河北省地下水超采綜合治理模式研究

王玉坤，馬素英，焦艷平

（河北省水利科學(xué)研究院，石家莊 050057）

1 概述

河北省是典型的資源型缺水省份，受水資源嚴(yán)重匱乏和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的雙重壓力，長期超量開采地下水，形成了冀棗衡、滄州、南宮3大深層地下水漏斗區(qū)和寧柏隆、高蠡清、肅寧、石家莊4大淺層地下水漏斗區(qū)，超采區(qū)面積已達(dá)6.7萬km2，占河北省平原區(qū)面積的92%[1]。

2014～2016年，開展了為期3年的試點(diǎn)治理。2014年試點(diǎn)包括衡水、滄州、邢臺和邯鄲4個(gè)設(shè)區(qū)市49個(gè)縣（市、區(qū)），到2016年試點(diǎn)區(qū)擴(kuò)大到衡水、滄州、邢臺、邯鄲、石家莊、廊坊、保定、唐山和張家口9個(gè)市和定州、辛集市，共計(jì)115個(gè)縣（市、區(qū)），基本實(shí)現(xiàn)全省7個(gè)大型漏斗區(qū)的全覆蓋[2-4]。

2 治理思路和目標(biāo)

2.1 治理思路

河北省地下水超采綜合治理以“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水理念，統(tǒng)籌考慮糧食安全、水安全和生態(tài)安全，充分發(fā)揮水價(jià)配置水資源的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡，全面推行“科學(xué)規(guī)劃、確權(quán)定價(jià)、控管結(jié)合、內(nèi)節(jié)外引、綜合施策”的治理工作模式[5]。

2.2 治理目標(biāo)

河北省地下水超采綜合治理經(jīng)過10～15年 （從2014年開始），建立水資源合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)的地下水采補(bǔ)平衡、良性循環(huán)、功能健康和可持續(xù)利用的良性體系。

2017年河北省壓采地下水開采量39億～42億m3，壓采率達(dá)65%以上； 到2020年壓采地下水開采量51億～54億m3，壓采率達(dá)85%以上；到2030年全省地下水超采量全部得到消減，全省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡[5]。

3 綜合治理模式

河北省在試點(diǎn)過程中，綜合實(shí)施“節(jié)、引、蓄、調(diào)、管”5項(xiàng)措施，如圖1。

圖1 河北省地下水超采綜合治理模式

3.1 建管機(jī)制模式

3.1.1 水權(quán)水市場建設(shè)和水價(jià)改革

首先是水權(quán)確權(quán)，在此基礎(chǔ)上允許水使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，開展水價(jià)改革等，以達(dá)總量控制、定額管理壓減地下水開采量的目的。

3.1.2 水利工程建設(shè)管護(hù)改革

可實(shí)施 “先建后補(bǔ)”、“PPP”模式，管理社會(huì)化、服務(wù)專業(yè)化。

3.1.3 水量水位雙控

建設(shè)地下水位動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系、非農(nóng)取用水戶監(jiān)控體系和地下水業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)地下水位、水量“雙控制”。

表1 高效節(jié)水灌溉技術(shù)模式適用條件

3.2 工程技術(shù)模式

3.2.1 引水補(bǔ)源水資源替代

（1）在南水北調(diào)受水區(qū)范圍內(nèi)，中線工程通水后，首先使用中線水，使受水區(qū)城市地下水不超采，并把城鎮(zhèn)工業(yè)、生活原來利用的當(dāng)?shù)氐乇硭颠€給農(nóng)業(yè)?；謴?fù)石津、漳滏河、沙河等灌區(qū)部分地表水灌溉面積，置換地下水灌溉水源。

（2）積極引調(diào)其他外來水，在邯鄲、邢臺、衡水、滄州4個(gè)市條件適宜范圍內(nèi)，實(shí)施引黃、引衛(wèi)工程，擴(kuò)大地表水灌溉面積。

（3）在引黃、引衛(wèi)等淺層微咸水灌區(qū)，合理開發(fā)利用微咸水，利用外引地表淡水，實(shí)施咸、淡水輪灌或混灌，降低淺層地下水位，防止土壤次生鹽堿化和減少深層地下淡水的開采量。

