行政規(guī)劃中的公眾參與研究

摘?要：在當(dāng)代行政行為理論中，行政規(guī)劃是行政行為分類中不可或缺的一部分，隨著時代的發(fā)展，國家權(quán)能不斷拓寬，行政規(guī)劃涉及的領(lǐng)域在政府管理活動中愈加寬泛，行政規(guī)劃在國家權(quán)力體系中的重要地位在世界范圍內(nèi)也越來越引發(fā)重視。我國行政規(guī)劃中公眾參與制度的研究相較于其他行政程序研究起步較晚，且長期處在行政程序理論的邊緣位置，這種情形下行政規(guī)劃中公眾參與制度理論同目前行政法學(xué)公眾參與制度之間存在較大落差，制度層面存在不少缺陷，而域外在公眾參與行政規(guī)劃的理論實踐歷史較為悠久，特別是德國和美國在公眾參與行政規(guī)劃的制度和實施層面都有著較為成熟的經(jīng)驗，我們應(yīng)當(dāng)吸收自身行政規(guī)劃制度實踐經(jīng)驗，同時充分借鑒域外先進發(fā)展成果，加強行政規(guī)劃中公眾參與制度立法保障，完善行政規(guī)劃中公眾參與的實踐方案。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃;公眾參與;比較;研究

中圖分類號：D922.1;D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）08-0001-04

作者簡介：張倫溪（1992-），男，漢族，江蘇南通人，南京師范大學(xué)，法律碩士，任職于江蘇省南通市通州區(qū)公安局，研究方向：行政法。

一、公眾參與行政規(guī)劃的重要意義

（一）公眾參與行政規(guī)劃

行政規(guī)劃是行政管理實務(wù)中的重大復(fù)雜現(xiàn)象，是民主行政法的主要表現(xiàn)形式，也是現(xiàn)代行政法學(xué)的重大研究課題。行政規(guī)劃是指在行政法治的背景下，行政主體為了實現(xiàn)一定的目標，根據(jù)自身合法職權(quán)，遵守法定程序，采取廣泛措施形成具有一定拘束力措施的行為及相關(guān)活動。[1]行政規(guī)劃具備綜合性和表現(xiàn)形式的多樣性，行政規(guī)劃的規(guī)劃目標是未來事項，涉及到的影響具備相當(dāng)程度的復(fù)雜性，所以行政機關(guān)需要系統(tǒng)、綜合地對事項進行全面細致的評估，并將意外變動的可能納入規(guī)劃修訂廢止的考量范圍內(nèi)，這方面要同步確定相應(yīng)的救濟機制，所以，行政規(guī)劃是一個復(fù)雜而綜合的系統(tǒng)性工程，且法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章甚至行政合同、政府預(yù)算等等都有可能成為行政規(guī)劃的表現(xiàn)形式，另外實踐中政府也會以綱要、紀要、工作要點的形式來制定規(guī)劃。

在行政規(guī)劃概念的框架內(nèi)，公眾參與可以被定義為行政機關(guān)在進行行政決策過程中，具有公民權(quán)的個人或者社會組織、群體以公共利益為目標，通過一定的手段或方式參與到行政機關(guān)活動中，對相關(guān)決策內(nèi)容提出看法或者建議、試圖對決策結(jié)果產(chǎn)生影響，并由行政機關(guān)納入到考量范圍中的各項行動的總和。

（二）公眾參與行政規(guī)劃的必要性

我國具有長期的行政規(guī)劃實踐，但公眾參與程序極為缺乏，公眾參與行政規(guī)劃的必要性可以從多維度進行考察，把公眾參與程序引入到行政規(guī)劃程序之中可以彰顯其重要的現(xiàn)實意義。

第一，引入公眾參與制度符合行政正當(dāng)程序原則的要求。程序價值理論在英美法系中的歷史源遠流長，早在19世紀前葉英國法學(xué)家羅米·邊沁（Jeremy Bentham）就提出了關(guān)于法律程序的理論，其對程序法的重要意義以及程序法與實體法之間存在的聯(lián)系作出了開創(chuàng)性的分析，正當(dāng)程序原則體現(xiàn)了西方學(xué)者們對普通個體的道德關(guān)懷以及對公平正義法律理想的追求。約翰·羅爾斯在《正義論》中指出：程序正義有著獨立于結(jié)果的判斷標準，程序的正當(dāng)性獨立于結(jié)果的正當(dāng)性。[2]薩默斯進一步對程序價值進行了系統(tǒng)化研究，他認為：對法律程序價值的評價除了有“好結(jié)果效能”的標準以外，還存在一種獨立的價值標準即程序價值，并且程序價值是將一個程序判斷為好程序的標準，包括參與性治理、程序正統(tǒng)性、程序和平性、尊重個人尊嚴等等與實體內(nèi)容無關(guān)的內(nèi)容。[3]程序本身具有一定的正當(dāng)性價值，結(jié)果的有效性并不直接決定程序的自身意義，即過程自身具有有效性。

