的四階段預(yù)測(cè)方法、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)的空間布局方法、城市經(jīng)濟(jì)學(xué)的區(qū)位論等核心、經(jīng)典理論無(wú)疑促進(jìn)了城市交通領(lǐng)域的研究，但各有不足。規(guī)劃者必須清醒地認(rèn)識(shí)到這些不足，并謀求不同學(xué)科的融合、重組，同時(shí)應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)環(huán)境下的方法變革，共同努力從學(xué)科層面給予治堵更為科學(xué)的理論、方法與技術(shù)支持。