房地產(chǎn)稅改革的一些立法建議

摘 要 在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的不斷上漲對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康造成了較大的不良影響，因此，對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的稅收制度改革是民之所向。改革房地產(chǎn)稅，不僅能夠解決當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)中存在的一系列問(wèn)題，而且能夠完善我國(guó)財(cái)政和稅收體制。我國(guó)關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的相關(guān)稅收由多個(gè)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，法律效力也不一致，形成了雜亂的房地產(chǎn)稅收立法體制。本文基于此現(xiàn)實(shí)和理論意義之上，進(jìn)行理論探討。

關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)稅 征稅對(duì)象 稅收制度

作者簡(jiǎn)介：付雅萌，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2017級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生。

中圖分類號(hào)：D920.4 ???????????????????????????????????????????????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ???????????? ???????????DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.159

一、房地產(chǎn)稅的歷史發(fā)展以及現(xiàn)狀

（一）房地產(chǎn)稅的歷史發(fā)展

2019年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)向大會(huì)作政府工作報(bào)告時(shí)指出， 要健全地方稅體系，使房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程平穩(wěn)開展。2019年?duì)幦⊥瓿煞康禺a(chǎn)稅的立法環(huán)節(jié)，2020年深入開展“落實(shí)稅收法定原則”的改革環(huán)節(jié)！在法治事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程中，“物業(yè)稅”概念被“房地產(chǎn)稅”概念所替換，我們可以看出不動(dòng)產(chǎn)稅的概念正在不斷深化、完善、發(fā)展; 而且，近幾年年上海市等地方作為試點(diǎn)，開始了房地產(chǎn)稅的開征，這也暗示了中央政府為了不動(dòng)產(chǎn)稅的改革，先進(jìn)行了實(shí)踐。

我國(guó)房地產(chǎn)稅在全國(guó)范圍內(nèi)改革較晚，一個(gè)重要原因就是信息不全，以前無(wú)法落實(shí)每個(gè)人所擁有的房子數(shù)量，但現(xiàn)在房屋所有權(quán)人信息已經(jīng)完全聯(lián)網(wǎng)了，在我國(guó)戶主擁有多少套房子，非常清楚，并且稅收機(jī)關(guān)的合并，也為房地產(chǎn)稅在全國(guó)范圍內(nèi)的征收創(chuàng)造了條件。

（二）房地產(chǎn)稅的現(xiàn)狀

房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)時(shí)期的稅收、房屋交易環(huán)節(jié)的稅收以及房屋持有環(huán)節(jié)的稅收組成了我國(guó)房地產(chǎn)稅。 主要內(nèi)容是： （1）在建設(shè)時(shí)期，房地產(chǎn)開發(fā)的稅收。根據(jù)不同的征稅對(duì)象，許多學(xué)者認(rèn)為能夠分為，占用耕地稅、營(yíng)業(yè)稅、印花稅等六種不同類型的稅收，它們由不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)所構(gòu)成。（2）在進(jìn)行交易時(shí)，也有一些稅收。根據(jù)交易對(duì)象的特點(diǎn)，能夠分為對(duì)銷售不動(dòng)產(chǎn)的金額征納的土地增值稅、對(duì)轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)向產(chǎn)權(quán)承受人征收的契稅以及對(duì)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)征收的營(yíng)業(yè)稅。（3）房地產(chǎn)持有階段的稅收，針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)出租所獲金額或者計(jì)稅剩余征收的稅。

二、房地產(chǎn)稅是否征收的爭(zhēng)議

當(dāng)前我國(guó)，房地產(chǎn)稅的征收仍有較大爭(zhēng)議，一部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)不應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅，主要是因?yàn)槲覈?guó)土地的集體所有性質(zhì)或土地國(guó)家所有性質(zhì)。另一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅，主要是因?yàn)槟軌蚴共粍?dòng)產(chǎn)的價(jià)格回歸到合理區(qū)間內(nèi)。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅，以促進(jìn)我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)買賣、租賃等環(huán)節(jié)平穩(wěn)發(fā)展，下面進(jìn)行詳細(xì)論述。

（一）不應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅的觀點(diǎn)

