非政府組織參與對行政管理體制的作用分析

陳怡楓 任志奮

【摘 要】隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，我國非政府組織也逐漸發(fā)展并日益在公共管理中發(fā)揮重要的作用。本文首先介紹了非政府組織的內(nèi)涵與特征，闡述了當(dāng)代非政府組織參與行政管理的法律地位與非政府組織參與行政管理的闡述的重要作用，在分析我國非政府組織參與行政管理存在問題的基礎(chǔ)上，提出如何建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制的具體對策，以期能夠促進(jìn)非政府組織更好地協(xié)助行政管理的運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；參與；行政管理體制

20世紀(jì)后期，隨著后工業(yè)社會的來臨，人類化會表現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)社會的特點(diǎn)，社會變得高度復(fù)雜和高度的不確定。世界各國行政改革的基本取向是將公共部口“私有化”，把大量公共部口從政府機(jī)構(gòu)中剝離出去，以實(shí)現(xiàn)行放國家的瘦身和福利國家的減負(fù)。在另一方面，“私有化”表現(xiàn)為國家退出被它所侵占的領(lǐng)域，并嘗試恢復(fù)它與市民社會原來的邊界[1]。但實(shí)際的改革進(jìn)程造就了以非政府組織為主要特征的新市民社會的興起。它具有獨(dú)特的歷史使命，不同于之前存在于歷史上的市民社會的自愿組織，也不同于市民社會的私人部門，而是在他們之外的一種全新的“第三部門”。

一、非政府組織的內(nèi)涵與特征

（一）非政府組織的內(nèi)涵

長期以來，非政府組織（Non-government organization）這一概念是在西方語境下被我們認(rèn)識的，它最初出現(xiàn)在 1945年6月簽訂的《聯(lián)合國憲章》的第71條里，該條授權(quán)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會理事會“應(yīng)與非政府組織就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行咨商”。近十幾年來，非政府組織在全球范圍內(nèi)作為一股新生力量廣泛參與到社會政治經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域中來，并對社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了極其重要的作用。就非政府組織的概念來講，由于此概念涉及的范圍較廣、并且組織團(tuán)體類型眾多，所以至今并沒有一個(gè)很嚴(yán)格的定義。在通常意義上來講，非政府組織指的是政府以外的非企業(yè)性的社會組織。一般都將其表述為“非營利組織、公民社會、第三部門、志愿者組織、草根組織、免稅機(jī)構(gòu)、慈善組織”等等，這些稱謂由于表述的主體、場合、側(cè)重點(diǎn)的不同而不同，非政府組織與非營利組織、NGO、第三部門、民間組織、社會團(tuán)體等概念所對應(yīng)的主體大都是指政府和市場之外的那部分公共領(lǐng)域，概念本身并無楚漢界限之分，不過是因?yàn)楸硎龅谋尘?、主體、場合的不同而略有差異。

（二）非政府組織的特征

關(guān)于非政府組織的概念目前還沒有形成一個(gè)具有明確的內(nèi)涵和外延的術(shù)語，但是非政府組織是存在共性的。美國學(xué)者薩拉蒙和安赫爾認(rèn)為“凡是具有組織性、民間性、非營利性、志愿性和自治性特點(diǎn)的組織，就是非營利組織，在此基礎(chǔ)之上，若一個(gè)組織再具有非政治性和非宗教性的特征，那么，該組織就可以認(rèn)為是非政府組織了”[1]。首先非政府性，是給政府組織的最核心的屬性，從根本上區(qū)別于政府主體。非政府組織的決策和行為不受政府的控制，它的主張也不代表國家和政府的立場；其次非營利性，它是非政府組織區(qū)別于企業(yè)和政府的特殊的產(chǎn)權(quán)形式，這體現(xiàn)了非政府組織的資產(chǎn)帶有公益性質(zhì)，不是以營利為目的的；再者組織性，它是有一套完整的內(nèi)部規(guī)章制度的設(shè)立，有明確的角色與任務(wù)的分配；有職權(quán)等級體系以保證每個(gè)成員的行為與組織目標(biāo)相符合；有交往體系即體現(xiàn)不同成員之間的相互從屬關(guān)系；有目標(biāo)準(zhǔn)則，用于評估和檢查組織的成果以及組織中個(gè)體的活動成果；最后具有自治性，自治性是指非政府組織是獨(dú)立的自治組織，它們并不是依附于政府、企業(yè)或任何其他組織的，它們能夠進(jìn)行日常的自我管理并具有獨(dú)立的決策能力，包括人事、財(cái)務(wù)等方面的決策。非政府組織的自治性主要體現(xiàn)在它們獨(dú)立于政府的社會性格，與政府之間既能互補(bǔ)又可以相互監(jiān)督。

