我國養(yǎng)老保險基金監(jiān)管中地方政府職責(zé)的完善

楊慶凰

截至2018年底，全國17個省、自治區(qū)、直轄市委托投資基本養(yǎng)老保險基金8580億元，已經(jīng)到賬資金達(dá)到6050億元，形成一筆巨大的公共財(cái)政收入，對于該財(cái)政收入的使用和投資監(jiān)管事關(guān)國家財(cái)政和參保居民的利益安全。但是，由于中國養(yǎng)老保險制度起步較晚、制度不完善，政府在資金監(jiān)管方面仍存在許多漏洞和缺陷。養(yǎng)老基金的監(jiān)管無疑需要中央政府的共同努力，但有眾多學(xué)者堅(jiān)信地方政府在發(fā)揮監(jiān)管效用時有著不可替代的作用。因此，更應(yīng)該注重地方政府在養(yǎng)老保險基金監(jiān)管中的作用。

一、地方政府和養(yǎng)老保險基金監(jiān)管概況

1.養(yǎng)老保險基金。養(yǎng)老保險基金是社會保險基金的重要組成部分，由政府依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)管，是為了維持勞動者的合法工作年限，以滿足國家規(guī)定的勞務(wù)發(fā)放義務(wù)，或者是一項(xiàng)特別基金，專門用于工人在退休后或喪失工作能力的基本生活，由國家社保機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收和統(tǒng)籌，勞動者和企業(yè)按照工資額的一定比率共同繳納的社會保險費(fèi)。

2.養(yǎng)老保險基金監(jiān)管。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管是養(yǎng)老基金運(yùn)作和管理的過程控制，也是養(yǎng)老基金管理的結(jié)果控制。從養(yǎng)老基金的監(jiān)管內(nèi)容中可以看出，它主要涉及基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費(fèi)模式、運(yùn)營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規(guī)定等。

3.政府責(zé)任。政府責(zé)任意味著政府在其作用范圍內(nèi)積極響應(yīng)公眾的需求，采取積極措施，公平有效地滿足公眾的需求和利益。具體而言，在基本養(yǎng)老保險基金的管理中，政府扮演著“機(jī)構(gòu)建設(shè)者”、“金融供應(yīng)商”、“制度的穩(wěn)定運(yùn)行的監(jiān)護(hù)者”三重角色，不同角色對政府有不同的要求。由于基本養(yǎng)老保險基金的管理涉及國家政策制定、國家財(cái)政收支、社會公平的維護(hù)和基金穩(wěn)定運(yùn)行這些內(nèi)容，這就要求政府在其中要承擔(dān)系統(tǒng)設(shè)計(jì)責(zé)任、財(cái)政責(zé)任、政府監(jiān)督等責(zé)任，政府在養(yǎng)老基金管理中的責(zé)任是這些具體責(zé)任的有機(jī)結(jié)合。

二、地方政府養(yǎng)老基金監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

1.政府監(jiān)管理論基礎(chǔ)。政府監(jiān)管的理論支持來自“公共利益理論”，公眾會就某些個體和社會組織的不公正、無效率或效率低下的做法，要求政府予以回應(yīng)，此時政府所進(jìn)行的這種回應(yīng)就屬于監(jiān)管，其中的政府監(jiān)管發(fā)揮著改善資源配置和收入分配的功能，如果不實(shí)施監(jiān)管，市場機(jī)制本身的作用可能導(dǎo)致社會資源的無效率或低效率以及收入分配的不公平甚至經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定。在這種理論背景下，政府作為公共利益的代言人，有進(jìn)行市場監(jiān)管的合理基礎(chǔ)?！肮怖嬲摗钡膶?shí)現(xiàn)需要的隱含前提是：政府監(jiān)管是完全有效的。然而這一假設(shè)是幾乎不能實(shí)現(xiàn)的。因此，在政府監(jiān)管過程中，由于政府官員個體經(jīng)濟(jì)理性主體的特點(diǎn)，在追求行動中最大化自身利益的同時，出現(xiàn)個體與集體利益的沖突，經(jīng)常會產(chǎn)生“尋租”的情況，損害集體利益，最終的結(jié)果是政府監(jiān)管的失敗。

