《條例》與兩部上位法對比分析

文/莫于川

本文理順了《生產(chǎn)安全事故應急條例》與《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》關系，通過對比，分析《條例》與上位法的承接關系和創(chuàng)新特點。

中國人民大學法學院教授莫于川

《生產(chǎn)安全事故應急條例》（以下簡稱《條例》）將其制定依據(jù)明確規(guī)定為《安全生產(chǎn)法》和《突發(fā)事件應對法》，這對于如何確立我國的安全生產(chǎn)事故應對法制及其工作運行機制具有重大的指導意義。從《條例》總則的內(nèi)容來看，其基本的立法精神、法律原則和重點內(nèi)容，都與作為《條例》制定依據(jù)的這兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是完全一致的。

《條例》與《安全生產(chǎn)法》的關系

2014年修改的《安全生產(chǎn)法》開宗明義提出，“加強安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”“安全生產(chǎn)工作應當以人為本”，上述精神和原則寫在《安全生產(chǎn)法》的第一條和第三條。《條例》也在第一條明確規(guī)定，其立法目的是“為了規(guī)范生產(chǎn)安全事故應急工作，保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”?？梢姡稐l例》堅持以人為本，堅持安全發(fā)展，堅守紅線意識，這與上位法的精神和原則完全一致，具有重大的安全生產(chǎn)法治發(fā)展的現(xiàn)實意義。

《安全生產(chǎn)法》第三條明確規(guī)定要“堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針，強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”。建立健全安全生產(chǎn)方針和工作機制，這具有重大的生產(chǎn)安全法治意義。很難設想，如果《安全生產(chǎn)法》確立的“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產(chǎn)工作方針被忽視了，實務中還怎能奢望出現(xiàn)安全生產(chǎn)工作局面；如果《安全生產(chǎn)法》確立的“單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督”工作機制缺失了，整個安全生產(chǎn)工作還怎能落到實處。所以，只有建立了、完善了安全生產(chǎn)方針和工作機制，明確了工作努力方向和各方安全職責之后，整個安全生產(chǎn)工作才能更好地落到實處?！稐l例》作為安全生產(chǎn)管理領域的專門行政法規(guī)，作為《安全生產(chǎn)法》的下位法、實施法，體現(xiàn)上述方針和機制，是值得肯定的。

《安全生產(chǎn)法》在明確規(guī)定了國務院和縣級以上地方各級人民政府對安全生產(chǎn)工作的領導職責之外，還對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構等地方人民政府的派出機關，即最基層的政府機關、公共管理機構的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查職責和協(xié)助上級部門監(jiān)督管理職責也作出了明確規(guī)定。這是針對既往的安全生產(chǎn)工作實務中長期存在的安全監(jiān)管體制不順、監(jiān)管人員配備不足、事故隱患集中、事故多發(fā)等突出問題作出的立法調整?！稐l例》依循上位法的要求，明確規(guī)定了“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協(xié)助上級人民政府有關部門依法履行生產(chǎn)安全事故應急工作職責”。這與上位法的精神和要求是基本一致的，也是有所區(qū)別的，《條例》明確規(guī)定了最基層的政府機關和公共管理機構主要是協(xié)助主管部門依法履行生產(chǎn)安全事故應急工作職責。

《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位應當設置安全生產(chǎn)管理機構或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員，明確規(guī)定了安全生產(chǎn)管理機構和人員的設置、配備標準及工作職責。《條例》也依據(jù)上位法具體規(guī)定了安全生產(chǎn)監(jiān)督職責、事故應急救援職責、應急救援隊伍和人員的素能要求、事故應急救援預案及演練等內(nèi)容，這些關于專職隊伍、工作職責等方面的法律規(guī)范，對于安全事故的防范、安全工作效率的提升均有很大助益。

《條例》與《突發(fā)事件應對法》的關系

再來比較一下《條例》與《突發(fā)事件應對法》?！锻话l(fā)事件應對法》第一條就明確規(guī)定，其立法目的是“為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序”。10年前頒行的《突發(fā)事件應對法》是我國危機管理和應急法制的龍頭性法律，其開宗明義就把“保護人民生命財產(chǎn)安全”作為立法目的之一提出來，意義非同小可。而《條例》也在第一條就把“保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全”作為行政立法的重要目的之一提出來，并在后面的章節(jié)條文中加以細化落實，這與上位法的精神是一致的，值得肯定。

此外，《突發(fā)事件應對法》第四條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。相應地，《條例》第三條至第四條規(guī)定的“統(tǒng)一領導、分工負責、指導協(xié)調、基層協(xié)助、單位全責”的管理體制和責任機制，與上位法的精神是基本一致和有所側重的。

《突發(fā)事件應對法》第五條明確規(guī)定了“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”“國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估”，這項原則和要求在《條例》中也通過一些具體機制和制度規(guī)范得到體現(xiàn)。例如，《條例》第五條至第八條就規(guī)定了地方人民政府及其主管部門和派出機關“應當針對可能發(fā)生的生產(chǎn)安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，制定相應的生產(chǎn)安全事故應急救援預案，應當至少每2年組織一次生產(chǎn)安全事故應急救援預案演練”，這體現(xiàn)了預防為主、風險管控的要求。

在管理責任機制方面，《突發(fā)事件應對法》規(guī)定：“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應對工作負責；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責”?！稐l例》則作出類似規(guī)定——縣級以上地方人民政府統(tǒng)一領導本行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)安全事故應急工作。生產(chǎn)安全事故應急工作涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關行政區(qū)域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區(qū)域的上一級人民政府共同負責”。這樣的規(guī)定與上位法的規(guī)定也是基本一致的。

從以上情況可以看出，《條例》確定的立法目的、立法精神、法律原則、基本方針和運行機制，與作為立法依據(jù)的兩部上位法是基本一致、相同相通的。可以期盼，《條例》通過頒行、得到貫徹實施之后，我國的生產(chǎn)安全事故防治工作能夠納入更加精細、規(guī)范、高效的法治軌道，大大加強生產(chǎn)安全領域依法防范處置事故的素質能力，從而提升我國生產(chǎn)安全法制建設整體水平。（本文作者為中國人民大學法學院教授）