我國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，對(duì)土地所有權(quán)的界定也不例外，在國(guó)有土地或集體所有的土地上建造房產(chǎn)，并且對(duì)連土地使用權(quán)都算不上擁有的房屋所有權(quán)者征收房產(chǎn)稅沒(méi)有法理依據(jù)。 許善達(dá)教授認(rèn)為，在對(duì)房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估時(shí)，已經(jīng)加入了對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估，但房屋所有權(quán)人卻不是土地的所有權(quán)人。并且，房屋價(jià)值因?yàn)槭褂檬菨u漸降低，但土地可能因?yàn)橹車h(huán)境的變化而升高。如果把這個(gè)作為依據(jù)，進(jìn)行稅收計(jì)算，即使房屋所有權(quán)者沒(méi)有擁有土地，卻仍然要為土地價(jià)值的提高買單，這對(duì)民眾來(lái)說(shuō)不公平。謝百三教授認(rèn)為，以使用為目的的住宅房地產(chǎn)，在其開發(fā)環(huán)節(jié)已經(jīng)一次性地交納過(guò)了70年的土地出讓金，若購(gòu)買時(shí)再征收一次房地產(chǎn)稅，可能會(huì)導(dǎo)致多次征稅、惡意征稅的結(jié)果。而且，在城市中，居住用地到期以后即70年以后，房屋該如何處理，土地使用權(quán)是否能夠續(xù)期，怎么續(xù)期、由誰(shuí)續(xù)期、是否還要交稅等問(wèn)題都將出現(xiàn)。劉洪玉等教授認(rèn)為，當(dāng)前有許多種房屋類型存在，包括商品房、房改房、央產(chǎn)房、自建房等，并且在社會(huì)中還大量存在沒(méi)有法律規(guī)定的小產(chǎn)權(quán)房。這些不同的產(chǎn)權(quán)形式也會(huì)影響房屋交易的價(jià)格，雖然兩個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的使用面積、方便程度、戶型等因素都完全一樣，但是在實(shí)際交易時(shí)，價(jià)格也會(huì)相差很多。如果完全按照房屋價(jià)值評(píng)估征收房地產(chǎn)稅，則會(huì)出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，納稅人的實(shí)際收入過(guò)低，沒(méi)有辦法繳納高額房地產(chǎn)稅，這將不利于我國(guó)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。

（二）應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅的觀點(diǎn)

龔剛敏、楊斌等學(xué)者認(rèn)為，開征房地產(chǎn)稅有很多好處，它能夠減少買房是為了投資行為的數(shù)量，使許多閑置房屋、沒(méi)有人住的房屋重新進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)買賣市場(chǎng)，恢復(fù)房屋居住的功能。另一方面，通過(guò)對(duì)房地產(chǎn)建造、銷售環(huán)節(jié)征收名確、合理的稅收，從而降低成本，去除掉那些重復(fù)征收的房地產(chǎn)稅，市房屋價(jià)格恢復(fù)平穩(wěn)，不再盲目上漲，應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅。 相反，如果征收房地產(chǎn)稅，會(huì)造成扭曲收入分配、稅負(fù)不公等現(xiàn)象，那么不應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅。

筆者認(rèn)為，在世界范圍內(nèi)現(xiàn)在有100多個(gè)國(guó)家普遍開征房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅能夠成為各級(jí)地方政府為民眾提供基礎(chǔ)公共服務(wù)、穩(wěn)定的財(cái)政收入，使政府有足夠的資金為人民服務(wù)，以促進(jìn)居民擁有完善的基礎(chǔ)生活設(shè)施。并且一些居民名下?lián)碛卸嗵追课?，?dǎo)致房地產(chǎn)資源的浪費(fèi)，如果采取適當(dāng)房地產(chǎn)稅，能夠促使他們以較低價(jià)格賣出房屋，以促進(jìn)資源的合理利用，并且減少炒房的現(xiàn)象，所以筆者認(rèn)為應(yīng)該征收房地產(chǎn)稅。

三、房地產(chǎn)稅如何征收

（一）當(dāng)前，征收階段存在的問(wèn)題

當(dāng)前，在征收環(huán)節(jié)有太多潛在的房地產(chǎn)稅收，極易導(dǎo)致重復(fù)征稅，不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)商在開發(fā)、建設(shè)，房屋買賣雙方在交易時(shí)，都需要交稅。一些稅收有重復(fù)征稅的嫌疑，開發(fā)商又想要促進(jìn)自身利益最大化，就將稅收潛移默化的加給買房者。最佳途徑就是提高或者說(shuō)抬高房?jī)r(jià)，這樣就使購(gòu)房者承擔(dān)應(yīng)該由開發(fā)商承擔(dān)的稅收，以降低開發(fā)商的成本，但其中有許多稅收不應(yīng)該由購(gòu)房者承擔(dān)。

