事業(yè)單位信用承諾制應用研究

● 青島市委編辦、山東省事業(yè)單位監(jiān)督管理局聯(lián)合課題組

信用承諾是信用管理的重要組成部分，是培育社會信用意識、推動信用聯(lián)合獎懲的重要途徑。信用承諾制度是社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)。目前，我國市場監(jiān)管領(lǐng)域信用承諾制建設(shè)已進行了初步實踐，事業(yè)單位和社會團體信用承諾制建設(shè)尚在研究探索中。由于事業(yè)單位與企業(yè)、社會團體在登記管理上具有一定的相似性，我們借鑒市場監(jiān)管和民政領(lǐng)域信用承諾制建設(shè)的經(jīng)驗，結(jié)合事業(yè)單位特點，對事業(yè)單位信用承諾進行探討，為推動事業(yè)單位信用承諾制建設(shè)、加強事業(yè)單位信用監(jiān)管提供參考。

一、建立事業(yè)單位信用承諾制的意義及可行性

事業(yè)單位信用承諾制是事業(yè)單位信用體系的重要組成部分，是開展事業(yè)單位信用評級、信用監(jiān)管、信用獎懲的前提，是推進登記管理部門簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，對促進事業(yè)單位規(guī)范化運行，增強事業(yè)單位監(jiān)管實效性具有積極的作用。建立事業(yè)單位信用承諾制，可以將事業(yè)單位有效納入信用監(jiān)管體系之中，使事業(yè)單位強化自我約束，規(guī)范自我管理，切實提高事業(yè)單位的社會責任意識。事業(yè)單位登記管理機關(guān)可以依托信息公示和承諾信息，創(chuàng)新監(jiān)管手段，強化事前審批和事中事后監(jiān)管，切實提高風險防控能力。此外，可以將政府監(jiān)管同社會監(jiān)管有機結(jié)合，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，激發(fā)社會公眾參與監(jiān)管的積極性，體現(xiàn)事業(yè)單位的公益性，保障事業(yè)單位的服務性。

目前，信用承諾制在市場監(jiān)管領(lǐng)域和民政領(lǐng)域都有實踐。事業(yè)單位與企業(yè)、社會團體在登記管理

上具有一定的相似性，值得事業(yè)單位來借鑒。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，全國各地基本上建立起了信用承諾制，適用于各類市場主體。信用承諾的內(nèi)容比較具體，涵蓋住所性質(zhì)、簡易注銷、容缺受理、先照后證、服從爭議裁決等內(nèi)容?；旧习凑崭嬷?、承諾、存檔、公示等程序組織實施，并將違反信用承諾事項列入信用記錄，作為對市場主體事中事后監(jiān)管、實施信用分類監(jiān)管以及良好信息或榮譽認定的重要參考。而在民政領(lǐng)域，信用承諾制適用于社會團體和民辦非企業(yè)單位，信用承諾的內(nèi)容比較寬泛，涵蓋提供材料真實性、遵守法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)定、自覺接受監(jiān)督管理、及時進行信息公示、自愿接受違規(guī)處罰等內(nèi)容，基本上按照承諾、歸集、公示等程序組織實施，并將信用承諾作為分類監(jiān)管、政策扶持、表彰獎勵、評先評優(yōu)、資質(zhì)評定的重要參考。

二、事業(yè)單位信用承諾制的含義、依據(jù)、原則、適用對象、主要內(nèi)容及程序

（一）含義及依據(jù)

事業(yè)單位信用承諾制是指事業(yè)單位根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，向社會公眾自愿作出的，能夠符合某類登記事項要求的書面承諾，保證其在單位存續(xù)期間嚴格遵守法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，全面履行其社會公益責任和義務，自愿接受信用約束和懲戒，對違法失信行為承擔相應的法律責任，事業(yè)單位登記管理機關(guān)根據(jù)承諾事項，將承諾信息同登記信息一并向社會公示的登記管理模式。事業(yè)單位登記有相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)，具體見表1。

表1 事業(yè)單位信用承諾制相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)

（二）原則

信用信息共享。信用信息交互共享是實施事業(yè)單位信用承諾制的前提和基礎(chǔ)，事業(yè)單位登記管理機關(guān)應加強有關(guān)事業(yè)單位信用信息的采集獲取，其他管理部門應加強對事業(yè)單位信用信息的管理和推送共享，提高信用監(jiān)管的精確性。

承諾規(guī)范有序。事業(yè)單位信用承諾的內(nèi)容要符合法律法規(guī)規(guī)定，嚴禁出現(xiàn)超范圍承諾和不完全承諾等問題。事業(yè)單位信用承諾的形式要規(guī)范，信用承諾要以規(guī)范化的書面形式作出。事業(yè)單位信用承諾的程序要規(guī)范，要嚴格按照事業(yè)單位登記管理機關(guān)的規(guī)定程序作出。

