貴州省水資源費(fèi)改稅面臨問題及對(duì)策研究

董延軍 ，張 淵 ，張 輝 ，吳海寬 ，李 杰

（1.水利部珠江水利委員會(huì)珠江水利科學(xué)研究院，510611，廣州；2.貴州省水利廳，550002，貴陽；3.貴州省水利科學(xué)研究院，550002，貴陽）

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)治水矛盾發(fā)生了深刻變化，治水思路也相應(yīng)作出重大調(diào)整。按照水利部黨組要求，推進(jìn)新時(shí)代水利改革發(fā)展，首先要以習(xí)近平總書記十六字治水方針為指導(dǎo)，緊緊把握“節(jié)水優(yōu)先”這一前提，把節(jié)約用水作為新時(shí)期治理水問題的首要選項(xiàng)；其次要處理好三個(gè)關(guān)系，即水與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、水與生態(tài)系統(tǒng)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。其中處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，就是要堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，讓政府和市場(chǎng)“兩只手”相輔相成，這就為運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求、完善水資源有償使用制度指明了政策導(dǎo)向。

水資源稅費(fèi)改革正是適應(yīng)新時(shí)期治水矛盾變化、推進(jìn)水利改革的重要舉措，不僅有利于促進(jìn)水資源高效利用，也有利于推動(dòng)水資源保護(hù)與管理。2016年3月，中央出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，水利部率先在地下水超采嚴(yán)重的河北省進(jìn)行試點(diǎn)；2017年12月，水利部聯(lián)合財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，將水資源稅改革試點(diǎn)擴(kuò)大到北京、天津、寧夏、山東、內(nèi)蒙古、四川、山西、河南、陜西9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。貴州屬于西南欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在水資源狀況、取用水類型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面與北方省份差異甚大，雖未列入試點(diǎn)擴(kuò)大地區(qū),但為確保2020年前貴州省水資源稅改革全面落實(shí)到位，研究解決貴州水資源稅費(fèi)改革問題十分必要。

一、貴州水資源費(fèi)改稅的必要性

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需要

貴州地處我國(guó)西南巖溶地區(qū)，水資源總體呈現(xiàn)時(shí)空分布不均、工程性缺水、利用率低等特點(diǎn)。2016年貴州全省水資源總量為1 066.10億m3，人均水資源量2 999 m3，低于鄰省云南人均4 379 m3的水平。空間分布方面，最大的黔東南州人均水資源量達(dá)6 204 m3，超出平均水平2.06倍，最低的貴陽市僅693 m3。用水結(jié)構(gòu)方面，2016年全省總用水量為100.31億m3，其中農(nóng)田灌溉用水量為53.66億m3，占總用水量的53.5%；工業(yè)用水量為25.68億m3，占總用水量的25.6%；居民生活用水量為11.34億m3，占總用水量的11.3%；其他用水量（包括生態(tài)環(huán)境用水）為 9.64億 m3，占 9.6%。用水指標(biāo)方面，2016年全省人均用水量為282 m3，萬元工業(yè)增加值用水量63.7 m3，灌溉水利用系數(shù)為0.458，與國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平仍有較大差距。水資源質(zhì)量方面，Ⅱ類、Ⅲ類、Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)分別占總評(píng)價(jià)河流長(zhǎng)的74.0%、13.8%、2.9%、2.7%和 6.6%；水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)71.4%；水資源質(zhì)量狀況總體呈現(xiàn)較好，但水功能區(qū)仍尚未達(dá)標(biāo)，局部河流特別是穿城而過的河流水環(huán)境惡化態(tài)勢(shì)仍然嚴(yán)峻。水資源開發(fā)利用方面，2016年全省水資源開發(fā)利用率僅為9.4%，水資源開發(fā)利用程度較低。

從以上方面看，貴州省水資源總量較為豐富，但時(shí)空分布不均，水資源開發(fā)利用程度較低。據(jù)《貴州水資源綜合規(guī)劃報(bào)告》分析，至2030年，枯水年 （P=90%）貴州省需水量達(dá)203.2億m3，但目前供水能力僅為110億m3，缺口較大，工程性缺水是制約貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)用水比重過大且灌溉水利用系數(shù)偏低，用水效率不高，浪費(fèi)水資源現(xiàn)象突出。此外，由于歷史欠賬問題，現(xiàn)階段貴州水利建設(shè)主要集中在水利工程補(bǔ)短板，體制機(jī)制等水資源保障方面的工作尚未真正開始甚至是空白。因此，需要借助行政和市場(chǎng)“兩只手”，構(gòu)建相互配套的制度保障體系，從根本上保障貴州的水資源安全。