第二，引入公眾參與制度符合多元主義的理論基礎(chǔ)。多元主義政治理論產(chǎn)生于20世紀初，是西方近代以來民主思想的主流理論之一，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對多元主義有這樣的解釋，“多元主義是這樣一種意識形態(tài)，它不接受任何一種單一的價值作為理想，但其本身以多重的方式起作用”。[4]多元主義不僅僅是政治權(quán)力運行的考量要件，它包含多種角度和視閾，是一種政策制定實施的理論，是歷史經(jīng)驗民主理論，也是關(guān)于社會公眾與國家關(guān)系的理論。在我國，隨著社會利益群體的利益訴求亦趨于多元化，當(dāng)前行政規(guī)劃過程中面對的公眾發(fā)出的意見也各不相同，所以我們更要對自由主義與個人主義抱有信仰，吸收多元主義的核心價值，由政府認同并重視利益集團中小團體性利益訴求，避免行政規(guī)劃過程中出現(xiàn)少數(shù)人的暴政，甚至是多數(shù)人的暴政。

第三，引入公眾參與制度符合協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)。協(xié)商民主（deliberative democracy）從本質(zhì)上看屬于民主理論的范疇，其概念源自西方，由畢賽特在其著作中首先提出，協(xié)商民主將矛頭指向了自由代議制民主，這種以個人主義和市場理性為核心的民主制度，導(dǎo)致了民眾對于政治參與的冷漠、民主價值地位喪失，進而引發(fā)各種社會沖突等一系列尖銳的現(xiàn)實問題。[5]協(xié)商民主理論要求參與者進行嚴肅和負責(zé)的表達和溝通，在相互理解的基礎(chǔ)上作出公共決定。[6]協(xié)商民主實踐是多元協(xié)商者共同進行思想碰撞的過程，協(xié)商的目的最終是達成共識，這就要求參與主體在協(xié)商的過程中必須存在一套具備約束功能的協(xié)商程序來確保協(xié)商的有效進行，沒有程序的協(xié)商即為協(xié)商的夭折，協(xié)商的每一步都是程序中必不可少的鏈條，無論哪個鏈條斷了，都會影響協(xié)商過程的推進和最終共識的達成，這一點也是公眾參與的特征之一。

第四，引入公眾參與制度有利于保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。馬克思說過，沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)。[7]權(quán)利的范圍就是義務(wù)的界限，公眾在參與規(guī)劃程序時，除了依照法定程序外，也要符合公序良俗的要求，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益，當(dāng)然，在行政規(guī)劃領(lǐng)域下，利益訴求往往是互相沖突的，一方面的權(quán)利行使往往都要以對方的權(quán)利損害為代價，這就要求在實踐中更要注重合理范圍的認定，將比例原則切實納入決策過程中，在保障公眾參與權(quán)利有效行使的前提下實現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

二、域外行政規(guī)劃中公眾參與制度概況

（一）德國行政規(guī)劃中的公眾參與制度

德國是首次在行政程序法中把行政規(guī)劃程序納入其中的國家。在德國，規(guī)劃在國家各項活動中的應(yīng)用極為廣泛，其中如國家預(yù)算、財政規(guī)劃、建筑規(guī)劃（副例）等方面都存在大量的規(guī)劃立法。1966年，德國議會頒布了《慕尼黑草案》，即《行政程序法標準草案》，其中便有關(guān)于“確定規(guī)劃程序”的規(guī)定?！按_定規(guī)劃程序”經(jīng)過1976年《聯(lián)邦行政程序法》的修訂，到1997年《聯(lián)邦行政程序法》修訂，其中有關(guān)行政規(guī)劃的程序也逐步趨于完善，[8]1997年《聯(lián)邦行政程序法》中更是采用專門章節(jié)對“確定規(guī)劃程序”進行了詳細規(guī)定。其中第73、第74條規(guī)定，公眾參與行政規(guī)劃分為以下幾步，在不同步驟中公眾參與的方式也不一樣。