程序便捷高效。便捷高效是便民高效行政原則的直接體現(xiàn)，也是事業(yè)單位登記審批的基本要求。事業(yè)單位登記管理機關(guān)應建立與信用承諾相匹配的登記管理模式，完善優(yōu)化信用承諾流程，壓縮審核時限，提高信用承諾的審核效率。

（三）適用對象

事業(yè)單位信用承諾制的適用對象是已進行事業(yè)單位法人登記且法人證書在有效期內(nèi)的事業(yè)單位法人及其法定代表人，以及向事業(yè)單位登記管理機關(guān)提出登記申請的事業(yè)單位及其行政負責人。事業(yè)單位從事的業(yè)務事項涉及國家秘密的除外。

（四）主要內(nèi)容

事業(yè)單位根據(jù)登記事項和不同階段劃分，應分別向事業(yè)單位登記管理機關(guān)作出以下承諾。

1.事業(yè)單位登記事項的承諾

在申請設(shè)立登記時，事業(yè)單位及其舉辦單位應作出其開辦資金已按要求出資到位、住所用房符合法律法規(guī)規(guī)定、業(yè)務范圍不違法違規(guī)、不超范圍開展業(yè)務、擬任法定代表人無不良信用記錄的承諾。企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的，還應由其舉辦單位和擬設(shè)立的事業(yè)單位作出設(shè)立開辦資金是通過合法合規(guī)程序利用國有資產(chǎn)出資、已確認的開辦資金按時出資到位、作為開辦資金的無形資產(chǎn)未設(shè)立抵押或質(zhì)押擔保、非國（境）外資金來源、有與其業(yè)務活動相適應的人員和設(shè)備設(shè)施、在職或退休黨政機關(guān)干部擬任法定代表人符合相關(guān)組織規(guī)定、事業(yè)單位為公益性非盈利單位的承諾。

在申請變更登記時，事業(yè)單位應根據(jù)變更事項，分別作出擬任法定代表人無不良信用記錄、新住所符合法律法規(guī)規(guī)定、業(yè)務范圍不違法違規(guī)、不超范圍開展業(yè)務、變更后的開辦資金比例符合相關(guān)規(guī)定的承諾。企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的，還應作出在職或退休黨政機關(guān)干部擬任法定代表人符合相關(guān)組織規(guī)定、變更后的宗旨和業(yè)務范圍為公益性非盈利、變更后的經(jīng)費來源非國（境）外、變更后的開辦資金按時出資到位、作為開辦資金的無形資產(chǎn)未設(shè)立抵押或質(zhì)押擔保的承諾。

在申請注銷登記時，事業(yè)單位應作出人員已安置完畢、債權(quán)債務已處理完畢、無涉法涉訴及信訪問題的承諾。申請簡易注銷登記的，還應作出不屬于禁止簡易注銷情形、單位資產(chǎn)由相關(guān)單位概括承受的承諾。

2.事業(yè)單位履行法定義務的承諾

事業(yè)單位在申請設(shè)立或變更登記時，符合“容缺受理”或“容缺辦理”條件的，應作出在法定時限內(nèi)一次性補正相關(guān)材料的承諾。還應作出在登記辦理完畢后，及時進行信息公開的承諾。

事業(yè)單位業(yè)務范圍涉及資質(zhì)認可或者執(zhí)業(yè)許可，但在申請辦理登記時尚未取得相應資質(zhì)認可或者執(zhí)業(yè)許可的，應作出已知悉相關(guān)事業(yè)單位登記管理機關(guān)告知的登記審批要求、在法定時限內(nèi)到相關(guān)審批部門辦理相應資質(zhì)認可或者執(zhí)業(yè)許可、在合法取得資質(zhì)認可或執(zhí)業(yè)許可前不從事相關(guān)業(yè)務活動的承諾。

事業(yè)單位在年度報告公示時，應作出保證如實進行年度報告公示、年度報告公示內(nèi)容真實有效、及時準確，且符合國家法律法規(guī)規(guī)定的承諾。

事業(yè)單位在申請設(shè)立登記或辦理變更開辦資金登記時，應作出不擅自抽逃、挪用開辦資金的承諾。

事業(yè)單位在申請設(shè)立登記時，應作出不偽造、涂改、出租、出借、出讓和故意損毀《事業(yè)單位法人證書》和單位印章以及不違規(guī)接受、使用捐助、資助的承諾?！妒聵I(yè)單位法人證書》遺失或者損毀時，及時向登記管理機關(guān)申請補（換）領(lǐng)的承諾。還應作出未經(jīng)注銷登記，依法履行事業(yè)單位法人法定責任和義務的承諾。3.事業(yè)單位自愿接受監(jiān)督和行政裁決的承諾