貴州的省情、水情、民情決定了必須走出一條符合實(shí)際的發(fā)展道路，保護(hù)好原生態(tài)的青山、綠水、人文和自然，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)不斷轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。為了實(shí)現(xiàn)這一發(fā)展目標(biāo)，制度體系建設(shè)是未來工作的重點(diǎn)任務(wù)。推行水資源稅費(fèi)改革，既符合貴州省水資源管理工作需要，也是破解制約貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵舉措。

2.政策導(dǎo)向與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要

貴州是我國(guó)西南典型的巖溶區(qū)域，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，水資源保障程度較低，特別是工程性缺水仍是較長(zhǎng)時(shí)期制約貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。與此同時(shí)，貴州灌溉水利用系數(shù)偏低，水資源利用率不高，水資源短缺與水資源浪費(fèi)現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。按照新時(shí)代治水思路解決貴州水安全保障問題，要從單純的工程性建設(shè)轉(zhuǎn)向“節(jié)水優(yōu)先”，要把發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉作為解決水資源短缺的首要選項(xiàng)。根據(jù)國(guó)內(nèi)外節(jié)水實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，節(jié)水必須與市場(chǎng)價(jià)格改革配套進(jìn)行，缺乏價(jià)格杠桿的調(diào)控和激勵(lì)措施，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)將難以推進(jìn)。

貴州省的農(nóng)業(yè)比重較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整優(yōu)化。2016年貴州三產(chǎn)比重為 15.7∶39.5∶44.7，其中農(nóng)業(yè) GDP 貢獻(xiàn)率為15.7%，用水量卻占總用水量的53.5%，說明農(nóng)業(yè)用水效率不高，農(nóng)業(yè)對(duì)水資源依賴程度很大。在目前環(huán)境下，農(nóng)業(yè)用水與其他產(chǎn)業(yè)用水比重調(diào)整空間較小。因此需要借助市場(chǎng)之手，通過采取水資源稅調(diào)控的辦法，逐漸形成水資源倒逼機(jī)制，引導(dǎo)水資源高效利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

無論從節(jié)約用水還是從產(chǎn)業(yè)倒逼機(jī)制來看，采用市場(chǎng)手段是從制度與體制方面破解水資源安全保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是貫徹新時(shí)期治水思路“兩手發(fā)力”的具體體現(xiàn)。水資源稅改革是發(fā)揮市場(chǎng)手段的主要抓手，貴州應(yīng)充分借鑒目前10個(gè)試點(diǎn)省 （自治區(qū)、直轄市）的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地水資源稟賦、水資源開發(fā)利用情況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定完善、細(xì)化的改革措施，積極引導(dǎo)水資源高效利用，改善貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境。

二、貴州水資源稅推廣面臨問題

由于貴州屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)，水資源稅推廣面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、水資源管理現(xiàn)狀與思想觀念上的制約，需要著力解決一些推廣中面臨的難題。

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活用水征稅難度大

10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的試點(diǎn)實(shí)踐表明，水資源費(fèi)改稅中最大的難點(diǎn)還是農(nóng)業(yè)用水的征稅問題。貴州的農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的一半以上，農(nóng)業(yè)用水征稅面臨的問題非常復(fù)雜。由于經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，導(dǎo)致貴州水資源稅推行存在一定困難。

①貴州是我國(guó)貧困人口最多的省份之一，少數(shù)民族居多，根據(jù)2016年貴州省農(nóng)村貧困人口統(tǒng)計(jì)，全省88個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中有66個(gè)屬貧困縣，貧困人口372.2萬人。由于貧困人口大部分散居住在大山深處，生產(chǎn)生活條件落后，農(nóng)村貧困問題決定了農(nóng)業(yè)用水征稅艱難。

②目前農(nóng)村水資源費(fèi)征收是針對(duì)農(nóng)村自來水，不包括灌溉生產(chǎn)等水資源。部分地區(qū)農(nóng)村自來水按人頭收費(fèi)，價(jià)格較低，但仍有部分群眾有抵觸行為，認(rèn)為水資源應(yīng)該由政府買單，群眾節(jié)水意識(shí)也相當(dāng)?shù)　?/p>

③部分農(nóng)村地區(qū)安裝有計(jì)量水表，但考慮到用水收費(fèi)問題，當(dāng)有免費(fèi)水源可供選擇時(shí)，村民會(huì)優(yōu)先使用免費(fèi)水源，由于水費(fèi)計(jì)收不到位，導(dǎo)致供水設(shè)施養(yǎng)護(hù)和管理存在困難。