二、當(dāng)代非政府組織參與行政管理的法律地位

從行政管理法律關(guān)系的角度，非政府組織參與行政管理的法律地位可分析為：或者代表國家或人民履行公共管理職權(quán)，或者以相對人或相關(guān)人地位享有或行使針對國家的權(quán)利。就我國先行法律規(guī)定來看，非政治組織參與行政管理的形式有以下方式：一是非政府組織依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或委托享有和行使行政職權(quán)，是法律法規(guī)授權(quán)的行政主體。國家通過立法，將傳統(tǒng)意義上由國家行政機(jī)關(guān)行使的公共權(quán)力明確規(guī)定由非行政機(jī)關(guān)組織行使。比如：我國注冊會計(jì)師法第7條規(guī)定：“國家實(shí)行注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試制度。注冊會計(jì)師全國統(tǒng)一考試辦法，由國務(wù)院財(cái)政部門制定，由中國注冊會計(jì)師協(xié)會組織實(shí)施?！倍欠钦M織根據(jù)自治章程享有或行使對行業(yè)內(nèi)、組織內(nèi)、地域內(nèi)成員的公共管理權(quán)力，是公共行政主體。例如：中華全國律師協(xié)會章程第2條規(guī)定：律師協(xié)會是由律師組成的社會團(tuán)體法人，是律師的自律性組織，依法對律師實(shí)施行業(yè)管理。三是非政府組織受到行政主體的管理，是行政相對人，非政府組織作為行政相對人，既是行政管理的對象，也是行政管理的參與主體，也是有權(quán)監(jiān)督主體啟動對行政管理行為的監(jiān)督，與行政主體形成的行政法制監(jiān)督關(guān)系的參與主體。

三、非政府組織參與行政管理的作用

（一）非政府級織促進(jìn)公共性的擴(kuò)散

人類社會的治理過程是一個(gè)不斷增強(qiáng)公共性的過程。在農(nóng)業(yè)社會，社會治理幾乎不存在公共性的問題，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會的絕大多數(shù)決策都是由統(tǒng)治者做出決定，農(nóng)業(yè)社會都是服從于維護(hù)封建統(tǒng)治的需要。可以說，公共性是產(chǎn)生于工業(yè)社會，在工業(yè)社會中，社會刮泥的技巧和方法不斷發(fā)展，為了滿足更多人的需求，決策的公共性不斷增強(qiáng)，漸漸的，政府成為了公共性的主要承擔(dān)者。但這其中也存在這不少問題，比如政府無法充分實(shí)現(xiàn)公共性，公共利益無法得到充分的體現(xiàn)。由于非政府組織的參與，在社會治理過程中承擔(dān)了部分原本是由政府來承擔(dān)的公共職責(zé)，所以公共性不再局限于政府，公共性得到了擴(kuò)散。非政府組織為什么能夠承擔(dān)公共性，這是因?yàn)榉钦M織本身的公共性特征，但非政府組織與政府組織又有不同，

非政府組織在承擔(dān)社會治理責(zé)任的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)行政過程的公開性等方面都促進(jìn)了公共性的擴(kuò)散。正是因?yàn)榉钦M織促進(jìn)了公共性的擴(kuò)散，導(dǎo)致了實(shí)質(zhì)公共性的實(shí)現(xiàn)，從而促進(jìn)了服務(wù)型政府的產(chǎn)生。

（二）非政府組織促進(jìn)領(lǐng)域融合

自工業(yè)社會以來，便出現(xiàn)了私人化和公共化兩個(gè)領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域是產(chǎn)生是人類社會發(fā)展進(jìn)步的客觀結(jié)果，也是人們對自身利益不斷重視的產(chǎn)物。隨著社會不斷進(jìn)度，漸漸發(fā)展公共范圍和私人范圍在不同程度不同領(lǐng)域內(nèi)存在融合的現(xiàn)象。在這一進(jìn)程中，非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，非政府組織既是領(lǐng)域融合的產(chǎn)物，它又在另一方面促進(jìn)了領(lǐng)域融合。非政府組織由于具有公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域的特點(diǎn)，因而能夠成為領(lǐng)域融合的組織基礎(chǔ)，成為不同領(lǐng)域聯(lián)接的中介。所以說，非政府組織能夠在某些程度上做到政府組織無法做法的事情，幫助政府組織更好地完成行政管理。

