美日海洋調(diào)查立法比較及對(duì)我國(guó)的借鑒意義

摘 要：近年來(lái)，以美日為代表的部分國(guó)家頻繁出入我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)跟大陸架，收集我國(guó)近海海洋地貌及工程地質(zhì)信息，嚴(yán)重危及我國(guó)海洋安全。目前我國(guó)海上安全現(xiàn)狀和緊迫形勢(shì)需要系統(tǒng)的成文法來(lái)規(guī)范和管理，而我國(guó)包括《涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》、《測(cè)繪法》等在內(nèi)的法律法規(guī)仍存在不少法律漏洞，并不能涵蓋所有在海上進(jìn)行的調(diào)查行為的管理。本文將從美日等海洋強(qiáng)國(guó)相似立法例出發(fā)并進(jìn)行比較，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前海洋管理實(shí)際，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：海洋立法;海洋調(diào)查;日本;美國(guó)

中圖分類號(hào)：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）11-0084-02

作者簡(jiǎn)介：韓佳欣（1994-），女，漢族，山東濰坊人，中國(guó)海洋大學(xué)法學(xué)院，2016級(jí)國(guó)際法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：極地與海洋。

海洋調(diào)查是指國(guó)際組織、外國(guó)的組織和個(gè)人，單獨(dú)或者與中華人民共和國(guó)的組織和個(gè)人在中華人民共和國(guó)特定的管轄海域內(nèi)使用各種運(yùn)載工具和儀器設(shè)備直接或間接獲取海洋的水面、水體、海床及底土等環(huán)境、資源要素，揭示其時(shí)空分布特征和變化規(guī)律的行為過(guò)程。涉外海洋調(diào)查包括海洋環(huán)境和海洋資源調(diào)查、海洋工程勘察、海底礦產(chǎn)資源勘探、海洋軍事測(cè)量和軍事偵察等一切資料信息收集和數(shù)據(jù)處理活動(dòng)。作為新興的立法概念，在借鑒美日等海洋強(qiáng)國(guó)相關(guān)立法的基礎(chǔ)上完善我國(guó)海洋調(diào)查立法，對(duì)于解決相應(yīng)國(guó)際爭(zhēng)端，加強(qiáng)國(guó)際間合作，具有重要的意義。

一、美日海洋調(diào)查立法比較

（一）美國(guó)

美國(guó)海洋調(diào)查雖然起步較晚，但發(fā)展較快，目前，美國(guó)已成為世界上最強(qiáng)大的海洋大國(guó)，在海洋調(diào)查的技術(shù)及管理方面擁有先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)。了解和借鑒其海洋調(diào)查發(fā)展和管理的歷史和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于提高我國(guó)海洋調(diào)查管理水平，促進(jìn)我國(guó)海洋調(diào)查發(fā)展，有積極的意義。

1.美國(guó)海洋調(diào)查發(fā)展

二十世紀(jì)以前，美國(guó)的海洋調(diào)查主要是用單船進(jìn)行大洋探險(xiǎn)，探險(xiǎn)的主要海區(qū)是北太平洋并進(jìn)行一些海岸測(cè)量工作。進(jìn)入二十世紀(jì)以后美國(guó)開(kāi)始重視近岸調(diào)查，逐步形成了初具規(guī)模的海洋科研體系。三十年代以前主要用小船在西海岸及阿拉斯加近岸進(jìn)行以海洋生物為主的調(diào)查，建造了專門的海洋調(diào)查船，并逐步裝備了電子裝置。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)和發(fā)展時(shí)期，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“黃金時(shí)代”。這期間海洋調(diào)查迅速發(fā)展起來(lái)，許多海洋單位開(kāi)始對(duì)海洋調(diào)查船進(jìn)行改裝并逐步配備新式儀器以用于海洋調(diào)查。一直到50年代中期，美國(guó)的海洋調(diào)查主要力量都集中在本國(guó)近海，這一時(shí)期美國(guó)近海海洋調(diào)查實(shí)現(xiàn)了一定程度上的發(fā)展。