首先，有權(quán)制定行政規(guī)劃的主體必須在規(guī)劃實施之前完成規(guī)劃起草工作。起草的文件需要對規(guī)劃事項的起因公開作出說明和解釋，對規(guī)劃的具體內(nèi)容等事項也必須進行足夠充分的闡述，此處規(guī)劃的主體可以是公共主體也可以是私人主體。其次，行政規(guī)劃過程中必須舉辦聽證程序，并且對具體如何舉辦聽證程序也應(yīng)作出詳細說明。規(guī)劃主體將設(shè)定的行政規(guī)劃呈請至專門的聽證機構(gòu)，由專門的聽證機構(gòu)具體組織并實施聽證程序，聽證機構(gòu)在實施聽證程序的過程中還應(yīng)當(dāng)聽取、征求規(guī)劃主體的意見，聽證機構(gòu)組織實施聽證程序之后，在3個月之內(nèi)規(guī)劃主體應(yīng)當(dāng)在聽證程序中出現(xiàn)的建議的情況下作出決定，那些在聽證程序之后形成或提交的建議或者意見不能納入到考慮范圍，但在聽證程序結(jié)束后會存在一個異議期間，規(guī)劃主體應(yīng)當(dāng)要聽取異議期間內(nèi)出現(xiàn)的屬于聽證機構(gòu)職責(zé)范圍內(nèi)利于形成合法裁決的建議，之后規(guī)劃主體需要公示擬定的規(guī)劃方案。在聽證程序結(jié)束一個月之內(nèi)，聽證機構(gòu)根據(jù)聽證過程中利害關(guān)系人提出意見的情況、未完全處理結(jié)束的異議等全部移送至規(guī)劃主體機關(guān)。第三，規(guī)劃主體機關(guān)在聽證程序結(jié)束后，可以依據(jù)聽證情況作出合法的規(guī)劃裁決，在規(guī)劃的裁決程序中，主體機關(guān)必須全面評價聽證程序中產(chǎn)生的材料，并將評價結(jié)果進行解釋，必要情況下要說明評價理由，并送達至利害關(guān)系人，由其進行簽收和反饋。對于在聽證程序中沒有解決的問題，規(guī)劃主體后期仍需進行裁決，規(guī)劃主體也需要使用一定的制度來約束，避免裁決結(jié)果侵害利害關(guān)系人的合法權(quán)益。在規(guī)劃主體無法確保裁決為終局裁決的情況下，仍應(yīng)保留規(guī)劃的最終裁決權(quán)。第四，規(guī)劃主體如果在形成最終規(guī)劃裁決前對規(guī)劃內(nèi)容進行變更，則應(yīng)當(dāng)重新啟動規(guī)劃確定程序。在利害關(guān)系人不反對的情形下，如果只是對行政規(guī)劃中的部分或次要方面進行變更，或者不影響利害關(guān)系人的利益的條件下，則無需重復(fù)啟動規(guī)劃確定程序。重新進入規(guī)劃確定程序，規(guī)劃主體機關(guān)仍需遵守相應(yīng)的程序規(guī)定，不得簡化甚至跳過規(guī)定程序。根據(jù)德國行政訴訟法中救濟制度的規(guī)定，利害關(guān)系人可以對規(guī)劃主體提出履行職責(zé)的訴求、對規(guī)劃裁決提出撤銷的訴求等等。[9]德國由于對行政規(guī)劃中公眾參與的規(guī)定實施較早，積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗，相關(guān)規(guī)定也比較細致，對利害關(guān)系人權(quán)益的保障也較為全面。但是德國1976年《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)劃確定程序只適用于“權(quán)利形成性的行政行為”，這就說明行政規(guī)劃中公眾參與的適用范圍較小，而且在行政規(guī)劃初期并沒有對公眾參與制度作出詳細規(guī)定，這就一定程度上限制了公眾參與程序的應(yīng)用范圍。[10]