（三）非政府組織促進(jìn)合作治理

自二十世紀(jì)以來，社會治理取向一種主動參與治理的社會治理模式，而且以強(qiáng)調(diào)合作治理為主。公民主動參與助力對改變目前社會治理的困境有一定推動作用，但是并不能完全解決管理行政面臨的各種問題。隨著全球化進(jìn)程不斷加快，社會變得更加復(fù)雜和不確定，各種社會問題也應(yīng)運(yùn)而生，在這種情況下，單一化個(gè)人化治理被合作治理所取代，在這其中，非政府組織發(fā)揮了重要作用。非政府組織雖然不如政府組織般在社會治理管理中發(fā)揮著主導(dǎo)和明確作用，但是其作為一種新型組織結(jié)構(gòu)，并不滿足在社會治理中處于邊緣位置，而是想充分發(fā)揮其作用。在非政府組織進(jìn)行狂會治理的過程中，實(shí)際上促成了一種服務(wù)型社會治理模式，即合作治理模式。

四、我國非政府組織參與行政管理存在的問題

我國非政府組織發(fā)展較晚，相應(yīng)的文化環(huán)境和制度背景還不健全，非政府組織的權(quán)利，往往被認(rèn)為是公權(quán)和私權(quán)的混合體，行政管理體制一定程度上限制非政府組織發(fā)揮作用。當(dāng)然我國非政府組織在參與行政管理過程中還存在不少問題，主要有一下幾個(gè)方面：

（一）對非政府組織參與不予重視

政府主體容易將非政府組織看作為一種對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)力量，在政治秩序中存在的一定潛在的威脅。這些對非政府組織的作用的不同看法，造成對非政府組織的重要性認(rèn)識不一致。因此，行政主體對非政府組織參與的漠視、不支持、甚至敵對態(tài)度打壓了非政府組織參與的積極性。有些行政機(jī)關(guān)由于受傳統(tǒng)高權(quán)行政觀念的影響，理解和支持公民參與的意識淡漠，，對基于主觀權(quán)利的公民參與還故意刁難，設(shè)法逃避，更不要說對基于客觀權(quán)益的非政府組織的參與了。主要做法就是行政不公開，故意封鎖消息；或者直接對非政府組織的參與進(jìn)行打壓、排斥甚至報(bào)復(fù)。

（二）非政府組織參與行政管理的制度不健全

隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，非政府組織的出現(xiàn)已經(jīng)成為了一種不可抵擋的趨勢。首先，法律的滯后性注定了非政組織出現(xiàn)無法獲得合法地位，因此也無法享受政府提供的有利資源和福利政策的情況。同時(shí)，政府為了在初期對非政府組織達(dá)到全面掌控的目的，實(shí)施嚴(yán)格限制非政府組織的登記注冊的政策。這些行為對散在個(gè)體而言，達(dá)到了有組織的社會參與，實(shí)現(xiàn)社會有序發(fā)展，但在非政府組織而言，阻礙了有組織性的社會參與進(jìn)程。其次，保障非政府組織參與行政管理的制度不健全。我國現(xiàn)行的行政程序法關(guān)于相對人參與已經(jīng)有相應(yīng)的法律保障，如《行政處罰法》關(guān)于陳述、申辯、聽證制度的規(guī)定等；關(guān)于行政相關(guān)人的參與也有相應(yīng)的規(guī)定，如《行政許可法》關(guān)于利害關(guān)系人參與聽證的相應(yīng)規(guī)定；但關(guān)于公眾參與、尤其是非政府組織代表公眾參與的制度規(guī)定較少，即便有了一些粗略的規(guī)定，但還可能被行政機(jī)關(guān)合理規(guī)避。例如，我國《價(jià)格法》第23條規(guī)定：制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。

（三）非政府組織自身能力的欠缺

由于我國非政府組織發(fā)展的歷史并不長，社會資源也不夠充足，加上法律政策上的不利因素，使得我國非政府組織在數(shù)量上雖然有了大幅度的提高，但都普遍存在著自身局限，這也是抑制非政府組織發(fā)展的主要原因。目前，我國的非政府組織普遍存在缺乏合理的治理結(jié)構(gòu)的問題，這包括組織內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)分配機(jī)制不明晰，沒有形成“分權(quán)和制衡”的關(guān)系，這就可能導(dǎo)致組織內(nèi)部難以預(yù)防腐敗行為、難以隨著環(huán)境的變化進(jìn)行自我調(diào)節(jié)、難以有效調(diào)動員工的積極性等問題的發(fā)生，最終將導(dǎo)致非政府組織缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力。同時(shí)，非政府組織發(fā)揮其功能的程度是與其社會動員能力密切相關(guān)的。我國非政府組織真正開始發(fā)育的時(shí)間并不長，又受到行政力量、法律環(huán)境的不完善、文化傳統(tǒng)和思想觀念等客觀因素的影響，導(dǎo)致我國非政府組織處于一種公益不足的狀態(tài)中，導(dǎo)致其社會動員能力明顯不足，無法充分地履行自身的社會職能。