50年代中期以后，美國(guó)爭(zhēng)霸世界，海洋調(diào)查的范圍逐漸由近海擴(kuò)大到外海。這期間主要通過(guò)國(guó)際間合作，進(jìn)行大洋調(diào)查。其重點(diǎn)是太平洋和大西洋，印度洋調(diào)查較少，而后隨著美蘇爭(zhēng)霸印度洋的需要，對(duì)印度洋的調(diào)查也有所加強(qiáng)。此外，還進(jìn)行了南北極調(diào)查。

隨著蘇聯(lián)解體和冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)成為超級(jí)大國(guó)，海洋調(diào)查在設(shè)備和技術(shù)方面也隨著科學(xué)的飛速發(fā)展有了很大改善，美國(guó)已不滿足僅僅對(duì)大洋進(jìn)行調(diào)查，通過(guò)衛(wèi)星等多種高科技手段，憑借超強(qiáng)的綜合國(guó)力，美國(guó)開(kāi)始對(duì)別國(guó)的近海進(jìn)行調(diào)查。

2.美國(guó)海洋調(diào)查立法

美國(guó)沒(méi)有制定專門的聯(lián)邦海洋調(diào)查管理法律，但涉海法律眾多，海洋調(diào)查管理規(guī)定分散于各涉海法律和有關(guān)部門的規(guī)定中。

（1）美國(guó)政府的海洋立法與政府的海洋相關(guān)活動(dòng)密切相關(guān)。美國(guó)政府的任何重大海洋行動(dòng)，如海洋資源勘探、調(diào)查和開(kāi)發(fā)利用、海洋計(jì)劃和海洋政策的制定和實(shí)施等均需依法進(jìn)行。政府在采取行動(dòng)之前，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布相關(guān)法案，對(duì)行動(dòng)的宗旨、要求、具體步驟、經(jīng)費(fèi)等做出相應(yīng)的規(guī)定。如：為了規(guī)范海洋油氣資源、深海礦物資源和天然氣水合物等的勘探開(kāi)發(fā)，相繼制定了《外大陸架土地法》、《深海海床硬礦物資源法》和《甲烷水合物研發(fā)條例》;在制定《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》國(guó)家海洋政策報(bào)告之前，國(guó)會(huì)制定并頒布了《2000年海洋法案》，成立了美國(guó)海洋政策委員會(huì)。

（2）海洋調(diào)查管理規(guī)定分散于各涉海法律和有關(guān)部門規(guī)定中。美國(guó)聯(lián)邦政府中有20多個(gè)涉海管理機(jī)構(gòu)，其正在執(zhí)行的涉海法律法規(guī)至少有140余部。根據(jù)各機(jī)構(gòu)的職能，其執(zhí)行的涉海法律或規(guī)定中對(duì)海洋調(diào)查不同的方面做出了規(guī)定。2011年版《美國(guó)法典》共55篇（卷），其中有5篇涉及海洋調(diào)查內(nèi)容，包括第10篇“武裝部隊(duì)”、第14篇“海岸警衛(wèi)隊(duì)”、第16篇“資源保護(hù)”、第30篇“礦藏土地和采礦”、第33篇“航行和通航水域”中均涉及海洋調(diào)查內(nèi)容

（3）注重財(cái)政資金支持、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和成果管理的規(guī)定。海洋科學(xué)研究和相關(guān)調(diào)查管理通常涉及多個(gè)部門、領(lǐng)域，涉及不同行政級(jí)別管轄的海域，在管理時(shí)，美國(guó)特別注重立法中的管理機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃和成果的規(guī)定。

