關(guān)于農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作中的幾點(diǎn)思考

□ 浙江省測繪大隊(duì) 隋廣巖 胡家偉

隨著《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》及《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》文件的頒布實(shí)施，各省市的農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記工作也陸續(xù)展開，農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作作為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中最重要的環(huán)節(jié)倍受人們的關(guān)注。如何利用現(xiàn)代測繪技術(shù)為農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作提供精準(zhǔn)、有效的數(shù)據(jù)支持，如何利用已有的數(shù)據(jù)資源來實(shí)現(xiàn)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查與數(shù)據(jù)建庫工作的快速推進(jìn)，如何完善現(xiàn)有的測量規(guī)范來確保農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作的順利實(shí)施等等都是擺在眼前亟待解決的難點(diǎn)問題。

一、農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪的總體思路

近些年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識也在不斷的提高，但是農(nóng)房作為農(nóng)村居民最重要的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，始終無法得到合法權(quán)益的保護(hù)，致使侵占、擠占農(nóng)房的事件偶有發(fā)生。為了改變這一情況，早在2015年多部門就聯(lián)合發(fā)文，要求在全面加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的同時(shí)，將農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物，構(gòu)筑物納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記范疇。

農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪是以第二次全國土地調(diào)查的成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以宗地為依托開展的農(nóng)房權(quán)籍調(diào)查工作。對于未開展第二次全國土地調(diào)查的區(qū)域，此次需要將數(shù)字地籍調(diào)查、農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪與其它專項(xiàng)調(diào)查等工作合并展開；而對于新增宗地、發(fā)生變化的宗地和無基礎(chǔ)資料的宗地，則需要在完成地形修補(bǔ)測工作的前提下，再進(jìn)行農(nóng)房的各項(xiàng)測繪與調(diào)查工作。

在農(nóng)房權(quán)籍調(diào)查過程中，如果發(fā)現(xiàn)原有成果數(shù)據(jù)存在錯(cuò)誤，則需要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行修正，從而確保實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)與權(quán)籍調(diào)查系統(tǒng)中成果數(shù)據(jù)的一致性；然后利用權(quán)調(diào)系統(tǒng)中的成果數(shù)據(jù)構(gòu)建自然幢，通過不動(dòng)產(chǎn)單元號保持自然幢與宗地的之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)數(shù)據(jù)與宗地?cái)?shù)據(jù)的順利掛接；最后利用不動(dòng)產(chǎn)建庫軟件將農(nóng)房測繪過程中得到的基本屬性信息、分層分戶圖、宗地圖、層高示意圖等成果數(shù)據(jù)一并導(dǎo)入到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，完成房產(chǎn)數(shù)據(jù)的建立。

▲農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查

二、農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪

（一）前期準(zhǔn)備工作

一是做好前期的宣傳動(dòng)員工作。以鎮(zhèn)為單位，組織召開宣傳動(dòng)員大會(huì)，將做好農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的意義和好處講清楚、說明白，從根本上提高村干部和農(nóng)戶的辦證積極性。二是做好權(quán)源資料的收集工作。農(nóng)房登記發(fā)證需要收集諸多的基礎(chǔ)資料（例如土地證、戶口簿、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、房屋建設(shè)許可證等等），這些資料有些在農(nóng)戶手中，有些在職能部門手中，所以由測量人員代為收集齊全難度很大，建議由發(fā)證部門提供收集清單到村中，村中委派專人向農(nóng)戶收集效果更好。而且，浙江省正在大力推進(jìn)“最多跑一次”改革，建議不動(dòng)產(chǎn)登記部門優(yōu)化辦理流程，盡可能地免除不必要的證明材料。三是做好測繪人員的技能培訓(xùn)工作。根據(jù)測區(qū)的具體情況編寫技術(shù)設(shè)計(jì)書，組織作業(yè)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)書和相關(guān)規(guī)范，并建立調(diào)查工作群，對作業(yè)過程中出現(xiàn)的特殊問題及時(shí)地進(jìn)行解答。四是做好成果數(shù)據(jù)的日常檢查工作。農(nóng)房測繪項(xiàng)目一般具有體量大、工期緊、任務(wù)重等特點(diǎn)，所以為了避免出現(xiàn)返工，造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，要做好質(zhì)量把控。

