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    村規(guī)民約的法治化研究

    2019-05-09 03:30:56趙越鐘逸林慧勤
    職工法律天地·下半月 2019年2期
    關鍵詞:形式化監(jiān)督機制

    趙越 鐘逸 林慧勤

    摘 要:我國的村規(guī)民約,歷史源遠流長,其始于宋朝,于明清時期被大力推行,清末民初時期最為興盛?;谵r(nóng)村熟人社會的禮德秩序、宗族制度的家法族規(guī)、村民之間形成得生活處事習慣,村規(guī)民約在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中具有極其重要的作用!在如今信息交換愈加頻繁的時代下,農(nóng)村地區(qū)受到了經(jīng)濟不平衡發(fā)展、農(nóng)村人口流動加快的影響,原先數(shù)年積累下來的熟人社會在逐漸瓦解。再者,現(xiàn)階段各地村規(guī)民約的制定和實施有傾向于形式化的趨勢,主要體現(xiàn)在以下幾個方面:村民主人翁意識淡薄、村規(guī)民約的內(nèi)容與國家法律相沖突、備案審查等監(jiān)督機制不完善。

    關鍵詞:熟人社會;形式化;主人翁意識;監(jiān)督機制

    村規(guī)民約是一個模糊不清的概念,我國的學者們對村規(guī)民約的內(nèi)涵與外延都各自不同的認定。通過總結諸多學者的見解,筆者認為,村規(guī)民約就是在國家法律的框架下,具有一定地緣關系的村民,通過村民大會的討論作出的,討論通過的村規(guī)民約符合當?shù)氐娘L俗習慣,是所有村民都要遵守的行為規(guī)范。

    近年來,村規(guī)民約法治化進程中出現(xiàn)了愈來愈多的問題和法律障礙,例如,村規(guī)民約呈現(xiàn)出模板化的趨勢;村規(guī)民約與國家法律相沖突的情況經(jīng)常發(fā)生;村民參與和監(jiān)督的積極性不高。這些“難題”也是中國法律界討論的焦點!

    筆者認為,目前農(nóng)村地區(qū)相較于城市而言,其法制建設明顯處于落后的狀態(tài),這也就決定了村規(guī)民約在實現(xiàn)村民自治、推進農(nóng)村的法制建設中的重要地位。因此,如何讓村規(guī)民約更好地和國家法律互為補充、相互作用,共同治理農(nóng)村的社會關系,使其真正發(fā)揮出作用至關重要!因此,本文將圍繞“村規(guī)民約法治化”過程中出現(xiàn)的問題及如何解決這些問題展開詳細論述。

    一、問題的提出

    在筆者看來,“村規(guī)民約”扮演著民間法的角色,其與國家法在各自不同的領域中依據(jù)自己獨特的運作方式、規(guī)則維護著整個社會的秩序,平衡“天子腳下”與“窮鄉(xiāng)僻壤”之間的差距?!按逡?guī)民約是農(nóng)村社會的‘法律,它通過一整套的規(guī)則來規(guī)范村民的行為,在潛移默化中,這套規(guī)則便內(nèi)化成為了村民的規(guī)則意識?!盵1]

    村規(guī)民約發(fā)展到如今,雖全國各個農(nóng)村都在積極制定符合本土的村規(guī)民約,然而,所制定出來的村規(guī)民約卻凸顯出愈來愈多與“法”相抵觸的問題。圍繞著如今村規(guī)民約呈現(xiàn)出不足,我國學界展開了熱烈的探討,其中有法學界的學者,也有社會學、民俗界學者。總結各位學者的論述,筆者梳理了一下現(xiàn)階段村規(guī)民約尚待解決的問題,主要集中在以下幾個方面:部分村規(guī)民約的制定過于草率,已虛化成一種形式化的文本,形同虛設;有些村規(guī)民約是非法制定的,其內(nèi)容與法律相抵觸;且村規(guī)民約的備案審查制度也是形同虛設。以上幾個方面的問題就導致了現(xiàn)階段部分村規(guī)民約并非符合當?shù)噩F(xiàn)狀,且不合理、不合法的條款實際運用到了鄉(xiāng)村治理中。

