檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟研究

摘 要：2017年6月27日修訂的《行政訴訟法》在立法上確認了檢察機關(guān)作為唯一提起主體的環(huán)境行政公益訴訟制度在我國正式建立。本文以該制度在實施過程中存在的問題為導(dǎo)向，結(jié)合我國的現(xiàn)實狀況，完善該制度，以期充分發(fā)揮該制度監(jiān)督行政機關(guān)依法履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的功能，從而改善我國環(huán)境狀況。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān);環(huán)境行政公益訴訟;問題;完善

一、環(huán)境行政公益訴訟概述

環(huán)境行政公益訴訟在我國的司法實踐遠早于立法確認。早在相關(guān)規(guī)定出臺之前，就有司法嘗試，如 2000 年“300 市民狀告青島規(guī)劃局行政許可案”、2001年 “施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案”等。根據(jù)《試點工作實施辦法》第 28 條與《行政訴訟法》第 25 條第 3 款的規(guī)定，我國環(huán)境行政公益訴訟可以界定為“檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)，導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到侵害的，經(jīng)過前置程序，行政機關(guān)仍拒不改正其行政行為的，為維護環(huán)境公共利益，而向法院提起的訴訟，由法院依法處理違法的司法活動”。

二、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度存在問題

（一）檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)存沖突

1.環(huán)境公共利益的不確定性

由于公共利益具有不確定性，又沒有具體的法律標(biāo)準(zhǔn)，這就使得檢察機關(guān)在提起訴訟過程中在公益認定方面陷入冏境，在公共利益問題上檢察機關(guān)與審判機關(guān)存在不同爭議，也會由于適用標(biāo)準(zhǔn)不同而過分干預(yù)行政機關(guān)，影響行政機關(guān)的正常工作，惡化了與行政機關(guān)之間的關(guān)系。

2.檢察機關(guān)與行政機關(guān)存矛盾

其一，監(jiān)督效果難以保證。檢察機關(guān)調(diào)查相關(guān)事實，需要行政機關(guān)及其他有關(guān)單位及行政相對人的配合，行政機關(guān)往往擔(dān)憂會進一步追究其主責(zé)任而不予配合;其二，監(jiān)督目的難實現(xiàn)。提起環(huán)境行政公益訴訟的最終目的不在于苛以行政機關(guān)重責(zé)，而在于使得地方的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

（二）制度設(shè)計不完善

1.線索來源過單一

根據(jù)《行政訴訟法》和《試點工作實施辦法》規(guī)定，“履行職責(zé)”是檢察機關(guān)案件線索發(fā)現(xiàn)的唯一方式，并且《試點工作實施辦法》對“履行職責(zé)”僅界定為履行批準(zhǔn)或者決定逮捕等專屬于檢察機關(guān)的日常工作職責(zé)。

2.舉證責(zé)任待明確

對于檢察機關(guān)的舉證責(zé)任學(xué)界一直存在爭議，主要有：一是可以采取民事訴訟的“誰主張，誰舉證”的原則;二是適用行政訴訟法的舉證原則，即由行政機關(guān)對其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任;三是檢察機關(guān)承擔(dān)初步舉證責(zé)任，行政機關(guān)對其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任;四是不能因為檢察機關(guān)具有優(yōu)勢而減輕行政機關(guān)的責(zé)任，相反因為檢察機關(guān)具有更強的抗辯能力而應(yīng)該加重被告的舉證責(zé)任。

三、檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度之完善路徑

（一）構(gòu)筑和諧司法環(huán)境

1.限制訴權(quán)

其一，規(guī)范程序，區(qū)分利益類型。根據(jù)《試點工作實施辦法》及《行政訴訟法》的規(guī)定，檢察機關(guān)提起訴訟的條件有二：“一是沒有直接利害關(guān)系主體，二是沒有也無法提起”。

其二，限制訴訟范圍，嚴(yán)重侵害環(huán)境公共利益時方能提起訴訟。應(yīng)予以明確侵害到何種程度方能啟動司法救濟程序。本文認為應(yīng)明確規(guī)定達到“造成嚴(yán)重影響國家可持續(xù)發(fā)展和人類生存或嚴(yán)重危害公民生命和財產(chǎn)安全等嚴(yán)重后果或者較大影響”時，檢察機關(guān)才應(yīng)提起行政公益訴訟。

2.監(jiān)督與合作并行

應(yīng)突出訴前程序價值。從試點工作反映的情況來看，試點中的環(huán)境行政公益訴訟案件絕大部分是通過訴前程序辦理的，進入起訴和審理程序的案件并不多，訴前程序符合行政訴訟的“成熟原則”和“窮盡救濟原則”，可以避免行政機關(guān)被列為被告，從而激活其自我糾錯的積極性，發(fā)揮其在環(huán)境治理職能范圍內(nèi)的專長，更有效地恢復(fù)被侵害的環(huán)境公共利益。

（二）完善相關(guān)法律規(guī)定

1.明確舉證責(zé)任

首先，應(yīng)該明確檢察機關(guān)的舉證責(zé)任。檢察機關(guān)并不是行政相對人，不能掌握行政機關(guān)行使職權(quán)過程中全部違法行為，況且舉證責(zé)任規(guī)則法定，環(huán)境行政公益訴訟從根本上來說應(yīng)屬于行政訴訟，舉證規(guī)則應(yīng)和一般行政訴訟確定的“舉證責(zé)任倒置”一致。但這并不代表原告沒有任何舉證責(zé)任，在環(huán)境行政公益訴訟這一特殊的行政訴訟之中，實質(zhì)上行原告之權(quán)的檢察機關(guān)，為更好地證明行政機關(guān)違法，有義務(wù)積極地進行舉證。

其次，應(yīng)該確定證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境行政公益訴訟具有特殊性，其無一不影響巨大，無一不關(guān)乎政府形象，因而必定要保持審慎的態(tài)度，對案件證據(jù)的證明力應(yīng)該適當(dāng)提高要求，本文認為應(yīng)該達到“高度蓋然性”標(biāo)準(zhǔn)。事實上這一標(biāo)準(zhǔn)也可以有利發(fā)揮檢察機關(guān)的自身優(yōu)勢，檢察機關(guān)所具有的專門的調(diào)查取證權(quán)力正好有了用武之地。

2.充分發(fā)揮行政附帶民事公益訴訟制度的功能

協(xié)調(diào)新舊制度，充分發(fā)揮行政附帶民事訴訟的功能，通過一次訴訟既達到以環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督行政機關(guān)糾正違法行為或積極作為的效果，又能以環(huán)境民事公益訴訟科以案件中行政相對人“損害賠償”的責(zé)任，能及時且充分地救濟環(huán)境公益，同時也直接回應(yīng)了案件中包含的兩個獨立的法律關(guān)系，能夠避免由于救濟不充分而再次提起民事公益訴訟，節(jié)約了司法資源。

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作者簡介：

劉娜（1994～ ），女，漢族，研究方向：經(jīng)濟法學(xué)。