（二）農(nóng)房測繪

農(nóng)房測繪的工作主要包括房屋測量與權(quán)籍調(diào)查兩個(gè)方面，如何確保測量的精度與調(diào)查的詳實(shí)是決定農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作順利實(shí)施的關(guān)鍵。

1.房屋測量

房產(chǎn)測量應(yīng)逐幢測繪，不同的產(chǎn)別、不同的建筑結(jié)構(gòu)、不同層次的房屋應(yīng)分別測量。對于形狀規(guī)則的房屋，利用手持式測距儀或經(jīng)檢定的鋼卷尺，對房屋各邊邊長進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集，每條邊長應(yīng)量取兩次，兩次量取的結(jié)果之差不得超過規(guī)范要求，取兩次平均值作為最終的測量結(jié)果；對于形狀復(fù)雜且不規(guī)則的農(nóng)房，為了確保量取精度，可以利用全站儀、RTK或其他先進(jìn)的測量方式來進(jìn)行外業(yè)數(shù)據(jù)的采集。

獨(dú)立房屋，以房屋四面墻體外側(cè)為界丈量；毗鄰房屋四面墻體，在房屋所有人指界下，區(qū)分自有墻、共墻或借墻，以墻體所有權(quán)范圍為界丈量。在現(xiàn)場繪制草圖或采用野外房產(chǎn)平板軟件繪制時(shí)，要對邊長的測量數(shù)據(jù)進(jìn)行尺寸的配賦，同時(shí)注明房屋的用途、性質(zhì)、層次和結(jié)構(gòu)。要對房屋的分段邊長之和與總長度進(jìn)行現(xiàn)場校核，其數(shù)據(jù)誤差應(yīng)符合《房產(chǎn)測量規(guī)范》要求。

2.權(quán)籍調(diào)查

采用內(nèi)業(yè)核實(shí)與外業(yè)調(diào)查相結(jié)合的方式開展不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作，查清不動(dòng)產(chǎn)單元的權(quán)屬狀況、界址、用途、四至等內(nèi)容，從而確保不動(dòng)產(chǎn)單元權(quán)屬清晰、界址清楚、空間相對位置關(guān)系明確。

調(diào)查過程中必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，無論宗地以前是否登記過，都要重新進(jìn)行核實(shí)與調(diào)查。對于已發(fā)證宗地，利用整理好的檔案資料對宗地的各項(xiàng)權(quán)屬信息進(jìn)行實(shí)地的核實(shí)，對于存在變化或錯(cuò)誤的宗地，應(yīng)匯總成冊并協(xié)助職能部門做好變更工作；對于未發(fā)證宗地要做好重點(diǎn)調(diào)查，同時(shí)盡可能調(diào)查出未登記的原因，以地籍子區(qū)為單位將調(diào)查成果匯總成冊，為日后農(nóng)房確權(quán)發(fā)證工作提供便利。

（三）農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)的建庫與入庫

首先下載調(diào)查范圍內(nèi)的權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫，并對權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫進(jìn)行必要的更新；然后利用更新后的權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)庫完成宗地屬性信息和房產(chǎn)屬性信息的錄入，同時(shí)利用已畫的房產(chǎn)分戶圖完成建筑面積的測算；最后再進(jìn)行文本報(bào)告的輸出和數(shù)據(jù)庫的生成。

入庫前，要確保測量成果轉(zhuǎn)化的入庫數(shù)據(jù)要以標(biāo)準(zhǔn)庫的格式導(dǎo)入到不動(dòng)產(chǎn)系統(tǒng)中，既方便日后農(nóng)房數(shù)據(jù)的檢查和對比，又保證入庫數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)劃性和正確性。