    二、村規(guī)民約的法理闡釋

    (一)村規(guī)民約內(nèi)涵的界定

    有的學者認為村規(guī)民約是國家法律政策的另一種表現(xiàn)形式。而另外有些觀點又過于強調(diào)村規(guī)民約對當?shù)仫L俗習慣的繼承卻忽視了對國家法律和政策的繼受,突出強調(diào)了其相對于國家法律的獨立性。所以,筆者認為,村規(guī)民約是一個村莊的村民集體遵守的一套行為準則,它調(diào)整著本村的社會關系。“它是調(diào)解村民糾紛的依據(jù),依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策,結合當?shù)氐膶嶋H情況,針對本村出現(xiàn)的有關問題,通過村民會議討論并制定出的行為規(guī)范的總和?!盵2]

    (二)我國現(xiàn)行法律對村規(guī)民約的一般規(guī)定

    “我國憲法第二十四條規(guī)定:國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律教育和法制教育,通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約加強社會主義精神文明建設。這里所謂的守則和公約,在農(nóng)村中即表現(xiàn)為村民自治章程和村規(guī)民約。”[3]《村民委員會組織法》規(guī)定:“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約,并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案?!比欢乐胁蛔愕氖?,“該條規(guī)定并未對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當如何對村規(guī)民約進行備案審查作出明確表示,且對于具體操作程序的規(guī)定也過于籠統(tǒng),可操作性太弱?!盵4]

    也正是因為法律對村規(guī)民約的規(guī)定不夠具體,且村民的參與和監(jiān)督意識又十分薄弱,才導致了如今大量的村規(guī)民約在制定和實施方面存在諸多問題,下面,本文將對著重對村規(guī)民約出現(xiàn)的以下幾個問題進行具體分析并提出筆者的建議方案。

    三、現(xiàn)階段村規(guī)民約的弊端

    “如今在法治與自治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交織影響下,村規(guī)民約也出現(xiàn)了許多難以解決的問題,嚴重制約村規(guī)民約的價值實現(xiàn)?!盵5]筆者在實地調(diào)研基礎上,研究了河南省黃寺崗鎮(zhèn)官渡村的村規(guī)民約的實踐成效,發(fā)現(xiàn)了目前“村規(guī)民約法治化”進程中存在問題,致使村規(guī)民約在現(xiàn)實生活中沒有物盡其用。

    (一)村規(guī)民約形同虛設

    1.部分村規(guī)民約是網(wǎng)上文本的復制粘貼

    現(xiàn)在,全國各地都響應號召,掀起了制定村規(guī)民約的浪潮。有的村干部僅是為了完成這個“任務”,而并非是真正從帶動當?shù)匕l(fā)展的角度出發(fā),直接草率地在網(wǎng)上搜索現(xiàn)成的村規(guī)民約進行復制抄襲,更不用說結合本村的實際情況了。如此這般制定的村規(guī)民約,根本談不上具有任何管理作用,形同虛設,不過是幾張貼在報欄里的“白紙”罷了。

    2.村民對村規(guī)民約的了解程度低

    一般來說,村規(guī)民約經(jīng)村民大會討論制定后,應當在村內(nèi)進行公示,以便村民了解和知悉村規(guī)民約的具體內(nèi)容。然而,有的村莊連供展示的報欄都沒有,即使村民委員會的辦公場所有報欄,這種宣傳力度也是十分有限,因為很少有村民會主動前往村民委員會的報刊處去了解村規(guī)民約的具體條款。通過對黃寺崗鎮(zhèn)的調(diào)研得到的數(shù)據(jù),我們可以發(fā)現(xiàn),有接近56%的村民不清楚本村村規(guī)民約的內(nèi)容。在村民連本村村規(guī)民約都規(guī)定了什么都不知道的情況下,村規(guī)民約的作用又怎能有效發(fā)揮出來呢?

    (二)部分村規(guī)民約的內(nèi)容存在不合法、不合理問題

    在我們的調(diào)研中,有47%的村民表示其本村的村規(guī)民約中設立了許多限制公民權利的條款,這就表明了部分村規(guī)民約設立的內(nèi)容中確實存在著一些不合法的情形,與現(xiàn)行的相關法律產(chǎn)生沖突。例如,“有的村規(guī)民約中規(guī)定外嫁到他村的本村寡婦不可以繼承丈夫的遺產(chǎn),與現(xiàn)行法律相違背,侵犯村民的合法權益?!盵5]另外,雖然有的村規(guī)民約均能依法而訂,但也有一些留有封建殘余,有49%的村民表示其本村的村規(guī)民約制定的內(nèi)容有不合理之處,沒有照顧到少數(shù)人的利益,甚至有村民認為該村的村規(guī)民約只考慮到少數(shù)人的利益,即部分村規(guī)民約對國家法律法規(guī)進行“規(guī)避”。