（二）日本行政規(guī)劃中的公眾參與制度

日本由于近現(xiàn)代史上受西方國家影響較大，其法律特征也兼具英美法系與大陸法系的特征，其在行政法律實踐中形成了一套獨特的理論體系。二次世界大戰(zhàn)后，日本即開始了行政程序法的制定，但一直未有明確的法律規(guī)范出臺，一直到1983年《行政程序法草案》中有了關(guān)于行政規(guī)劃程序的規(guī)定，并且與當(dāng)時德國法律中關(guān)于行政規(guī)劃程序的規(guī)定類似，但在1993年正式頒布的《行政程序法》中，并沒有出現(xiàn)行政規(guī)劃的專門條款。在實踐中，日本以單行法的形式對行政規(guī)劃作出規(guī)定，日本國內(nèi)涉及到行政規(guī)劃的法律種類有超過300種，如《土地規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃法》、《國土利用規(guī)劃法》、《國土開發(fā)規(guī)劃法》等等，[11]其中絕大部分都是沒有強制力或者拘束力較小的指導(dǎo)性行政規(guī)劃，并且極為注重對相對人的權(quán)益保護和行政規(guī)劃制定的合理性與民主性要求，同時也強調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性與專業(yè)性，在實踐中，行政規(guī)劃中強調(diào)專家輔助人的作用，這就充分發(fā)揮了專業(yè)知識的重要作用，提高了規(guī)劃質(zhì)量。

因為日本法律體系中關(guān)于行政規(guī)劃的內(nèi)容都由具體的法律予以規(guī)定，這就造成了行政規(guī)劃程序沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范，不同法律法規(guī)各自為陣，內(nèi)容復(fù)雜繁瑣，但總體歸納之后具備如下特征：

1.明確規(guī)定專家咨詢機制。在行政規(guī)劃決策制定環(huán)節(jié)之前，專業(yè)評審會議是一個必經(jīng)環(huán)節(jié)，并且專業(yè)評審會是作為規(guī)劃制定機關(guān)之外單獨設(shè)立的獨立機構(gòu)，只有規(guī)劃方案經(jīng)過審議會討論咨詢之后，在會議商討的基礎(chǔ)上，制定機關(guān)才能作出規(guī)劃最終決定。一般來說，日本行政規(guī)劃要得以實施，需要經(jīng)過規(guī)劃草案的公布、公聽會的舉行、專業(yè)審議會的審議三個階段，在審議會上，專家成員充分發(fā)揮其專業(yè)特長的作用，對規(guī)劃中具有專業(yè)技術(shù)性的問題提出看法作出解釋，由行政主體聽取并接受相關(guān)建議，推動決策制定結(jié)果的合理化與科學(xué)化。

2.強調(diào)規(guī)劃過程中的民主性。日本《城市計劃法》第18條規(guī)定：“市町規(guī)劃基本方案之時，需要事先實施召開公聽會等反應(yīng)住民意見的必要程序。”公眾參與規(guī)劃過程的時間點要盡量提前，盡可能地體現(xiàn)規(guī)劃過程中的民主性要求。

（三）美國行政規(guī)劃中的公眾參與制度

美國作為英美法系國家的代表，在行政規(guī)劃立法領(lǐng)域歷史也相當(dāng)悠久，其他國家的規(guī)劃法規(guī)體系或多或少都受其影響。1909年，芝加哥首先制定了芝加哥總體規(guī)劃，這成為美國行政規(guī)劃的開端，但其不具備法律效力。1916年，紐約州批準了《紐約城市規(guī)劃決議》，又稱為《分區(qū)條例》（zoning ordinance），這成為了美國史上第一部正式行政規(guī)劃立法，該條例對紐約州土地的用途、建筑物的形態(tài)、布局、城市功能設(shè)施的建設(shè)都做了有法律效力的詳細規(guī)劃，該規(guī)劃一改以往混亂的規(guī)劃狀態(tài)，很快就成了其他城市學(xué)習(xí)模仿的對象，不到十年的時間內(nèi)，至少400多座城市都制定了自己的規(guī)劃法案。[12]從20年代往后，美國的規(guī)劃法研究（planing law research）就不斷趨于成熟與完善。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，規(guī)劃的權(quán)能被分散賦予了各個州政府，一般來說各個州政府都成立了專門的規(guī)劃委員會來行使規(guī)劃權(quán)能，隨著行政制度的不斷發(fā)展，州的規(guī)劃權(quán)能繼續(xù)不斷下放，到現(xiàn)在規(guī)劃權(quán)又到了地方政府手中，由地方政府的立法機構(gòu)統(tǒng)一行使規(guī)劃權(quán)，立法機構(gòu)對規(guī)劃立法并由地方議會通過產(chǎn)生效力，還有權(quán)提出規(guī)劃法案的修改建議，規(guī)劃法案的制定程序也有一套嚴格的規(guī)定。