3.2.2 高效節(jié)水工程技術(shù)

因地制宜地實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)管灌、噴灌、微灌等高效節(jié)水工程技術(shù)，節(jié)約地下水灌溉水資源。河北省地下水超采綜合治理在高效節(jié)水灌溉發(fā)展過程中，逐步形成“田間輸水管網(wǎng)化，規(guī)模種植噴灌化、噴灌升級機(jī)組化，果蔬灌溉微灌化”的工程模式特點(diǎn)，具體包括井灌區(qū)大田作物高標(biāo)準(zhǔn)管道輸水灌溉技術(shù)，外引地表水渠改管灌溉管道化技術(shù)，井渠互聯(lián)地表水與地下水輪灌技術(shù)，固定管道式噴灌技術(shù)，大型中心支軸式噴灌機(jī)技術(shù)，小型卷盤式噴灌機(jī)技術(shù)，設(shè)施果蔬微灌技術(shù)，果樹微灌（小管出流）技術(shù)，壩上蔬薯膜下滴灌技術(shù)等模式。具體模式及適用條件如表1。

續(xù)表1

3.2.3 農(nóng)藝節(jié)水配套技術(shù)

農(nóng)藝壓采地下水利用技術(shù)措施包括水肥一體化，小麥保護(hù)性耕作和節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)兩大類內(nèi)容。

（1）水肥一體化技術(shù)是配合噴、微灌高效節(jié)水灌溉工程，利用高效節(jié)水管道灌溉系統(tǒng)，將肥料溶解在水中，同時(shí)進(jìn)行灌溉與施肥，適時(shí)、適量地滿足農(nóng)作物對水分和養(yǎng)分的需求，實(shí)現(xiàn)水肥同步管理、高效利用和減少肥水用量的目的。水肥一體化技術(shù)適合小麥玉米微噴、蔬菜膜下滴灌、中藥材微灌等。

（2）小麥保護(hù)性耕作和節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)是配合工程節(jié)水技術(shù)實(shí)施的兩項(xiàng)配套技術(shù)，小麥保護(hù)性耕作主要是提高土壤的保水保肥能力，減少田間土壤無效蒸發(fā)。節(jié)水穩(wěn)產(chǎn)配套技術(shù)是在保證糧食穩(wěn)產(chǎn)的前提下，采用非充分節(jié)水型灌溉制度，作物生育期灌關(guān)鍵水，減少灌溉用水量。該兩項(xiàng)技術(shù)適用于地下水超采且無地表水替代的冬小麥、夏玉米種植區(qū)。

3.2.4 農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與非農(nóng)作物替代

農(nóng)業(yè)種植模式調(diào)整和非農(nóng)作物替代兩項(xiàng)措施，主要是壓減利用地下水灌溉的冬小麥種植面積，實(shí)施休耕和輪作制度等。種植結(jié)構(gòu)調(diào)整措施要點(diǎn)是一季休耕一季玉米等多種調(diào)整種植模式。非農(nóng)作物替代技術(shù)要點(diǎn)是選擇耐干旱、耐瘠薄的生態(tài)或生態(tài)經(jīng)濟(jì)兼用樹種替代小麥、玉米種植，減少或停止地下水使用。二者適用范圍為地下水超采且無地表水替代的冬小麥種植區(qū)。

4 建管機(jī)制創(chuàng)新模式要點(diǎn)與案例

4.1 水權(quán)確權(quán)與水權(quán)交易

（1）針對全省水資源匱乏與浪費(fèi)并存、地下水超采嚴(yán)重、水資源權(quán)屬缺失等問題，積極推進(jìn)水權(quán)確權(quán)制度改革。在此基礎(chǔ)上，探索以結(jié)余的水權(quán)指標(biāo)為約束的區(qū)域內(nèi)行業(yè)間用水戶水權(quán)交易模式，形成了4種水權(quán)交易體系，即用水戶自主交易、平臺交易、委托用水合作組織交易和政府回購水權(quán)。