直接稅和間接稅組成了我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收，但在買賣房屋時(shí)，售房者和購(gòu)房者應(yīng)當(dāng)交的稅目是不同的。在這個(gè)過(guò)程中，售房者交直接稅，直接稅是影響房?jī)r(jià)高低的一個(gè)稅。間接稅征收金額一般比直接稅多，在不動(dòng)產(chǎn)買賣時(shí)賣方會(huì)通過(guò)提升房屋價(jià)格或者提升房屋出租價(jià)格的形式，將間接稅轉(zhuǎn)移給買房或租方。

現(xiàn)在，實(shí)踐中對(duì)房產(chǎn)地稅的征收、管理還有很大的問(wèn)題，為了投資而買房的購(gòu)房者依然存在，為恢復(fù)住房使用的功能，應(yīng)該在不動(dòng)產(chǎn)稅收征納制度上增加交易環(huán)節(jié)的稅款。但許多地區(qū)對(duì)這項(xiàng)政策就沒(méi)有行動(dòng)。如，房屋出租作為增加稅收交易環(huán)節(jié)的重要一環(huán)，要求也要進(jìn)行稅收交納，但在實(shí)際中，不動(dòng)產(chǎn)出租信息具有特殊性、復(fù)雜性，在這個(gè)過(guò)程中納稅人往往忽略了交稅，沒(méi)有這個(gè)意識(shí)，從而造成不動(dòng)產(chǎn)出租中進(jìn)行收稅，比較困難。

法學(xué)專家朱少平學(xué)者認(rèn)為，房產(chǎn)稅在中國(guó)一直有征收，只是這種稅收不包括住宅地產(chǎn)。熱烈討論的房地產(chǎn)稅可能會(huì)牽扯面廣，需要考慮很多現(xiàn)實(shí)性的問(wèn)題，涉及到住宅或土地等等。征收對(duì)象到底包含什么？新房？舊房？還是都需要征收，如何來(lái)界定舊房，是按照買房時(shí)的價(jià)格征稅還是按照評(píng)估價(jià)征稅，評(píng)估價(jià)是否需要統(tǒng)一等問(wèn)題，都需要探討、解決。

（二）美國(guó)房地產(chǎn)稅體制的借鑒意義

我國(guó)相比美國(guó)來(lái)說(shuō)，美國(guó)房地產(chǎn)稅征收時(shí)間比我國(guó)早，其稅收基準(zhǔn)評(píng)估體系較為成熟。其房地產(chǎn)稅由地方自主征收，地方評(píng)估部門具有獨(dú)立性，其運(yùn)用市場(chǎng)法、成本法、收益法在內(nèi)的多種方法對(duì)不同類型的房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估， 并設(shè)置合理的稅收優(yōu)惠及爭(zhēng)議解決機(jī)制，較為科學(xué)地反映了房產(chǎn)價(jià)值，對(duì)我國(guó)建立完善的房地產(chǎn)稅基評(píng)估體系有較高的借鑒意義。

由于美國(guó)的房屋數(shù)量多、地域廣等原因，美國(guó)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)立通常在較為具體的州一級(jí)，由評(píng)估部門及政府監(jiān)督下的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估部門組成，其中評(píng)估部門是州政府自己設(shè)立的一個(gè)組織。為了保障各州內(nèi)在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，有一樣的程序和執(zhí)行措施，各州常常會(huì)設(shè)立一個(gè)它們自己的監(jiān)督部門，進(jìn)行監(jiān)督，以保障公平。在由誰(shuí)繳納房產(chǎn)稅的問(wèn)題上，各州的規(guī)定基本都差不多，由位于州內(nèi)的所有不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人交納。不動(dòng)產(chǎn)包括土地的占有、所有權(quán); 所有礦山、礦產(chǎn)和采石場(chǎng)的土地; 改良物等。

各州雖然對(duì)征收對(duì)象的規(guī)定一樣，但各州也根據(jù)本州的具體情況，進(jìn)行了相應(yīng)的改變，規(guī)定了相應(yīng)的評(píng)估范圍和稅收減免措施。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)免稅權(quán)的立法只能由憲法規(guī)定，但各州能夠進(jìn)行適當(dāng)減少房地產(chǎn)稅的規(guī)定。在稅收對(duì)誰(shuí)減免這一問(wèn)題上，田納西州是對(duì)老年住戶、殘疾人住戶、傷殘退伍軍人及遺屬有相關(guān)的減免規(guī)定，但對(duì)特定人員的身份認(rèn)證有著嚴(yán)格的規(guī)定，而且對(duì)其所居住的房產(chǎn)的價(jià)值、家庭總收入等有相應(yīng)規(guī)定。對(duì)此，需要明確的是：稅收減免與不用繳納房地產(chǎn)稅是兩個(gè)不同的概念，稅收減免的人他們?nèi)匀粫?huì)接收到稅單，并仍然需要繳納房地產(chǎn)稅。美國(guó)房地產(chǎn)稅成熟的另一個(gè)標(biāo)志就是，其稅基評(píng)估通常是由地方評(píng)估員對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)估價(jià)，綜合采用成本法、市場(chǎng)法等，一般的處理方式是對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行分類，按照不同價(jià)值進(jìn)行征稅。并且美國(guó)的稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)一般也由州政府自己設(shè)立，具體的評(píng)估工作則由地方辦公室負(fù)責(zé)。