事業(yè)單位應作出當違反《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實施細則》及其他法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定時，自愿接受相關(guān)管理部門行政處罰決定的承諾。

事業(yè)單位應當作出遵守司法判決、司法裁定及仲裁結(jié)果，自覺履行相關(guān)法律義務的承諾。

（五）實施程序

1.選擇承諾事項。事業(yè)單位登記管理機關(guān)可采取多種形式制作事業(yè)單位信用承諾書，信用承諾書可涵蓋全部承諾事項，也可根據(jù)信用承諾種類分別制作信用承諾書。事業(yè)單位在進行信用承諾時，可選擇事業(yè)單位登記管理機關(guān)提供的規(guī)范性文本，也可按照辦理的登記事項和相關(guān)的信用承諾要求，自行提供信用承諾書。事業(yè)單位自行提供的，事業(yè)單位登記管理機關(guān)要進行審核。

2.作出信用承諾。事業(yè)單位在辦理相關(guān)登記事項前，要充分了解相關(guān)信用承諾的具體內(nèi)容和應當履行的法定責任義務，在達到符合登記的條件和要求后，書面作出信用承諾，并同意將承諾的信息及時向社會發(fā)布，自愿接受社會監(jiān)督。

3.承諾存檔備案。事業(yè)單位信用承諾書一般應一式兩份，由事業(yè)單位和事業(yè)單位登記管理機關(guān)分別隨同登記材料一并留存。事業(yè)單位登記管理機關(guān)應將信用承諾書作為事業(yè)單位登記檔案的組成部分進行存檔。事業(yè)單位應將信用承諾書作為技術(shù)要件妥善保存。

4.組織公示。事業(yè)單位信用承諾信息實行雙公示制度，由事業(yè)單位和事業(yè)單位登記管理機關(guān)分別在各自門戶網(wǎng)站或政務網(wǎng)站進行公示，方便公眾查閱監(jiān)督。沒有門戶網(wǎng)站的事業(yè)單位可在其舉辦單位網(wǎng)站上進行公示。

三、事業(yè)單位信用承諾制的效力

信用承諾的法律地位是一種單方允諾，事業(yè)單位通過信用承諾與監(jiān)管機關(guān)、社會形成了一種契約關(guān)系。事業(yè)單位信用承諾制的效力直接關(guān)系到事業(yè)單位信用承諾制的應用。事業(yè)單位信用承諾效力主要有四個方面。

（一）信用承諾的時間效力。事業(yè)單位信用承諾從作出之日起發(fā)生約束效力，到事業(yè)單位解散或者事業(yè)單位就同一事項作出新的信用承諾為止失去約束效力。事業(yè)單位信用承諾對承諾作出前的行為不產(chǎn)生溯及力。

（二）信用承諾的空間效力。事業(yè)單位信用承諾制在運用過程中，應按照便于有效監(jiān)管的原則，實行屬地監(jiān)管為主、級別監(jiān)管為輔的信用監(jiān)管模式，中央、省、市、縣級事業(yè)單位作出的信用承諾應當在事業(yè)單位住所地所屬行政區(qū)域內(nèi)對事業(yè)單位產(chǎn)生約束力。

（三）信用承諾的對內(nèi)效力。事業(yè)單位信用承諾是事業(yè)單位自愿為自己設(shè)定履行承諾義務的單方意思表示。信用承諾的對內(nèi)效力是指，事業(yè)單位信用承諾作出后，對其承諾責任義務的履行產(chǎn)生約束力，促使事業(yè)單位強化自我管理，嚴格按照法律法規(guī)等要求規(guī)范運行，自愿接受相關(guān)管理部門的監(jiān)管，如有違反信用承諾的情況，自愿接受相關(guān)處罰，最終達到提升事業(yè)單位社會公益性的目的。

（四）信用承諾的對外效力。事業(yè)單位信用承諾的對外效力是指對事業(yè)單位登記管理機關(guān)和其他監(jiān)管部門產(chǎn)生的約束力。事業(yè)單位向事業(yè)單位登記管理機關(guān)作出有效的信用承諾后，事業(yè)單位登記管理機關(guān)有義務將作出的信用承諾向社會公開，并督促事業(yè)單位向社會公示。事業(yè)單位登記管理機關(guān)應當將信用承諾作為信用監(jiān)管的重要參考，作為信用檔案的重要內(nèi)容和“紅黑名單”的重要依據(jù)，但不應以事業(yè)單位違反承諾作為行政處罰或加重處罰的依據(jù)。相關(guān)管理部門應對事業(yè)單位違反信用承諾情況進行相互告知，并及時向社會公示，切實發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。