《標準分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案》（Standard State Zoning Enabling Act，1924）和《標準城市規(guī)劃授權(quán)法案》（Standard City Planning Enabling Act，1928）由美國商務(wù)部咨詢委員會先后編制，這兩部法案都對各個州的規(guī)劃立法產(chǎn)生了很大影響。[13]根據(jù)這兩部法案的規(guī)定，在規(guī)劃草案完成之時公眾即可以對其發(fā)表建議，兩部法案規(guī)定了美國行政規(guī)劃中公眾參與制度的聽證行為，他們都將公共聽證會規(guī)定成行政規(guī)劃中的必經(jīng)程序之一，并將聽證會分成兩個階段。第一為制定規(guī)劃階段的聽證會（由規(guī)劃委員會舉行），規(guī)劃主體機關(guān)首先草擬出規(guī)劃方案，提交規(guī)劃委員會審議前必須舉行聽證會，之后才能由規(guī)劃委員會進行審議批準。第二個階段是規(guī)劃確定階段的聽證會（由立法機構(gòu)舉行），《標準分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案》對此作出了詳細規(guī)定，在最終規(guī)劃方案得到批準確定之前，需要再次舉行聽證會，并且其規(guī)定，沒有經(jīng)過公共聽證會程序的區(qū)域規(guī)劃是不具備效力的，進行公共聽證必須提前至少15日在當(dāng)?shù)毓俜矫襟w上將時間地點等內(nèi)容進行公示。這兩個階段雖然均對規(guī)劃的聽證程序作出了規(guī)定，但規(guī)劃制定階段對聽證規(guī)劃較為原則化，確定規(guī)劃階段對聽證規(guī)定更加細致具體。某些州通過具體的操作條款鼓勵公眾盡早地參與到規(guī)劃制定過程，典型代表即為俄勒岡州在1973年的立法，其在規(guī)劃立法中把“盡早和持續(xù)的參與”（early and continuous participation）直接納入其中，其要求市政當(dāng)局（municipality）在法案規(guī)劃過程中盡可能多地促進公眾參與進來;佛羅里達州也規(guī)定“市政當(dāng)局要形成促進城市規(guī)劃草擬、確定和變更程序中的公眾參與方式，城市規(guī)劃中使公眾最大程度地參與進來是立法機構(gòu)的目的之所在，”[14]科羅拉多州立法規(guī)定，為了促進公眾參與，咨詢委員會需在規(guī)劃的整個程序中接納相對人的口頭書面意見，規(guī)劃法案要盡量促進傳播范圍，給予相對人提出評論的機會與方式，保障公聽會的舉辦。緬因州立法規(guī)定，分區(qū)制定條例的過程中，應(yīng)當(dāng)賦予公眾提出建議、發(fā)表意見的權(quán)利。70年代之后，這些州通過立法公開表示了希望促進公眾參與規(guī)劃程序的態(tài)度，公眾參與成為規(guī)劃程序中必不可少的一個環(huán)節(jié)。

三、域外行政規(guī)劃中公眾參與制度的經(jīng)驗啟示

通過對域外行政規(guī)劃中公眾參與制度發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，我們發(fā)現(xiàn)國外規(guī)劃法制發(fā)展歷史較我國來說歷史更為悠久，并結(jié)合其各自國情形成了一套獨特的適合自身發(fā)展的制度體系，我國由于歷史原因并沒有公眾參與的思想淵源，絕對的中央權(quán)力統(tǒng)治思維局限了公眾對實現(xiàn)自身權(quán)益的認知，直到1998年的《深圳市城市規(guī)劃條例》開創(chuàng)了較大市制定規(guī)劃條例的先河，之后2003年上海市也制定修正了《上海市城市規(guī)劃條例》，而全國性的規(guī)劃法律《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在2008得以頒布實施，我國這才有了一部較為獨立成熟的規(guī)劃法案，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》本身就受到了國內(nèi)外制度的深遠影響，并且行政規(guī)劃中公眾參與制度可以說就是一個移植過來的外來概念，我們可以通過橫向縱向比較國外規(guī)劃制度發(fā)展過程中的變化，吸取域外制度發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，促進我國行政規(guī)劃中公眾參與制度的發(fā)展。

（一）通過科學(xué)立法確立行政規(guī)劃中公眾參與制度基礎(chǔ)