四、對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的一些立法建議

我國(guó)，房屋所有權(quán)人只有房屋的所有權(quán)，房屋所依賴的土地是歸屬于國(guó)家或集體的，而不是房屋所有權(quán)人。假如一個(gè)房屋在某市二環(huán)以內(nèi)，一個(gè)房屋在同一地方五環(huán)以外，它們的材料、構(gòu)造等一模一樣。按理說(shuō)，它們的評(píng)估價(jià)值應(yīng)該相似或者一樣，但它們的市場(chǎng)價(jià)格卻有很大差別。 這就要求一個(gè)合理的房地產(chǎn)稅率，購(gòu)房者不享有土地，卻要潛在的為土地的價(jià)值繳納稅收，這是不公平的現(xiàn)象。

房屋價(jià)值的評(píng)估主體上也存在問(wèn)題，目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量多，且行政機(jī)關(guān)相關(guān)部門缺乏專業(yè)人員，并且區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平有較大差異。所以，應(yīng)該由政府來(lái)行使監(jiān)督權(quán)、將其部分權(quán)力授權(quán)給第三方專業(yè)組織，比如說(shuō)行業(yè)協(xié)會(huì)，他們有專業(yè)背景和專業(yè)人員。政府將權(quán)力授權(quán)給他們，由他們對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估，負(fù)責(zé)完成具體的房地產(chǎn)稅率制定的基礎(chǔ)工作，將評(píng)估過(guò)程和征收過(guò)程分開進(jìn)行，使評(píng)估過(guò)程能夠獨(dú)立進(jìn)行，進(jìn)而促使評(píng)估結(jié)果公平。

征收對(duì)象上，我國(guó)目前的房產(chǎn)稅僅對(duì)城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的營(yíng)利性房產(chǎn)征收，無(wú)法體現(xiàn)征稅的普遍性、也不能保證稅收收入。因此，建議向美國(guó)學(xué)習(xí)將所有不動(dòng)產(chǎn)，都規(guī)定為征稅對(duì)象，包括個(gè)人住宅、鐵路部門的不動(dòng)產(chǎn)等。同時(shí)，對(duì)特殊人群進(jìn)行一些適合的稅收減少，嚴(yán)格評(píng)定稅收減少對(duì)象，包括減少對(duì)象條件的審查、公示、異議等環(huán)節(jié)?？梢圆扇p少老年住戶、低收入住戶的房地產(chǎn)稅，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)納稅人的稅負(fù)公平。

征收稅率上，隨著我國(guó)歷史進(jìn)程不斷推進(jìn)，并且也因?yàn)閰^(qū)域間地理環(huán)境的不同，形成了固有的發(fā)展差異，房?jī)r(jià)因?yàn)檫@種區(qū)域發(fā)展進(jìn)程的影響，在不同省、市有較大差別。筆者建議應(yīng)該根據(jù)各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)是否發(fā)達(dá)和房屋產(chǎn)權(quán)類型的不同，制定因地適宜的房地產(chǎn)稅稅率。如果盲目的征收一樣的稅率，可能導(dǎo)致增加低收入人群的負(fù)擔(dān)，降低其生活幸福感，嚴(yán)重的話還可能會(huì)引起地區(qū)間惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)。

五、總結(jié)

在2019年兩會(huì)召開的背景之下，房地產(chǎn)稅改革由“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”變?yōu)椤胺€(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”。在財(cái)政和稅收體制改革的不斷深化中，不能忽略了房地產(chǎn)稅的作用，其在平穩(wěn)房?jī)r(jià)、全面建成小康社會(huì)中，扮演了重要角色。 同時(shí)，改革房產(chǎn)稅也是人民關(guān)注和關(guān)心的重要稅收，要進(jìn)行充分的論證和準(zhǔn)備才能開始房地產(chǎn)稅的改革，筆者希望借此文章對(duì)房地產(chǎn)稅的改革給予一些有用的意見。

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