機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)方面，立法中通常會(huì)規(guī)定管理部門，如果海洋調(diào)查（研究）計(jì)劃涉及多個(gè)部門，則立法中通常會(huì)規(guī)定成立相關(guān)管理委員會(huì)，并同時(shí)規(guī)定委員會(huì)組成、職責(zé)等內(nèi)容。如，《美國(guó)法典》第16篇“資源保護(hù)”中規(guī)定要建立各類區(qū)域性研究計(jì)劃，設(shè)置各項(xiàng)優(yōu)先級(jí)區(qū)域海洋和沿海研究項(xiàng)目，因涉及區(qū)域廣泛，規(guī)定了要成立區(qū)域海洋研究委員會(huì)，9大區(qū)域分別設(shè)立一個(gè)區(qū)域海洋研究委員會(huì)，包括：緬因州海灣地區(qū)、大紐約灣地區(qū)、大西洋中部地區(qū)、南大西洋地區(qū)、墨西哥灣地區(qū)、加州水域、北太平洋地區(qū)、阿拉斯加水域、太平洋島嶼水域。

經(jīng)費(fèi)保障方面，對(duì)于立法中要求開(kāi)展的海洋科學(xué)研究、海洋調(diào)查、海洋監(jiān)測(cè)、海洋測(cè)繪等方面的計(jì)劃和任務(wù)，立法中同時(shí)也會(huì)規(guī)定經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。通常包括財(cái)政撥款數(shù)額、資金分配、項(xiàng)目申請(qǐng)等，有時(shí)也會(huì)特別規(guī)定行政支出的上限數(shù)額或比例。

在成果要求方面，立法中對(duì)于獲得撥款的研究項(xiàng)目、計(jì)劃、海洋調(diào)查、監(jiān)測(cè)等任務(wù)，也會(huì)規(guī)定成果提交的問(wèn)題，包括提交時(shí)間、提交部門等。

（二）日本

日本戰(zhàn)后長(zhǎng)期以來(lái)是根據(jù)海洋自然資源的屬性及其開(kāi)發(fā)，按行業(yè)部門職責(zé)進(jìn)行分工管理的，采取松散型的海洋管理模式，沒(méi)有專門負(fù)責(zé)海洋事務(wù)管理的政府機(jī)構(gòu)，涉海工作分散在運(yùn)輸省、建設(shè)省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省、文部省、國(guó)土廳、環(huán)境廳和科學(xué)技術(shù)廳等政府職能部門。2001年1月，日本政府進(jìn)行了行政機(jī)構(gòu)縮編改制，與海洋有關(guān)的省廳經(jīng)過(guò)重組合并后，主要由內(nèi)閣官房、國(guó)土交通省、文部科學(xué)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、環(huán)境省、外務(wù)省、防衛(wèi)省等8個(gè)行政部門承擔(dān)。2007年，日本政府宣布正式實(shí)施《海洋基本法》，同時(shí)成立海洋政策本部，該部由國(guó)土交通省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等8個(gè)省廳的37名工作人員組成，具體負(fù)責(zé)策劃、擬定、調(diào)查、審議、推進(jìn)日本的中長(zhǎng)期海洋政策和海洋基本計(jì)劃，并協(xié)調(diào)與各省廳與海洋有關(guān)的行政事務(wù)。

1.日本海洋調(diào)查法規(guī)

（1）日本《海洋基本法》對(duì)制定海洋調(diào)查相關(guān)政策措施和規(guī)范海洋調(diào)查資料進(jìn)行了原則性規(guī)定?！逗Ｑ蠡痉ā酚?007年頒布實(shí)施，該法共4章38條，包括總則、海洋基本計(jì)劃、基本政策、綜合海洋政策本部?！逗Ｑ蠡痉ā穼?duì)海洋調(diào)查做了特別的規(guī)定。

第3章“基本政策”第22條提出了“推進(jìn)海洋調(diào)查”的要求，并對(duì)制定海洋調(diào)查相關(guān)政策措施和規(guī)范海洋調(diào)查資料進(jìn)行了原則性規(guī)定。