    四、出現(xiàn)的問題的原因分析

    (一)國家層面——與村規(guī)民約相關的法律和制度的不完善

    1.與村規(guī)民約相關法律少且不完善

    村規(guī)民約主要是基于《村民委員會組織法》授權而制定的,幾乎找不到有其他法律對村規(guī)民約有具體的規(guī)定。然而,目前該法的規(guī)定都相對寬泛,也沒有規(guī)定倘若村規(guī)民約的制定程序、制定內(nèi)容不合法將會負何種責任;且未規(guī)定不備案審查的法律后果,甚至具體的備案審查程序以及相應的主管部門也沒有確定。

    2.有關村規(guī)民約的備案審查制度規(guī)定不完善

    “村規(guī)民約在具體實施時,缺乏一個明確的部門指導和監(jiān)督村規(guī)民約的制定、實施,導致了實施過程中的責任不明?!盵6]不僅如此,我國法律也未明確規(guī)定基層政府如何對村規(guī)民約進行備案審查。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關雖然具有備案審查權,但缺乏可供操作的具體細則,而且實踐中只備案不審查的情況也較為普遍?!盵7]

    (二)社會層面——落后的農(nóng)村文化和人情社會屬性

    一般認為,傳統(tǒng)的道德觀念和風俗習慣、村干部和村民法律意識的淡薄、較于城市地區(qū)落后的農(nóng)村文化,這些為不合法村規(guī)民約的“誕生”提供了土壤。此外,長年生活在屬于人情社會的農(nóng)村,由于深受封建思想的影響,人們接觸到的信息有限,這也是為什么村民的主人翁意識不強。

    1.農(nóng)村地區(qū)對法律不夠了解

    農(nóng)村地區(qū)對國家法律了解甚少。因為,“國家與民間的二元化對立致使民間自發(fā)形成、本該以上位法為據(jù)的村規(guī)民約,在發(fā)展過程中卻往往更關注現(xiàn)實性、效率性從而忽略了上位法,鄉(xiāng)土基層社會對于國家法疏于了解?!盵8]

    2.農(nóng)村長期以來的“集體利益大于天”思想

    農(nóng)村多年來的集體為先思想不可動搖,所以,即使村規(guī)民約規(guī)定的條款對村民不利,村民也自覺的接受。目前,許多村規(guī)民約都具有侵犯村民個人權益的問題,“這是因為村規(guī)民約側重于維護集體共有財產(chǎn)、維護集體利益,對村民個體的權益分配及維護鮮有提及?!盵9]

    3.農(nóng)村屬于人情社會

    由于農(nóng)村是一個人情社會,所以村規(guī)民約即使存在不合法、不合理的條款,當村民發(fā)生矛盾糾紛時,村民仍然會選擇用該村規(guī)民約平息糾紛,而不會致力于改正不合法、不合理的條款。這是因為“農(nóng)村社會是人情社會,發(fā)生糾紛時人們首先想到的是和解或調(diào)解,請求本村德高望重的村民依照村規(guī)民約來解決,而不是尋求國家法律的幫助。”[1]

    (三)個人層面——村民法律意識淡薄

    與城市居民相比,違法村規(guī)民約能夠長時間存在的一個因素就是他們相對落后的村民素質?!稗r(nóng)村地區(qū)的村民,在獲取信息、知識、觀念轉化等方面均比較欠缺,在法律意識和用法律維權的思想方面都比較薄弱?!盵8]所以,在我們的調(diào)研中,即使其本村村規(guī)民約存在不合法、不合理的條款,也鮮有村民會向村委會提意見。因為村民的法律意識普遍較為淡薄,正是因此,村民的監(jiān)督意識也很欠缺,不能在源頭上杜絕村規(guī)民約中不合法、不合理的條款。此外,村民本身的法律意識淡薄是村民主人翁意識不強的另一個原因。

    五、問題的解決對策

    (一)完善法律,明確村民具有的權利

    《村民委員會組織法》雖規(guī)定村規(guī)民約的制定主體和制定程序中都要有村民的參與,但卻未規(guī)定若制定主體不符合該法律規(guī)定將承擔什么后果。另外,若想要真正發(fā)揮村民的監(jiān)督作用,國家法律就應當明確地規(guī)定村民在村規(guī)民約的制定、實施過程中所享有的權利,比如:參與權、異議權、監(jiān)督權等等。