2.地方政府監(jiān)管理論支撐。從目前的研究來看，鮮有關(guān)于在養(yǎng)老基金的監(jiān)管中央地方政府誰更占優(yōu)勢的研究。但是，在同等性質(zhì)的社會保障基金的監(jiān)督下，美國學(xué)者斯蒂格勒發(fā)明的“最優(yōu)分權(quán)理論”為地方政府監(jiān)管優(yōu)于中央政府監(jiān)管提供了理論上的支持。該理論認(rèn)為，地方政府在地理優(yōu)勢方面更接近當(dāng)?shù)鼐用?，更有可能掌握?dāng)?shù)鼐用竦奶厥馄?。另一位美國學(xué)者?？怂固怪鲝垺鞍词芤嬖瓌t分權(quán)理論”論述各級政府應(yīng)根據(jù)公共產(chǎn)品的服務(wù)人口進(jìn)行劃分，對所有公民有益的公共產(chǎn)品和服務(wù)必須由中央政府提供；有利于某一地區(qū)或某一類的公共產(chǎn)品和服務(wù)由地方政府適當(dāng)提供。從以上理論來看，地方政府往往更敏感，反應(yīng)更快，更了解實(shí)際需求，能夠更有效地做出決策，在社會保障基金和養(yǎng)老基金的監(jiān)管方面具有一定的優(yōu)勢。作為全國社會保險業(yè)的總設(shè)計(jì)師，中央政府對全局的關(guān)注使得其在創(chuàng)新方面表現(xiàn)出保守的一面。如果養(yǎng)老基金監(jiān)管的創(chuàng)新改革是從中央層面進(jìn)行的，將涉及到廣泛的阻礙。而由于地方政府受到的限制較少，如果進(jìn)行養(yǎng)老基金監(jiān)管的改革和創(chuàng)新，可以采用“自下而上”的方式從國內(nèi)選擇一些地方進(jìn)行試點(diǎn)，在地方獲得成功后再推向全國廣泛實(shí)踐將取得更好的效果。

三、地方政府基金監(jiān)管中存在的不足

1.地方政府監(jiān)管的越位。對于養(yǎng)老保險基金而言，地方政府監(jiān)管責(zé)任的越位主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是養(yǎng)老保險基金監(jiān)管實(shí)行多頭管理，降低了管理效率；另一方面，過度的政府干預(yù)會影響基金的運(yùn)作效率。政府實(shí)施多頭監(jiān)管造成責(zé)任不明確，存在著極大的隱患。第一，政府幾乎壟斷了養(yǎng)老保障基金的行政監(jiān)管，市場和社會監(jiān)督起不到實(shí)質(zhì)性的作用，降低監(jiān)管效率，容易滋生眾多消極問題。第二，如果單純依靠政府實(shí)施行政監(jiān)督，不引入社會監(jiān)督權(quán)力，忽視公民意見，可能會降低公民對政府的信任，導(dǎo)致退保等連鎖反應(yīng)。

2.地方政府監(jiān)管的錯位。地方政府監(jiān)管的錯位體現(xiàn)在縱向和橫向上。在縱向上，主要是中央政府和地方政府的職能錯位；在橫向上，主要是各級政府部門職能之間的錯位。中國養(yǎng)老基金監(jiān)管制度是一種分散的監(jiān)管模式，包括勞動保障部門的行政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、內(nèi)部控制、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督六個層面。在實(shí)際監(jiān)督中，不同的職能部門，特別是地方政府部門，存在職能的交叉和混亂、責(zé)任認(rèn)定不明確等混亂管理，不利于社會保險基金監(jiān)管工作的開展。

3.地方政府監(jiān)管的缺位。地方政府監(jiān)管的缺失主要體現(xiàn)在基金監(jiān)管法律的不完善上。由于中國社會保障起步較晚，社會保障立法相對較晚，《社會保險法》于2011年7月1日起正式實(shí)施，承擔(dān)著中國社會保障領(lǐng)域的基本法的作用，但仍缺乏標(biāo)準(zhǔn)化可操作化的法律保障，而社會保險基金監(jiān)管的不完善將直接影響到地方基金監(jiān)管的規(guī)范化。雖然一些地方政府已經(jīng)引入了一些社會保險基金監(jiān)管方法，但這些是一些規(guī)范性文化，法律層面較低，而且規(guī)定不是針對性的，在實(shí)際操作過程中，往往找不到相應(yīng)的法律依據(jù)，理論與實(shí)際對不上。

四、完善地方政府基金監(jiān)管職責(zé)的對策

1.加快推進(jìn)基金監(jiān)管的合法化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程。推進(jìn)養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的合法化、標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程是提高政府養(yǎng)老基金監(jiān)管效率的重要因素。國家應(yīng)盡快制定相關(guān)監(jiān)管法律，確保所有社會保障工作符合法律規(guī)定。地方政府應(yīng)根據(jù)國家法律，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣ｋU基金的基本情況，研究制定適合當(dāng)?shù)貤l件的養(yǎng)老基金規(guī)章制度，使得《社會保險法》對養(yǎng)老基金的監(jiān)管原則進(jìn)一步明確和體現(xiàn)。地方政府應(yīng)加快制定基金監(jiān)管規(guī)范性文件，包括社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制辦法、社?；鹜顿Y運(yùn)營辦法等，進(jìn)一步明確和加強(qiáng)地方政府對養(yǎng)老基金監(jiān)管的責(zé)任。

