就業(yè)促進視角下我國失業(yè)保險制度的完善

尹藝霖

我國作為人口大國，隨著社會經濟的發(fā)展，龐大的人口基數(shù)使得勞動力供求發(fā)生嚴重傾斜，就業(yè)結構性變動成為當下經濟發(fā)展過程中不可避免的問題。建立具有保障失業(yè)者基本生活、幫助失業(yè)者高效再就業(yè)功能的失業(yè)保險制度愈發(fā)重要。我國失業(yè)保險制度成立時間較短，制度尚不完善，在實踐中更加注重保障功能而忽視其就業(yè)功能。為保證失業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展，我們需要從就業(yè)促進的視角下對現(xiàn)行失業(yè)保險制度進行分析，找到失業(yè)保險制度運行中存在的問題，并進行相應的調整和完善。

一、我國失業(yè)保險制度運行現(xiàn)狀

1.覆蓋范圍擴大，參保人數(shù)上升。我國失業(yè)保險制度覆蓋范圍受經濟發(fā)展和社會變革的推動而逐步擴大。制度建立初期主要實行于國企事業(yè)單位，而后為適應經濟形式、政策環(huán)境的變化，擴大至各私企、民營企業(yè)，近年來有少數(shù)地區(qū)嘗試將農民工也納入保障范圍。總體來看，全國范圍參保人數(shù)從1994年開始逐步穩(wěn)定上升，數(shù)據(jù)顯示1994年參保人數(shù)為7967.8萬人，至2017年參保人數(shù)增至18784.2萬人，平均每年增加450.7萬人。農民工參保人數(shù)也在不斷增加，2007年農民工參與失業(yè)保險的人數(shù)為1150萬人，至2016年增長至4659萬人，平均增長率為19.8%。以上數(shù)據(jù)表明我國失業(yè)保險覆蓋面正在逐步擴大。

2.失業(yè)保險基金收入不斷增加。隨著失業(yè)保險參保人數(shù)的增加，失業(yè)保險基金收入規(guī)模不斷擴大，但參保人數(shù)增速小于基金收入擴大速度，這說明我國失業(yè)保險征繳力度在加強。失業(yè)保險金支出也在逐年增加，但支出增加的幅度不及收入增度，這說明我國失業(yè)保險制度可能存在繳費基數(shù)過高或者保障力度不足等現(xiàn)象。

3.側重保障功能，促進就業(yè)功能發(fā)揮不足。我國失業(yè)保險制度建立以來，基金支出水平不斷提高，人均領取失業(yè)金隨之增加，失業(yè)保險待遇在逐步上升。但是失業(yè)保險制度的就業(yè)功能沒有發(fā)揮應有的作用：上世紀末，德國就業(yè)促進項目支出占失業(yè)保險基金總支出的比例就己達到54%，而我國在2010年，用于促進就業(yè)的失業(yè)保險基金支出僅占總支出的7.2%，這說明我們與發(fā)達國家之間的差距依然很大，失業(yè)保險基金在促進就業(yè)方面的支出還有待提升。

二、制約失業(yè)保險促進就業(yè)功能發(fā)揮的主要因素

1.保障范圍狹窄。我國失業(yè)保險參保人數(shù)穩(wěn)步增加，但制度覆蓋率仍有待提高。一方面，2017年底我國就業(yè)人口為77640萬人，失業(yè)保險參保人員為18744萬人，全國失業(yè)保險覆蓋率為24.2%，而國際勞動組織規(guī)定失業(yè)保險最低應覆蓋50%的就業(yè)人口，由此可見我國失業(yè)保險規(guī)模遠沒有達到國際標準。另一方面，我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度保障對象以城鎮(zhèn)職工為主，近年來為適應經濟發(fā)展，部分地區(qū)嘗試將農民工和高校應屆畢業(yè)生納入保障范疇，但這些措施并沒有在全國普遍實施，農村勞動者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)員工、個體戶、靈活就業(yè)人員等高失業(yè)風險群體尚未納入失業(yè)保險保障范圍，這違背了失業(yè)保險制度的普遍性特征，客觀上制約了失業(yè)保險制度發(fā)揮促進就業(yè)功能。

2.給付機制不合理。首先，我國失業(yè)保險金發(fā)放標準不合理。參保人員繳費時以其工資收入為繳費基準，但成為失業(yè)者后其領取的失業(yè)保險金水平與其繳費工資無關，失業(yè)保險金給付標準由當?shù)卣_定，一般設置于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ吓c最低工資標準之間，這樣的制度設計有失公平。有國內學者研究得出，我國的失業(yè)保險的支付標準僅達到平均工資的34.9% （均值），東部發(fā)達的省市平均工資的替代率很多達不到25%，而在發(fā)達國家的失業(yè)保險金月標準一般為本人失業(yè)前工資的50%～60%，發(fā)展中國家一般在失業(yè)前本人工資的40%～50%。失業(yè)保險金過低無法滿足失業(yè)者基本生活需要，同樣抑制了勞動者的參保熱情。其次，失業(yè)保險金發(fā)放時間過長，發(fā)放方式不合理。我國的失業(yè)保險金發(fā)放特點是“低效益，長時效”，發(fā)放期限為24個月，發(fā)放方式采用按月等額模式，失業(yè)者容易因為過長的給付期限和穩(wěn)定的失業(yè)保險金收入趨于安逸和滿足，對失業(yè)保險金形成依賴，在失業(yè)保險金領取期限中不主動尋求工作。