（2）日本《海上保安廳法》規(guī)定日本海上保安廳的職責(zé)包括海洋調(diào)查。日本海上保安廳法是日本海上執(zhí)法機(jī)關(guān)，《海上保安廳法》是其執(zhí)法的最重要的法律依據(jù)。第4條“船只和飛機(jī)的結(jié)構(gòu)、裝備和功能等”中要求：“日本海上保安廳的船舶和飛機(jī)應(yīng)當(dāng)具備為導(dǎo)航維護(hù)，水文調(diào)查和海洋觀測(cè)，維護(hù)海上和平與秩序，援助遇險(xiǎn)船員和保護(hù)海上事故中的生命和財(cái)產(chǎn)的結(jié)構(gòu)、裝備和功能”。根據(jù)該規(guī)定，所有日本海上保安廳的船舶都應(yīng)當(dāng)具備海洋調(diào)查的功能和相關(guān)儀器設(shè)備。第5條海上保安廳職責(zé)的規(guī)定共列舉了27條職責(zé)，與海洋調(diào)查相關(guān)的職責(zé)包括：水文調(diào)查和海洋學(xué)觀測(cè);制備和供應(yīng)水文出版物、海圖及出版物;發(fā)布對(duì)航行安全有必要的信息;憑借在航標(biāo)燈塔和其他助導(dǎo)航設(shè)施上的設(shè)備進(jìn)行氣象觀察和報(bào)告;根據(jù)該規(guī)定，海洋調(diào)查是日本海上保安廳重要的職責(zé)。

二、我國(guó)海洋調(diào)查立法現(xiàn)狀及建議

（一）海洋調(diào)查立法現(xiàn)狀

自加入《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》之后，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，我國(guó)目前海洋立法已經(jīng)取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，就海洋調(diào)查立法而言，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》、《中華人民共和國(guó)測(cè)繪法》《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》第三條《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第八條《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》第十四條等法規(guī)中都作出了相關(guān)規(guī)定，但以《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)》為例，目前為止仍為出臺(tái)相應(yīng)配套實(shí)施措施。受限于我國(guó)國(guó)情及起步晚、發(fā)展慢的海洋立法現(xiàn)狀，海洋調(diào)查相關(guān)立法內(nèi)容仍不可避免的存在立法情況滯后、操作性差、無(wú)法有效涵蓋所有海洋調(diào)查內(nèi)容等問(wèn)題。

（二）海洋調(diào)查立法建議

“他山之石，可以攻玉”，美日等海洋強(qiáng)國(guó)關(guān)于海洋調(diào)查的立法及機(jī)構(gòu)管理情況對(duì)于我國(guó)完善海洋調(diào)查立法及配套執(zhí)行體系具有重要的借鑒意義。

1.進(jìn)行海洋調(diào)查專門立法，彌補(bǔ)法律空白

目前海洋調(diào)查相關(guān)法律法規(guī)散見(jiàn)于各海洋專門立法之中，但仍存在交叉與空白，無(wú)法有效涵蓋所有海洋調(diào)查相關(guān)內(nèi)容，且沒(méi)有配套實(shí)施條例，實(shí)踐中無(wú)法及時(shí)有效的處理發(fā)生在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等區(qū)域內(nèi)有關(guān)海洋調(diào)查的國(guó)際間糾紛。進(jìn)行專門的海洋調(diào)查立法，明確規(guī)定涉外管轄及域外效力，則可以有效解決這個(gè)問(wèn)題。

2.完善海洋管理體制構(gòu)建

海洋調(diào)查作為海洋管理體系下的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其合理規(guī)范及實(shí)施有賴于海洋管理體制的有效規(guī)制。一方面，我國(guó)應(yīng)借鑒美日經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌管理部門;另一方面，則要改善我國(guó)目前海洋管理力量松散，隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)狀，明確各部門職責(zé)，逐步建立其分工明確、統(tǒng)籌兼顧的海洋管理及執(zhí)法隊(duì)伍。

綜上所述，從國(guó)家的層面上對(duì)涉外海洋調(diào)查安全進(jìn)行專項(xiàng)立法并整合一支具有海洋專業(yè)知識(shí)和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行管理，是有廣闊的立法空間和現(xiàn)實(shí)需求的，也符合國(guó)際上對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架管理越來(lái)越加強(qiáng)，立法形式越來(lái)越多樣化的整體趨勢(shì)。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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