五、建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制

我國社會的改革正在從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步向社會領(lǐng)域深化和發(fā)展，在社會管理實(shí)踐中，僅靠以政府為主體的社會管理體制已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，合理發(fā)揮非政府組織的作用，實(shí)現(xiàn)社會管理的社會協(xié)同已經(jīng)成為社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)非政府組織與政府良性互動的行政管理體制的發(fā)展，就必須加大對非政府組織的扶持力度，健全行政管理體制中對非政府組織的管理，培育非政府組織的自治能力和參與能力。

（一）加大對非政府組織的扶持力度

在我國社會管理實(shí)踐中，以政府為主體的社會管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?，F(xiàn)階段，我們應(yīng)該改變以往“強(qiáng)國家、弱社會”的模式，建立一種“強(qiáng)國家、強(qiáng)社會”的模式。政府并非萬能，也不是社會管理的唯一主體，社會管理多元化主體的發(fā)展方向是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。建立健全社會管理的多主體、多元化的治理模式將成為我國社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵。非政府組織是黨聯(lián)系廣大人民群眾的紐帶，是政府連接市場和社會的橋梁，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量。加強(qiáng)對非政府組織的扶持和監(jiān)管，構(gòu)建政府與非政府組織的合作機(jī)制，對于推進(jìn)我國社會管理的創(chuàng)新具有十分重要的意義。所以，政府應(yīng)該逐步放松管制，變控制為引導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)政府與非政府組織在社會管理領(lǐng)域中的互動與合作。

（二）健全行政管理體制中對非政府組織的管理

相關(guān)法律制度對非政府組織的發(fā)展具有十分重要的影響，政府應(yīng)為非政府組織參與公共行政創(chuàng)造條件，如提供信息，進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提供資金支持，更主要的是提供制度支持。我國既尚無統(tǒng)一的非政府組織法律制度，又無有相應(yīng)的制度規(guī)范法律法規(guī)的授權(quán)行為和行政主體的委托行為，被授權(quán)組織和被委托組織行使職權(quán)的行為也需要相應(yīng)法律制度的規(guī)范和支持。因此，面對這種狀況，行政主體一方面應(yīng)當(dāng)在深入調(diào)研和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，確立我國非政府組織發(fā)展的基本法，明確國家利益和原則，對非政府組織的發(fā)展從總體上做出規(guī)定。

通過制定法律的形式，出臺一系列科學(xué)分類監(jiān)管原則和專項(xiàng)法規(guī)，包括修訂和完善現(xiàn)行的《社會閉體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，同時(shí)制定和頒布關(guān)于行業(yè)協(xié)會、公益機(jī)構(gòu)、慈善組織等的專項(xiàng)管理?xiàng)l例，逐漸形成對非政府組織分類監(jiān)管的行政法規(guī)體系；另一方面適時(shí)的推出相關(guān)的行政法規(guī)，主要包括對非政府組織的行政指導(dǎo)、社會監(jiān)督、稅收減免等方面作出原則性的規(guī)定。

（三）培育非政府組織的自治能力和參與能力

公民法律文化的核心在于參與，在于積極地參與公共事務(wù)，而非政府組織參與是公民參與的組織化體現(xiàn)和保障。當(dāng)代中國正處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和社會主義民主政治的重大社會變革時(shí)期，要想拔得頭籌首先，要培育公民的主體觀念，培育公民法律文化。只有公民的法律觀念提高了，社會整體法治氛圍才能不斷形成，公民參與行政管理的能力和水平才能不斷提高。對公民角色的培育至少可以通過三種適當(dāng)?shù)男问剑赫降闹贫然逃⒐裆鐣男袆雍驼螀⑴c本身。制度化教育可以通過學(xué)校教育和社會教育施行，社會行動和政治參與本身則需要據(jù)全社會之力，不斷深入。其次，要支持和幫助建設(shè)公民組織。公民組織一般是指相對獨(dú)立于政治國家與市場組織的公民群體和社會組織，主要有政黨、非營利性公共組織、群眾志愿性社團(tuán)、基層群眾性自治組織等。所以國家在公共權(quán)力的行使和公共事務(wù)的治理領(lǐng)域，必須依賴公民組織。

六、結(jié)語

綜上所述，非政府組織參與行政管理的法律地位可歸納為：以行政主體地位代表國家或人民履行公共管理職權(quán)，或者以相對人或相關(guān)人地位享有或行使針對國家的權(quán)利。我國非政府組織發(fā)展較晚，相應(yīng)的文化環(huán)境和制度背景還不健全，行政管理體制也沒有提供足夠的參與空間，從而制約了非政府組織參與行政管理。因而，可以通過由政府組織對非政府組織加強(qiáng)扶持力度，健全非政府組織管理的制度，培育非政府組織的自治能力和參與能力，建設(shè)公民法律文化等途徑建立非政府組織與政府良性互動的行政管理體制。

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