創(chuàng)新“1234” 助推鄉(xiāng)村振興
——衢州市柯城區(qū)推出“農(nóng)村宅基地‘三權(quán)分置’+共享民宿”模式

□ 衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局 寧楠楠 周林芳 陳亞紅

2 018 年以來，衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局在適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)政策方面進(jìn)行了有益探索：創(chuàng)新“1234”工作法開展了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，通過盤活存量閑置宅基地及地上房屋，在所有權(quán)、資格權(quán)不變的前提下適當(dāng)用活使用權(quán)，用于民宿開發(fā)、旅游配套等，改變了農(nóng)村宅基地長期閑置、不能流轉(zhuǎn)的問題，也為農(nóng)旅項(xiàng)目開發(fā)、激活鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新動(dòng)能提供了政策支撐。截至當(dāng)前，柯城區(qū)已在全市率先發(fā)放農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，5戶農(nóng)戶和2家承租方分別獲得了“農(nóng)村宅基地資格權(quán)/房屋所有權(quán)”證和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”證，打消了農(nóng)民關(guān)于農(nóng)村宅基地、農(nóng)房權(quán)屬的憂慮，為農(nóng)民和村集體獲得宅基地和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)性收益打開了通道，也為留住外來社會(huì)資本開辟了新的途徑。

“1”：開辟一套新系統(tǒng)

▲衢州市柯城區(qū)首家村民宿集——滑鼠森林之家

委托第三方研發(fā)宅基地“三權(quán)分置”登記系統(tǒng)。系統(tǒng)包含兩個(gè)子模塊，即：“宅基地資格權(quán)及租賃權(quán)”信息管理模塊和“租賃權(quán)抵押”登記信息管理模塊，分別受理農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記申請和宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)抵押。一是登記申請。在合法取得農(nóng)村“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的前提下，產(chǎn)權(quán)人（農(nóng)戶）及承租方可申請辦理宅基地“三權(quán)分置”登記。系統(tǒng)將自動(dòng)識(shí)別并抓取“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證信息，在提交材料并明確宅基地使用權(quán)（地上房屋使用權(quán)）流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)時(shí)間和申請理由后，統(tǒng)一受理農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記。申請通過后，村集體、農(nóng)戶和承租方將分別獲得“農(nóng)村宅基地所有權(quán)”證書、“農(nóng)村宅基地資格權(quán)/房屋所有權(quán)”證書和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”證。二是產(chǎn)權(quán)抵押。經(jīng)農(nóng)戶同意，承租人可憑“農(nóng)村宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”證及其它證明材料，向銀行提出抵押融資申請，并經(jīng)過宅基地“三權(quán)分置”登記系統(tǒng)受理。新系統(tǒng)的研發(fā)和使用，提高了登記和管理的水平和效率，為下一步常態(tài)化、規(guī)范化推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革打下基礎(chǔ)。

“2”：首創(chuàng)兩大新舉措

衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局在全省率先落實(shí)農(nóng)村宅基地及住房“部分流轉(zhuǎn)部分自用”政策，率先推出“宅基地‘三權(quán)分置’+共享民宿集”模式，助推鄉(xiāng)村振興。一是在全省率先落實(shí)農(nóng)村宅基地及住房“部分流轉(zhuǎn)部分自用”政策。在柯城區(qū)九華鄉(xiāng)開展試點(diǎn)工作中，由村集體向村民統(tǒng)一流轉(zhuǎn)閑置宅基地及地上房屋（可部分村民自用，部分流轉(zhuǎn)），用于文旅開發(fā)等項(xiàng)目。改變了以往只能“整地流轉(zhuǎn)、整房出租”的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革模式，讓更多閑置宅基地和農(nóng)房“活”起來，釋放最大改革紅利。二是在全省率先推出“宅基地‘三權(quán)分置’+共享民宿”模式。按照“融入農(nóng)民、帶動(dòng)農(nóng)民、改變農(nóng)民”的新理念，發(fā)動(dòng)村民騰出閑置農(nóng)房，交由專業(yè)公司以統(tǒng)一品牌對(duì)小、微和分散的閑置農(nóng)房進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營，通過“村民宿集”產(chǎn)品帶動(dòng)鄉(xiāng)村美麗幸福產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民宿和鄉(xiāng)村的共生共融。以柯城區(qū)首家“村民宿集”滑鼠森林之家為例，該項(xiàng)目率先取得農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”登記證，分別由村民持有“宅基地資格權(quán)/房屋所有權(quán)”證，投資方持有“宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)”證，村委會(huì)持有宅基地所有權(quán)證，從法理上徹底解決了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶收益權(quán)和社會(huì)資本使用權(quán)的保障問題，吸引了10戶村民積極參與，通過整合利用農(nóng)房閑置空間，設(shè)計(jì)了一百多個(gè)床位，簽約農(nóng)戶每年合計(jì)可收租金16萬元。