2.推動基金運(yùn)作的所有環(huán)節(jié)同步建設(shè)。養(yǎng)老保險基金的運(yùn)作包括征收、管理、使用、監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。具體要做到：一是“征收”環(huán)節(jié)，即搞好系統(tǒng)建設(shè)，提高群眾思想意識形態(tài)，提高多管齊下的參與水平，確保資金充分收集；二是“管理”環(huán)節(jié)，在基金收支管理上，要嚴(yán)格依法管理，創(chuàng)新管理方法，運(yùn)用科學(xué)手段，提高使用效率，盡可能杜絕違法違規(guī)行為的發(fā)生；三是“使用”環(huán)節(jié)，通過制定養(yǎng)老保險基金的運(yùn)營和使用過程，嚴(yán)格按照程序和規(guī)定規(guī)范使用基金，從源頭上控制違法行為的發(fā)生；四是“監(jiān)督”環(huán)節(jié)，要完善監(jiān)管體系，充分整合行政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督，提高管理效率。

3.著重加強(qiáng)投資運(yùn)營環(huán)節(jié)監(jiān)管。養(yǎng)老基金的監(jiān)管要側(cè)重于投資和經(jīng)營的增值環(huán)節(jié)。2015年，國務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，鼓勵養(yǎng)老金入市投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品。在監(jiān)管養(yǎng)老基金的投資和運(yùn)作方面，專業(yè)投資機(jī)構(gòu)更方便了解市場，獲取收益更專業(yè)，規(guī)避風(fēng)險更有經(jīng)驗(yàn)。因此，養(yǎng)老保險基金的保值和增值任務(wù)應(yīng)當(dāng)交給市場、專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士。具體措施地方政府可以遵循國家社會保障基金理事會的做法，通過公開招標(biāo)選擇第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行養(yǎng)老保險基金的專業(yè)管理。首先，地方政府要引進(jìn)“基金投資管理人和托管人”制度，將一些不擅長的工作轉(zhuǎn)移給專業(yè)的第三方組織。地方政府此時需要在兩個大方向上進(jìn)行把握：一方面，限制投資渠道和投資比例，盡可能提高利潤率；另一方面，多個產(chǎn)品購買分擔(dān)風(fēng)險并盡可能確保安全。其次，地方政府應(yīng)規(guī)范養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營合同制度。確定托管人、被托管人和監(jiān)督人之間的權(quán)利和義務(wù)。再其次，地方政府必須保留儲備金，保證在地方養(yǎng)老基金投資失敗的情況下，地方政府有能力開展財(cái)務(wù)托底，確保當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險待遇不降低，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

4.加強(qiáng)基金監(jiān)管的內(nèi)部管理。政府不僅在為養(yǎng)老基金的監(jiān)管提供良好的外部環(huán)境的同時，還要關(guān)注自身的發(fā)展以應(yīng)對不斷變化的外部環(huán)境。首先，政府須強(qiáng)化內(nèi)部管理意識。要積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，協(xié)調(diào)多方關(guān)系，共同合作，確保溝通渠道暢通，共同完善社?；鸨O(jiān)管；其次，政府應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部控制。堅(jiān)持崗位和職責(zé)分離的原則，繼續(xù)優(yōu)化內(nèi)部政府管理。并通過內(nèi)部控制幫助各監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)其管理和監(jiān)督能力；再其次，要提高養(yǎng)老保險基金監(jiān)督管理的科技水平，促進(jìn)內(nèi)部管理，提高效率。

5.構(gòu)建多元的監(jiān)督體系。在養(yǎng)老基金監(jiān)管的外部環(huán)境不斷變化的情況下，養(yǎng)老基金監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)比以往更加復(fù)雜。目前已形成多元化的監(jiān)督體系中行政監(jiān)督的現(xiàn)狀和地位并沒有明顯變化，并不能應(yīng)對當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn)。為此，地方政府應(yīng)在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上建立多元化的監(jiān)督體系，共同促進(jìn)養(yǎng)老基金的保值和升值。第一，要建立信息披露制度，增強(qiáng)地方政府與社會的聯(lián)系，快速做出決策應(yīng)對和行動反映；第二，一方面要為社會監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部渠道，讓公眾便于了解社?；鸬恼鎸?shí)情況；另一方面可在網(wǎng)上搭建公眾交流平臺，讓民眾建言獻(xiàn)策，從而加強(qiáng)社會監(jiān)管的力度。

（作者單位：湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院）