▲農(nóng)房測量與地形修測

三、農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪面臨的困難

（一）農(nóng)房測繪標(biāo)準(zhǔn)不夠完善

《房產(chǎn)測量規(guī)范》是我國第一個(gè)房產(chǎn)測量國家標(biāo)準(zhǔn)，它的發(fā)布實(shí)施對加強(qiáng)房產(chǎn)測繪管理，規(guī)范房產(chǎn)測繪行為起到了十分重要的作用?，F(xiàn)階段，農(nóng)房的測量標(biāo)準(zhǔn)，精度要求以及農(nóng)房建筑面積的測算都是參照《房屋測量規(guī)范》的要求來執(zhí)行的，有些省份還制定了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則作為農(nóng)房建筑面積測算依據(jù)的補(bǔ)充，但是現(xiàn)有的規(guī)范和實(shí)施細(xì)則存在著兩點(diǎn)問題影響著農(nóng)房測繪工作的開展。一是規(guī)范與實(shí)施細(xì)則從發(fā)布到現(xiàn)在，年代過于久遠(yuǎn)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的滯后已經(jīng)無法滿足當(dāng)今農(nóng)房測繪的需求；二是雖然在2018年《房產(chǎn)測量規(guī)范》推出了新的版本，但是無論是更新后的規(guī)范還是原有的實(shí)施細(xì)則，內(nèi)部的條例大多是按照商品房或是城鎮(zhèn)住宅的特點(diǎn)來制訂的，其中有關(guān)農(nóng)村宅基地，農(nóng)房等構(gòu)（建）筑物方面的內(nèi)容不能緊密貼合測繪現(xiàn)狀，導(dǎo)致有些農(nóng)房的面積該如何測算，在規(guī)范或?qū)嵤┘?xì)則中并不能找到相應(yīng)的答案。

此外，隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，農(nóng)房的建造也是越來越好，形式多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜已經(jīng)成為了現(xiàn)代農(nóng)房最大的特點(diǎn)，這不拘一格的形態(tài)，不僅在一定程度上加大了農(nóng)房測繪的難度，還對農(nóng)房建筑面積的測算提出了更高要求。由于農(nóng)房測繪標(biāo)準(zhǔn)的不夠完善，讓一線的測量人員失去了很多可以判斷的依據(jù)，對于結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜的農(nóng)房，就面臨著哪些邊長該丈量，面積是該按半面積計(jì)算還是該按全面積計(jì)算的困境。前期宣傳動(dòng)員工作的不到位，導(dǎo)致部分農(nóng)戶的積極性不是很高，他們絕不允許測量人員二次進(jìn)戶測量。為了避免矛盾的發(fā)生，也為了成果數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)有效，測量人員只有采集所有的邊長數(shù)據(jù)用于后期的面積測算，這樣一來，不僅增加了測量人員的工作量，還在一定程度上拖延了項(xiàng)目的進(jìn)展速度。

（二）權(quán)源資料缺失嚴(yán)重

權(quán)源資料的收集是農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作中的重要一環(huán)。原有的規(guī)劃、審批和登記資料均以紙質(zhì)的形式保存在農(nóng)戶的手中，由于歷史久遠(yuǎn)、保存不當(dāng)?shù)仍?，?dǎo)致權(quán)源資料出現(xiàn)了損毀與丟失的情況，而這些農(nóng)戶為了不錯(cuò)過此次農(nóng)房確權(quán)發(fā)證的機(jī)會(huì)，有的以口頭敘述的方式完成了基本信息的登記，有的提供了村委出具的相關(guān)證明作為登記的資料，但是這些所謂的“權(quán)源資料”不僅會(huì)嚴(yán)重影響登記信息的準(zhǔn)確性，還會(huì)給日后的農(nóng)房確權(quán)發(fā)證工作帶來阻礙。

此外，在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪過程中，有些農(nóng)戶提出了分戶、繼承的請求，但是卻提供不了家庭成員簽訂的房屋析產(chǎn)協(xié)議書、繼承協(xié)議書、放棄繼承聲明書等相關(guān)證明材料；有些農(nóng)戶將房屋通過買賣或者其他的方式轉(zhuǎn)讓給了他人，在此次調(diào)查過程中他們提出了權(quán)利人變更的請求，但是卻提供不了相關(guān)的買賣合同或變更協(xié)議。上述權(quán)源資料的缺失，導(dǎo)致權(quán)屬關(guān)系的不明確，也會(huì)給日后的發(fā)證工作帶來阻礙。