對公眾參與行政規(guī)劃法理制度進行科學(xué)立法是保障公眾參與權(quán)利的基礎(chǔ)，不論是大陸法系國家還是英美法系國家，都通過一定數(shù)量的制定法對公眾參與行政規(guī)劃法律制度作出了詳細規(guī)定，其中有中央立法也有地方立法。

（二）通過程序設(shè)計保障行政規(guī)劃中公眾參與制度的實施

程序設(shè)計是行政規(guī)劃中公眾參與制度的核心，缺少程序制度保障的公眾參與制度只會是一紙空文。通過合理完善的程序設(shè)計可以充分發(fā)揮出公眾參與在行政規(guī)劃程序中的實體作用，上述國家均極為重視程序制度的構(gòu)建。美國重視程序正義的原則是由憲法所規(guī)定的，美國憲法中將正當(dāng)程序原則（due process of law）解釋為“政府在影響、剝奪個人利益錢必須進行告知并聽取意見。”[15]此條款亦適用于行政規(guī)劃的制定過程。具體來說，規(guī)劃過程如前文所述關(guān)于聽證程序就分為兩個階段，此外政府還有與之配套的公民訴訟制度來進行保障，如果進入到訴訟程序，政府效率會大為下降，這就要求了政府在前期必須全面盡早鼓勵公眾參與決策，使得參與渠道暢通，政府的城市治理也很透明，如美國不僅從法律上確定公眾參與行政規(guī)劃的合法性，而且從制度和程序上保障公眾參與行政規(guī)劃的實現(xiàn)。

（三）通過促進專家參與行政規(guī)劃過程提升規(guī)劃決策的合理性

社會分工日益精細化，各行各業(yè)對人才的需求也趨于專業(yè)化，專業(yè)人員與其他人相比，能夠?qū)λ鎸Φ倪x擇與問題有更加準確清晰的認識，行政規(guī)劃所涉及到的領(lǐng)域更加復(fù)雜，規(guī)劃領(lǐng)域?qū)€人能力的需求也日益增長，我們以往制定規(guī)劃的老方法肯定不能再適應(yīng)當(dāng)前形勢需求，如同先進重大工程的規(guī)劃施工、復(fù)雜環(huán)境的影響評價、系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃實施等，行政機關(guān)自身在此類情形下存在不足之處，普通民眾也缺乏相應(yīng)的知識技能，甚至?xí)騻€人好惡造成規(guī)劃的非理性結(jié)果，另一方面，專家參與規(guī)劃程序可以避免行政機關(guān)在決策中的壟斷地位，由專家為其他工種提供指引和知識支持，便于其他主體參與規(guī)劃活動。擴大專業(yè)人員的話語權(quán)重，并用國家地方補貼相結(jié)合的方式提高其參與積極性，專家能夠利用其理性和專業(yè)性的優(yōu)勢從中立的角度對規(guī)劃目標進行論證，這樣的論證結(jié)果對社會公眾來說是更加具備說服力的，公正公開的專家咨詢制度可以提升規(guī)劃程序效率，促進規(guī)劃結(jié)果合理化。

（四）通過制定公眾參與行政規(guī)劃程序救濟措施保障參與權(quán)的實現(xiàn)

救濟措施是公眾參與權(quán)利實現(xiàn)的最后一道屏障，按照美國的《標準分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案》，公民在政府行政規(guī)劃制定過程中，如果公民認為自身并未獲得實質(zhì)性的參與權(quán)，便有權(quán)以訴訟權(quán)被侵害為由向聯(lián)邦法院提起訴訟，如果訴訟請求經(jīng)查證確屬實，聯(lián)邦法院會判令規(guī)劃法案無效。這是美國訴訟救濟方式的基礎(chǔ)，除了《標準分區(qū)規(guī)劃授權(quán)法案》，各個州也制定了相應(yīng)的救濟方式，并有所創(chuàng)新，如加利福尼亞州在評判公眾參與的尺度方面減小了聽證會與訴訟的比重，這避免了政府機構(gòu)將形式意義上的聽證會納入到公眾參與衡量中，這種做法更能促進實質(zhì)意義上的公眾參與?；谖覈默F(xiàn)實國情，相對于美國可以以更靈活的方式制定規(guī)劃程序救濟制度，充分發(fā)揮法院、信訪以及其他議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用，使得救濟措施多元化，但同時應(yīng)當(dāng)避免機關(guān)之間相互推諉，細化救濟解決機制，明確上下級的監(jiān)督考核責(zé)任，對于不作為、亂作為的對象予以警戒或告示。

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