    (二)完善備案審查制度

    首先,“應明確村規(guī)民約的制定主體,制定程序和內(nèi)容,鄉(xiāng)政府要完善對村規(guī)民約的備案審查機制,使該機制切實可行地維護村民的合法權益?!盵4]此外,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應設立具體部門對村規(guī)民約進行備案審查,不能只備案不審查,不僅要審查村規(guī)民約的制定程序是否民主合法,還要審查村規(guī)民約的內(nèi)容是否合法合理。發(fā)現(xiàn)問題要及時反饋,并責令村民會議改正?!盵5]

    (三)加強對村民的普法力度

    “村規(guī)民約的制定要進行廣泛的社區(qū)動員,對村民進行教育、培訓、協(xié)商,嚴格按照民主、公正、公開的原則進行,盡可能調(diào)動不同主體廣泛參與?!盵10]在農(nóng)村的基層自治中,當仁不讓的主人翁應當是我們的村民,但是,因為受到農(nóng)村地區(qū)的各種發(fā)展條件的限制,村民十分的欠缺主人翁意識,所以,我們需要外界的力量鼓勵和推動他們主動參與,并加強他們的法律意識,提高他們在村規(guī)民約的制定、實施這個過程中的主人翁意識,從而解決農(nóng)村的基層自治變成少數(shù)村干部控制的問題。

    (四)充分發(fā)揮村民的監(jiān)督作用

    要想使村民的監(jiān)督功能發(fā)揮到淋漓盡致,我們首先應該解決一個問題,那就是建立一個目前農(nóng)村欠缺的專能機構,且該機構有權對村民委員會的不合法行為進行處罰。如此一來,當村規(guī)民約的制定和實施過程中出現(xiàn)問題,村民便可向該機構提交投訴意見。

    首先,在村規(guī)民約的制定過程中,若制定主體不合法,村民即可對此提出異議,要求重新制定;若制定內(nèi)容存在不合法、不合理條款,村民可先向村委會提出修改意見,若村委會不同意修改或怠于修改,村民可向專能機構投訴村委會不作為。

    其次,在備案審查的整個過程中,應當融入村民的監(jiān)督,當村民委員會不積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案時,村民可以進行投訴。當然,村民委員會應當積極主動地公示村規(guī)民約的備案審查情況。若鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府不積極審查或是審查不嚴格,村民可向政府提出異議。[11]

    六、結束語

    為了使依法治國真正的自下而上開展起來,讓村規(guī)民約更好地與國家法律互為補充、相互作用,共同治理農(nóng)村社會,改善村規(guī)民約,將其納入法治化軌道應是當務之急,而“村規(guī)民約法治化”的最終意義就在于,使村規(guī)民約發(fā)揮出其最大的作用,真正在農(nóng)村物盡其用。

    參考文獻:

    [1]朱曉玲.村規(guī)民約與農(nóng)村社會治理法治化[J].廣東第二師范學院學報,2016(01).

    [2]劉帥.中國法治化進程中的村規(guī)民約問題[D].武漢:武漢科技大學,2010.2.

    [3]于語和,安寧.民間法視野中的村規(guī)民約——以河北省某村的民間調(diào)查為個案[J].甘肅政法學院學報,2005(05).

    [4]亢攀英.村規(guī)民約合法性審查研究[D].鄭州:鄭州大學,2017.3.

    [5]謝秋紅.鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的完善路徑[J].探索,2014(05).

    [6]李炳鳳.村規(guī)民約合法性審查機制研究[D].南昌:江西師范大學,2012.2.

    [7]高其才.通過村規(guī)民約保障人權——以貴州省錦屏縣為對象[J].南京社會科學,2017(07).

    [8]孟剛,阮嘯.村規(guī)民約的司法審查研究[J].國家行政學院學報,2011(03).

    [9]周怡.共同體整合的制度環(huán)境:慣習與村規(guī)民約——H村個案研究[J].社會學研究,2005(06).

    [10]靳豆豆.協(xié)商民主與村規(guī)民約的制定、修改[J].河南教育學院學報(哲學社會科學版),2016(04).

    [11]陳江南.論村規(guī)民約與國家法律的沖突[D].北京:中國政法大學,2014(04).

    作者簡介:

    趙越(1997~ ),女,河南信陽人,南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院2016級法學專業(yè)本科生。

    鐘逸(1998~ ),女,江蘇鹽城人,南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院2016級法學專業(yè)本科生。

    林慧勤(1998~ ),女,福建莆田人,南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院2016級法學專業(yè)本科生。

    基金項目:本文為江蘇省大學生創(chuàng)新能力培養(yǎng)省級指導項目(201810307073X)“村規(guī)民約的法治化研究——以河南省官渡村為例”的階段性成果之一。

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