“3”：推進(jìn)“三個(gè)三”工作體系

一是選定三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。衢州市自然資源和規(guī)劃局柯城分局通過深入調(diào)查研究，選定溝溪鄉(xiāng)、九華鄉(xiāng)、七里鄉(xiāng)3個(gè)潛力較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)工作，因地制宜、求同存異，實(shí)現(xiàn)了三種不同形式的宅基地“三權(quán)分置”改革模式，推進(jìn)了共享民宿發(fā)展。除了在九華鄉(xiāng)新宅村實(shí)現(xiàn)“部分自用部分流轉(zhuǎn)”新模式外，在溝溪鄉(xiāng)余東村，將農(nóng)房整治過程中發(fā)現(xiàn)的合法“一戶多宅”中的老宅由村集體收回并統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)伴旅游公司進(jìn)行民宿開發(fā)，與柯城區(qū)農(nóng)商行及鄉(xiāng)伴旅游公司初步達(dá)成抵押融資協(xié)議；在七里鄉(xiāng)大頭村，在農(nóng)戶取得合法的宅基地使用權(quán)的前提下，由農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)方在鄉(xiāng)政府的監(jiān)管下簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議。

二是建立“三權(quán)分置”并存格局。通過深入調(diào)查研究、群策群力、集思廣益，出臺(tái)了《柯城區(qū)農(nóng)村宅基地收回指導(dǎo)意見（試行）》《推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施意見（試行）》《柯城區(qū)宅基地“三權(quán)分置”登記暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件，建立了保護(hù)宅基地集體所有權(quán)，明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)的 “三權(quán)分置”并存格局。

三是做好三點(diǎn)結(jié)合。與農(nóng)村“房地一體”登記發(fā)證工作相結(jié)合。參與農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的前提是取得合法的農(nóng)村“房地一體”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，借農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，加快不動(dòng)產(chǎn)權(quán)歷史遺留問題的處理，推進(jìn)農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記工作。與農(nóng)房體系構(gòu)建和風(fēng)貌提升工作相結(jié)合。民宿開發(fā)、旅游配套等對(duì)閑置農(nóng)房地理位置、結(jié)構(gòu)、風(fēng)貌等均有要求。開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，通過所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)人簽訂三方協(xié)議，明確各自的權(quán)利、義務(wù)等，讓所有權(quán)人（村集體）加大對(duì)農(nóng)民建房的監(jiān)管力度，讓資格權(quán)人（農(nóng)戶）獲得產(chǎn)權(quán)性收益；讓使用權(quán)人（承租方）得到法律保障，可放心投入和開展經(jīng)營活動(dòng)，從而助推農(nóng)房體系構(gòu)建和風(fēng)貌提升工作。與使用權(quán)抵押融資相結(jié)合。經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的宅基地使用權(quán)及房屋使用權(quán)可轉(zhuǎn)租，也可抵押，一經(jīng)租賃轉(zhuǎn)租和抵押可以申請依法進(jìn)行登記。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)承租人和銀行申請，依照法定程序?qū)﹂e置農(nóng)房使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保進(jìn)行審查后，予以注冊登記，并核發(fā)宅基地及房屋使用權(quán)登記證明。從而吸引更多外來資本和產(chǎn)業(yè)進(jìn)村，增加農(nóng)民和村集體收入，助推鄉(xiāng)村振興。

“4”：守牢四條原則

一是堅(jiān)持土地性質(zhì)不改變。農(nóng)村宅基地作為集體建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)村居民建房時(shí)嚴(yán)格實(shí)行“一戶一宅”。二是耕地紅線不突破。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，嚴(yán)控新增建設(shè)用地建房。三是農(nóng)民利益不受損。始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不得違法違規(guī)買賣宅基地、嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。堅(jiān)持依法自愿參與宅基地“三權(quán)分置”，通過合同約定，確保各方利益，真正讓農(nóng)民成為農(nóng)村宅基地激活利用的參與者和真正受益者。四是“多規(guī)融合”促發(fā)展。結(jié)合全域土地綜合整治，實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、旅游等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃融合，因地制宜編制村土地利用規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局和生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。加強(qiáng)規(guī)劃剛性，防止無序發(fā)展，防止低端擴(kuò)張，以規(guī)劃設(shè)計(jì)引領(lǐng)農(nóng)村閑置資源盤活，撬動(dòng)城鄉(xiāng)資源要素對(duì)接，吸引創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員下鄉(xiāng)，助推農(nóng)村發(fā)展。