2.取用水計(jì)量設(shè)施精度與普及率有待提高

水資源取用量的核定是稅收工作的基礎(chǔ)，而取用水計(jì)量設(shè)施是水資源計(jì)量的主要手段。根據(jù)河北省的經(jīng)驗(yàn)，由于安裝費(fèi)用較高，取用水計(jì)量設(shè)施還沒有全面覆蓋，另外部分已安裝計(jì)量設(shè)施質(zhì)量較差，測(cè)量精度不高，因此征納過程中存在較多矛盾和分歧，嚴(yán)重影響水資源稅征收效果和準(zhǔn)確性。

此類問題在貴州省相對(duì)更加突出。自2013年實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核以來，貴州強(qiáng)化了用水過程監(jiān)管，但大部分市、縣仍未開展相關(guān)具體工作，取水計(jì)量工作存在一系列問題。譬如一些企業(yè)取水戶的取用水OA系統(tǒng)未建立，一些用水單位數(shù)據(jù)還主要依賴人工填報(bào)，信息管理不及時(shí)，許多灌區(qū)取水口無計(jì)量設(shè)施，用水量統(tǒng)計(jì)只能通過水位—流量關(guān)系曲線等方法進(jìn)行簡(jiǎn)單估算等。

3.水資源使用觀念亟須扭轉(zhuǎn)

貴州省屬于長(zhǎng)江與珠江上游，是水資源相對(duì)富足與貧窮相互交織的地區(qū)，水資源無償使用觀念對(duì)一般民眾特別是貧困地區(qū)的群眾來說已經(jīng)根深蒂固。河北試點(diǎn)推行水資源稅能夠很快得到群眾響應(yīng)和支持，是因?yàn)榈叵滤梢l(fā)日益惡化的生態(tài)環(huán)境已經(jīng)嚴(yán)重影響普通百姓的切身利益，對(duì)水資源有償使用的形式，從民間到政府很容易形成高度共識(shí)，推行水資源費(fèi)改稅阻力較小。但對(duì)南方水資源豐富地區(qū)，特別是像貴州這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后且又是以農(nóng)業(yè)為主的省份來說，對(duì)水資源有償使用的認(rèn)知?jiǎng)t需要一個(gè)適應(yīng)過程，操之過急容易使民眾和企業(yè)產(chǎn)生抵觸情緒。因此在貴州推廣水資源稅時(shí)，應(yīng)該充分考慮貴州的省情、民情、水情和歷史，需要制定有差別的征收標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行一定時(shí)段的逐步過渡。

4.前期研究工作開展不夠深入

長(zhǎng)期以來，貴州水資源問題主要體現(xiàn)在工程性缺水方面，關(guān)注重點(diǎn)是工程建設(shè)管理，其他方面由于問題表現(xiàn)不突出，一些前期理論基礎(chǔ)研究工作沒有深入開展。隨著新時(shí)代治水矛盾的變化，對(duì)制約貴州發(fā)展的戰(zhàn)略性水資源問題應(yīng)該作一些前瞻性的思考，比如水權(quán)與水市場(chǎng)問題等。所以，需要探索研究新型的水資源管理模式，積極運(yùn)用好稅收、價(jià)格杠桿等市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段，管好水用好水，以水資源的可持續(xù)利用推動(dòng)貴州實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超和脫貧奔小康。按照水利部要求，2020年前要全部實(shí)現(xiàn)水資源費(fèi)改稅工作，貴州要加大投入相關(guān)工作的研究和工作力度。

三、相關(guān)對(duì)策與建議

1.確定基本目標(biāo)

針對(duì)貴州實(shí)際情況，處理好水資源稅征收與水資源保護(hù)的平衡關(guān)系，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為水資源費(fèi)改稅的基本目標(biāo)。實(shí)行水資源費(fèi)改稅，不僅有利于推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)階段“清費(fèi)立稅”的要求，更主要的是有利于促進(jìn)貴州水資源節(jié)約高效利用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

表1 9個(gè)試點(diǎn)省份水資源稅征收最低稅額參考表

2.遵循的基本原則

（1）保持平穩(wěn)，漸次推進(jìn)