（2）邯鄲成安縣結(jié)合農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，對全縣可用水資源量按照優(yōu)先生活、其次工業(yè)、生態(tài)、并預(yù)留部分水量的基礎(chǔ)上，將余下的水量按畝分配給農(nóng)業(yè)，制定水權(quán)分配方案。①完成了全縣水權(quán)確權(quán)登記工作；②完成了計(jì)量設(shè)施安裝工作，農(nóng)業(yè)灌溉項(xiàng)目內(nèi)計(jì)量設(shè)施安裝率達(dá)85%；③組建了用水戶協(xié)會(huì)，214個(gè)村依托縣用水戶合作組織成立了村級用水戶協(xié)會(huì)；④完善了收費(fèi)系統(tǒng)；⑤出臺管用水辦法。

4.2 水價(jià)綜合改革模式

（1）農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革須在取水口安裝計(jì)量設(shè)施、水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行。地下水超采綜合治理試點(diǎn)區(qū)首先在成安、邱縣等8個(gè)縣開展了農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革試點(diǎn)工作探索，按照“一井一表、一戶一卡”要求，實(shí)施IC卡智能計(jì)量灌溉，計(jì)量收費(fèi)，實(shí)行“先繳費(fèi)、后澆地”。地下水灌區(qū)采用超用加價(jià)模式和提補(bǔ)水價(jià)模式。超用加價(jià)模式是超過水權(quán)額度加價(jià)，加價(jià)部分作為節(jié)水基金，用于節(jié)水農(nóng)戶獎(jiǎng)勵(lì)和用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行補(bǔ)貼等；提補(bǔ)水價(jià)模式是先提后補(bǔ)，在現(xiàn)行水費(fèi)基礎(chǔ)上統(tǒng)一提價(jià)，提價(jià)部分加上適當(dāng)政府補(bǔ)貼作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，按提價(jià)后的用水量（或用電量）征收水費(fèi)。灌溉季節(jié)過后，按所有灌溉面積平均用水量（或用電量）值為基準(zhǔn)實(shí)行獎(jiǎng)懲；地表水灌區(qū)實(shí)行終端水價(jià)模式，按照“斗（農(nóng)）口計(jì)量，計(jì)時(shí)到戶，按時(shí)收費(fèi)”的計(jì)量收費(fèi)原則。

（2）成安縣為地下水灌區(qū)超用加價(jià)模式。模式思路是“定額管理、計(jì)量收費(fèi)、超用加價(jià)、協(xié)會(huì)動(dòng)作、財(cái)政補(bǔ)貼”。即對水權(quán)限額內(nèi)用水執(zhí)行現(xiàn)價(jià)，對超限額部分加征0.1元/m3，年終對農(nóng)業(yè)灌溉限額內(nèi)節(jié)約用水農(nóng)戶進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)； 衡水市桃城區(qū)為地下水灌區(qū)提補(bǔ)水價(jià)模式。模式思路是把灌溉水價(jià)（或電價(jià)）統(tǒng)一提高20%及以上，提高的水費(fèi)（或電費(fèi)）加上政府財(cái)政補(bǔ)貼作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，每半年或一年按所有農(nóng)戶灌溉面積平均用水量（或用電量）值為基準(zhǔn)實(shí)行獎(jiǎng)懲，低于平均值的農(nóng)戶補(bǔ)發(fā)節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，返還資金抵消或高于提價(jià)部分水費(fèi)（或電費(fèi)），等于受獎(jiǎng)，反之等于受罰；石津灌區(qū)為地表水灌區(qū)終端水價(jià)模式。模式思路是按照國有水利工程水價(jià)和末級渠系水價(jià)兩部分核定終端水價(jià)，經(jīng)對末級供水成本測算，提出末級渠系供水價(jià)格改革方案，將基本水價(jià)由39元/hm2·a調(diào)整為58.5元/hm2·a，斗口水價(jià)由0.1元/m3調(diào)整為0.15元/m3。計(jì)量收費(fèi)方面，斗（農(nóng)）口水量計(jì)量由用水戶協(xié)會(huì)計(jì)時(shí)收費(fèi)，用水結(jié)束后根據(jù)實(shí)際用水量和已核定的取水口水價(jià)核定水費(fèi)。依據(jù)石津灌區(qū)農(nóng)業(yè)終端水價(jià)模式，引黃河灌區(qū)等，都合理核定了農(nóng)業(yè)終端水價(jià)。建立水費(fèi)計(jì)征體系，完善收費(fèi)公示制度，實(shí)行“用水指標(biāo)、實(shí)用水量、水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、水費(fèi)賬目”四公開，征收率達(dá)95%以上。