（三）“少批多建”“一戶多宅”的情況較為普遍

近些年，隨著鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐日益加快，農(nóng)戶對住房的需求也在不斷加大，他們在自家宅基地上私自翻建、擴(kuò)建，而經(jīng)過改建的房屋又往往超出了原有宅基地的審批范圍。隨著不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的深入，“少批多建”的現(xiàn)象逐漸產(chǎn)生，而農(nóng)戶對超占面積該如何界定和處理又十分看重，所以稍有不慎，極易引發(fā)群眾矛盾。

目前農(nóng)村“一戶多宅”的情況仍然較為普遍。建新未拆舊，不滿足分戶條件新建多出宅基地，騙取審批手續(xù)以及其他違法新建的宅基地都符合一戶多宅的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，都不應(yīng)該納入此次不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一工作的范疇，但是 “一戶多宅”問題的產(chǎn)生涉及多方面的因素，加之關(guān)系到個(gè)別人的切身利益，所以在農(nóng)房測繪調(diào)查過程中時(shí)常會(huì)出現(xiàn)瞞報(bào)或者謊報(bào)的情況，這樣一來，既增加了測量人員的工作量，又給職能部門的審批工作帶來了不必要的麻煩。

四、解決的方法與對策

（一）完善標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范測量流程

全國各地相繼開展的農(nóng)房測繪工作，面臨著時(shí)間緊任務(wù)重等諸多的壓力，如果再?zèng)]有一個(gè)統(tǒng)一的測繪標(biāo)注作為支撐，勢必會(huì)給農(nóng)房測繪工作帶來不小的阻力。面對這樣的形式，要么進(jìn)一步完善現(xiàn)有的測量規(guī)范，更新和增加有關(guān)農(nóng)村宅基地、農(nóng)房等構(gòu)（建）筑物方面的內(nèi)容，使其符合現(xiàn)階段農(nóng)房測繪的技術(shù)要求；要么針對現(xiàn)階段農(nóng)房的特點(diǎn)制訂一套新的不動(dòng)產(chǎn)測繪標(biāo)準(zhǔn)，來確保全國范圍內(nèi)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪工作的順利實(shí)施。而對于具有區(qū)域特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜的農(nóng)房，可以與當(dāng)?shù)芈毮懿块T進(jìn)行協(xié)商，聘請測繪專家進(jìn)行有針對性地討論，制訂一套符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)房特點(diǎn)的實(shí)施細(xì)則。

▲農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測繪數(shù)據(jù)的處理與建設(shè)

為了確保農(nóng)戶的合法權(quán)益不受損失和成果數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)有效，除了要完善測量標(biāo)準(zhǔn)外，還需要規(guī)范測量流程，提高測量精度。我們要求測量人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)技術(shù)規(guī)范，在農(nóng)房測繪過程中要善于發(fā)現(xiàn)，善于總結(jié)，遇到特殊情況要第一時(shí)間與當(dāng)?shù)芈毮懿块T進(jìn)行溝通，向他們尋求解決的方案，切不可盲目丈量或是擅自做出面積測算的決定。外業(yè)數(shù)據(jù)的采集方式要因房而定，切記不可貪圖省力而采用精度不高的測量方式來進(jìn)行測量。外業(yè)測量草圖是內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、面積測算的唯一依據(jù)，為了避免重復(fù)測量，測量草圖的繪制要符合規(guī)范要求，房屋的形狀要與實(shí)地相符，距離的標(biāo)注要清晰準(zhǔn)確，推算的流程要完整詳細(xì)。