水資源費(fèi)改稅改革首要的原則就是“稅費(fèi)平移”。要保持平穩(wěn)過渡，讓廣大老百姓承受得起，而且要有一定的繳費(fèi)意愿。貴州省廣大農(nóng)村種植效益不高，畝均收益較低，推進(jìn)水資源稅要深入研究操作細(xì)節(jié)，同時(shí)也需要廣泛宣傳，漸次推進(jìn)，避免水資源稅推行造成社會(huì)震蕩。

（2）一繳一補(bǔ)，還之于民

征收水資源稅的一個(gè)重要目的就是大力推進(jìn)節(jié)水，減輕政府財(cái)政壓力，推動(dòng)水資源高效利用。因此，實(shí)施水資源稅需要“一繳一補(bǔ)”原則，繳納的費(fèi)用主要用來補(bǔ)政府財(cái)政壓力的短板，用來建設(shè)和維護(hù)當(dāng)?shù)氐乃こ淘O(shè)施。

（3）因地制宜，分類施策

貴州省少數(shù)民族眾多，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然條件不一，需要在統(tǒng)一的原則基礎(chǔ)上，針對(duì)不同水源、不同作物和不同地域差別，因地制宜，分類施策。要充分借鑒目前貴州正在進(jìn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)改革經(jīng)驗(yàn)和條件，最大限度地降低改革與管理成本。

（4）廣泛征收，區(qū)別對(duì)待

河北省費(fèi)改稅試點(diǎn)實(shí)踐證明，水資源費(fèi)改稅不僅利于實(shí)現(xiàn)清費(fèi)立稅，規(guī)范水資源稅繳納管理工作，而且利于提高企業(yè)用水效率，助力企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。貴州要充分借鑒河北試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，既要實(shí)現(xiàn)水資源稅全面征收，又要區(qū)別對(duì)待，充分利用征收的差別化，引導(dǎo)企業(yè)用水結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

3.水資源稅征收建議

（1）細(xì)化水資源稅征收實(shí)施辦法

在河北省水資源稅實(shí)踐基礎(chǔ)上，三部委聯(lián)合發(fā)布《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》，形成一系列可借鑒的征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，見表1。

此標(biāo)準(zhǔn)只供國(guó)內(nèi)其他省份參考，具體稅率要根據(jù)各地實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待。以農(nóng)業(yè)用水為例，由于貴州沒有平原，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，沒有形成集中連片，灌區(qū)規(guī)模相對(duì)小得多，水利設(shè)施以小型為主，中小結(jié)合,供水方式以蓄為主，引、提、排相結(jié)合,因此需要根據(jù)實(shí)際情況研究適合的水資源稅征收方式。

（2）提高取水計(jì)量設(shè)施普及率和監(jiān)測(cè)技術(shù)水平

對(duì)企業(yè)用戶和灌區(qū)用戶來說，提高取水計(jì)量設(shè)施普及率是全面推廣水資源稅實(shí)施的基礎(chǔ)硬件條件。要利用好“大數(shù)據(jù)”優(yōu)勢(shì)，對(duì)企業(yè)取用水戶信息進(jìn)行監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法檢查。灌區(qū)用戶是取水管理的難點(diǎn)，急需發(fā)展衛(wèi)星遙感技術(shù)與智慧灌溉相結(jié)合的新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)面相嵌”的自動(dòng)化監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)模式。

（3）水資源稅征收與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合

貴州是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)地區(qū)，精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵要依靠產(chǎn)業(yè)扶貧來實(shí)現(xiàn)，因此貴州水資源稅改革應(yīng)考慮水資源稅對(duì)精準(zhǔn)扶貧的助力作用。為支持產(chǎn)業(yè)扶貧，對(duì)符合條件的產(chǎn)業(yè)應(yīng)通過水資源稅征收的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件。

（4）完善水資源管理各項(xiàng)制度

水資源稅改革涉及方方面面，需要相應(yīng)完善的制度保障才能順利推進(jìn)，譬如取水許可管理制度、水價(jià)制度改革、水權(quán)交易改革和水市場(chǎng)建設(shè)等。取水許可制度為水資源稅征收提供準(zhǔn)確的用戶信息和臺(tái)賬信息，也為水資源征收提供量測(cè)標(biāo)準(zhǔn)；水價(jià)改革為水資源有償使用提供標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也是水資源稅征收的先行；水權(quán)水市場(chǎng)改革與水資源稅改革互為促進(jìn)，水資源稅調(diào)控的杠桿作用會(huì)凸顯水資源的稀缺性和價(jià)值，反過來也會(huì)激活水權(quán)交易的動(dòng)力和動(dòng)機(jī)，為水市場(chǎng)活躍提供可能。