3.再就業(yè)服務體系不健全。首先，我國失業(yè)保險就業(yè)培訓缺乏足夠的資金支持和完善的管理體系，就業(yè)培訓機構因資金不足、管理不善等原因，無力針對失業(yè)者個人特點設置培訓內容。培訓內容單一、培訓項目與勞動力市場需求脫節(jié)等問題時常發(fā)生，失業(yè)者難以真正從就業(yè)培訓中汲取符合自身的有效信息。其次，失業(yè)保險職業(yè)介紹功能發(fā)揮不足。我國的職業(yè)介紹服務手段以舉辦招聘會為主，但招聘會參與企業(yè)不確定，無法保證與求職者的個人需求相匹配，求職者通過參加招聘會求職成功的概率較低。

4.缺乏激勵措施。我國失業(yè)保險給付時間過長且對于失業(yè)保險金領取資格的審核較為寬松，這導致部分失業(yè)者沒有就業(yè)欲望卻領取失業(yè)保險金，這是制度激勵不足造成的后果。此外，我國失業(yè)保險缺乏經濟激勵，沒有對尋求工作的失業(yè)者提供足夠的經濟支持，部分失業(yè)者因經濟壓力局限于本地區(qū)，崗位可選擇性小、求職效率低，不僅打擊失業(yè)者求職熱情，也加重了當?shù)氐木蜆I(yè)壓力。而政府對于積極支持再就業(yè)政策的企業(yè)，的優(yōu)惠政策只會在特殊時期作為應急措施出臺，沒有形成固定的優(yōu)惠措施，不利于鼓勵企業(yè)長期吸收再就業(yè)人員。

三、強化失業(yè)保險制度就業(yè)功能的對策建議

1. 擴大失業(yè)保險制度覆蓋范圍。失業(yè)保險制度建立的目的是保障所有面臨失業(yè)風險的勞動者，但在實際運行中，受到經濟發(fā)展程度、運行成本等因素的制約，制度實際覆蓋范圍較小。失業(yè)保險以高覆蓋率作為充分發(fā)揮促進就業(yè)功能的前提。針對多樣化的失業(yè)群體，要逐步拓寬制度覆蓋范圍。擴大我國失業(yè)保險覆蓋范圍可以考慮的路徑是：就地域而言，先城市后農村；就行業(yè)而言，先工業(yè)、服務業(yè)，后農業(yè)，逐步覆蓋至全體有失業(yè)風險的勞動者。

2.完善繳費方式。首先，當前我國失業(yè)保險繳費費率一刀切、保險金定額發(fā)放，制度缺乏彈性，需要根據(jù)我國經濟發(fā)展特點進行改革。實行差別繳費費率，更符合我國失業(yè)保險制度的運行需要，有利于激勵企業(yè)參加失業(yè)保險，并且在一定程度上起到預防失業(yè)的作用。其次，還應將繳費時長與繳費費率掛鉤，繳費時間越長費率越低，以此降低企業(yè)負擔，鼓勵企業(yè)長期參保。

3.建立動態(tài)給付模式。我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度給付期過長、給付標準缺乏彈性，國外失業(yè)保險制度的經驗表明，采用遞減的支付方式會有更優(yōu)的效果，即失業(yè)保險金隨失業(yè)時間增長而減少，可以給失業(yè)者較多的經濟壓力，刺激其主動尋找工作，減少失業(yè)時間。同時為體現(xiàn)公平效率原則，應將失業(yè)者的繳費金額作為失業(yè)保險待遇的參考因素。此外，在確定失業(yè)保險金待遇時也應適當考慮失業(yè)者的家庭負擔、經濟狀況等相關情況。

4.完善再就業(yè)服務體系。完善再就業(yè)服務體系，提高再就業(yè)服務質量是幫助失業(yè)保險制度發(fā)揮促進就業(yè)功能的必要途徑。首先，提高再就業(yè)培訓服務質量。職業(yè)培訓的內容應以市場需求為導向進行設置，培訓師資應聘請高素質人才，培訓機構應完善自身基礎設施，為失業(yè)者提供良好的培訓環(huán)境。失業(yè)者在培訓結束時應進行考核，評估培訓效果。同時，參加培訓者可對培訓課程提出建議，用于后續(xù)課程的改進。其次，向勞動者提供高效的職業(yè)介紹服務。相關機構應健全信息收集機制，準確收集雇用單位與失業(yè)者的信息，針對失業(yè)者特點制定出專門的職業(yè)規(guī)劃方案，進行有效的職業(yè)介紹，提高再就業(yè)效率。

5.建立再就業(yè)激勵機制。首先，要激勵企業(yè)吸收再就業(yè)人員。政府可通過適當降低失業(yè)保險繳費費率等經濟性手段減輕吸收再就業(yè)人員企業(yè)的繳費負擔，為企業(yè)長期吸收再就業(yè)人員創(chuàng)造條件。其次，要鼓勵失業(yè)者主動就業(yè)。對于自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的人員可免減其創(chuàng)業(yè)期間的稅費、提供小額免息貸款；對跨區(qū)域求職的失業(yè)人員發(fā)放求職補貼，報銷異地求職所需的住宿、交通等必要費用，減輕失業(yè)者異地求職成本，以促進勞動力全國性流通，提高再就業(yè)效率。

（作者單位：華東政法大學）