（二）開展專項(xiàng)調(diào)查，避免錯(cuò)登、漏登

為了確保登記發(fā)證工作的順利實(shí)施，可以根據(jù)權(quán)源資料的提交程度確定下一步的工作走向。對于那些權(quán)源資料齊全且無歷史遺留問題的農(nóng)戶先進(jìn)行登記發(fā)證，對于那些權(quán)源資料丟失或無法提供完整權(quán)源資料的農(nóng)戶，可以配合相關(guān)職能部門和村干部開展一次有針對性的權(quán)籍調(diào)查工作，調(diào)查結(jié)果交于村委公示無異議后可作為農(nóng)戶登記發(fā)證的證明材料。還可以充分利用現(xiàn)有的檔案查詢系統(tǒng)，通過土地坐落、家庭成員等相關(guān)信息的比對分析，確定權(quán)源資料的歸屬，為農(nóng)戶補(bǔ)辦登記資料提供方便。開展各類專項(xiàng)調(diào)查的目的，一是確保登記發(fā)證工作的精準(zhǔn)性，避免錯(cuò)登情況的產(chǎn)生；二是確保登記發(fā)證工作的全面性，不漏登一戶。

地方職能部門對農(nóng)房分戶變更的要求極其嚴(yán)格，審批流程也相對復(fù)雜，需要耽誤較長的時(shí)間。為了滿足農(nóng)戶的請求，可先將農(nóng)房進(jìn)行分戶，但權(quán)利人仍按原權(quán)利人姓名進(jìn)行登記，待日后審批通過后，在不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)中進(jìn)行簡單的操作即可實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的變更。農(nóng)房的私自買賣涉及多方面的因素，建議仍按原權(quán)利人進(jìn)行登記，隨著相關(guān)法律、法規(guī)的出臺(tái)，再做變更登記。

（三）堅(jiān)持原則，依法測繪

在對“少批多建”農(nóng)房進(jìn)行面積認(rèn)定時(shí)，極易產(chǎn)生矛盾。面對分歧與矛盾，首先要做的就是堅(jiān)持原則，依法測繪。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第二十二條規(guī)定，有以下情形之一的，將不予以登記：違反法律，行政法規(guī)規(guī)定的，如土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理申請登記的；違章建筑；未依法取得規(guī)劃許可、施工許可或者未按照規(guī)劃許可的面積等內(nèi)容建造的建筑申請登記的。農(nóng)房私自翻建或改建，大多沒有經(jīng)過相關(guān)部門的審批，屬于違章建筑，是不能進(jìn)行確權(quán)發(fā)證的。但是 “少批多建”的現(xiàn)象在農(nóng)村極為普遍，為了確保登記發(fā)證工作的順利進(jìn)行，可以在登記時(shí)按批準(zhǔn)面積進(jìn)行登記，以備注的形式記錄超占面積的相關(guān)情況，并要求產(chǎn)權(quán)人簽訂承諾書，承諾超占面積在拆遷時(shí)無償拆除。

對于“一戶多宅”的問題，在測量人員進(jìn)場調(diào)查前，可要求職能部門提供之前有關(guān) “一戶多宅”的調(diào)查成果數(shù)據(jù)或清單，交由村中干部進(jìn)行現(xiàn)場確認(rèn)與補(bǔ)充，對于謊報(bào)、瞞報(bào)的村落或農(nóng)戶，可暫緩調(diào)查，待核查清楚后再進(jìn)行測量。對于確權(quán)登記發(fā)證部門，也要規(guī)范申請、審批流程，加大監(jiān)管、審查的力度，對已完成一宗宅基地發(fā)證的村民申請第二宗時(shí)，堅(jiān)決不予批準(zhǔn)登記。

五、總結(jié)

農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，既可以使廣大農(nóng)戶的房產(chǎn)權(quán)益得到合法的保護(hù)，增加他們的財(cái)產(chǎn)性收入，又可以為各地政府部門掌握本地區(qū)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)情況創(chuàng)造有力條件，是一舉多得的好事情。不動(dòng)產(chǎn)測繪成果是不動(dòng)產(chǎn)登記的基礎(chǔ)與依據(jù)，測量單位技術(shù)人員需要對這項(xiàng)工作提高重視程度，要在工作中開拓創(chuàng)新，注重先進(jìn)測繪技術(shù)的應(yīng)用，這樣才能不斷提升不動(dòng)產(chǎn)測繪的工作水平，為日后的不動(dòng)產(chǎn)登記提供高質(zhì)量的成果數(shù)據(jù)。