4.3 工程建設(shè)改革模式

4.3.1 先建后補(bǔ)

（1）對種植大戶、聯(lián)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織和村集體自主申報(bào)項(xiàng)目，允許其充當(dāng)項(xiàng)目法人。將一些小型水利項(xiàng)目交給農(nóng)民，農(nóng)民合作組織和村集體“自選、自建、自管、自用”，實(shí)行先建后補(bǔ)，驗(yàn)收合格后發(fā)放補(bǔ)助資金。

（2）2015年，東光縣在小型水利工程建設(shè)中積極探索推行“先建后補(bǔ)”模式，將6條小型溝渠清淤工程和17座村級坑塘改造工程交給鎮(zhèn)、村自行組織建設(shè)，驗(yàn)收合格后發(fā)放補(bǔ)助資金，加快了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提高了工作成效。

4.3.2 建管服一體化“PPP”

（1）“PPP” 模式是政府和社會(huì)資本合作的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。該模式鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。河北省2016年出臺了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)灌溉供水領(lǐng)域推廣應(yīng)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的指導(dǎo)意見》，可參照執(zhí)行。

（2）威縣“建管服一體化”智慧節(jié)水灌溉與水權(quán)交易“PPP”項(xiàng)目，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)節(jié)水項(xiàng)目的投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)，其中機(jī)井與田間道路建設(shè)完成后產(chǎn)權(quán)屬項(xiàng)目公司，特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)分批次逐年無償移交給政府。項(xiàng)目公司與政府補(bǔ)貼資金分別按51.38%和48.62%進(jìn)行配比投入。

4.4 工程管護(hù)改革模式

（1）該模式要點(diǎn)是實(shí)行產(chǎn)權(quán)與管護(hù)權(quán)分離，圍繞加強(qiáng)水利項(xiàng)目工程管理，建立產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確、管護(hù)高效的工程管護(hù)體制與機(jī)制，使有限的工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)行管理社會(huì)化、服務(wù)專業(yè)化模式，發(fā)揮高效的管護(hù)保障機(jī)制。

（2）海興縣是一個(gè)典型的、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，目前全縣農(nóng)用深機(jī)井全部關(guān)停，灌溉水源全部由地表水解決。2014～2016年共發(fā)展地表水低壓輸水管網(wǎng)工程節(jié)水灌溉面積7773.33萬hm2，涉及全縣135個(gè)村的148處小型灌區(qū)，148項(xiàng)工程完成村級小型灌區(qū)工程確權(quán)發(fā)證，成立“澆地公司”81個(gè)，已確權(quán)工程全部納入“澆地公司”的組織管理。

4.5 水量水位雙控

通過建設(shè)地下水位動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系、非農(nóng)取用水戶監(jiān)控體系和地下水業(yè)務(wù)支持系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了地下水水位、非農(nóng)取用水戶水量自動(dòng)監(jiān)測，為地下水超采狀況及地下水壓采效果評估和管理提供了科學(xué)依據(jù)。

5 結(jié)語

在河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過程中，針對治理重點(diǎn)的實(shí)際情況，因地制宜地推行“內(nèi)節(jié)外引、綜合施策”的治理模式，提高了地下水壓采效果；地下水開采量逐年減少，超采趨勢得到緩解，部分區(qū)域水位明顯回升，生態(tài)得以改善[6]。實(shí)現(xiàn)了河北省地下水超采綜合治理實(shí)施效果預(yù)期目標(biāo)。