增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施在土地綜合整治中的應(yīng)用與探索

劉玲

摘 要：隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的不斷發(fā)展，特別是在快速城市化的背景下，對城市開發(fā)用地的需求不斷增加，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地的矛盾日益突出。隨著城市化進(jìn)程的加快，城市用地在存量條件下日趨緊張。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地使用比較廣泛，有的甚至可以說是浪費(fèi)。出現(xiàn)了一系列的問題，例如占用農(nóng)田。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減聯(lián)動(dòng)機(jī)制在一定程度上緩解了這一矛盾。然而，由于該政策尚處于試點(diǎn)階段，雖然各地有很多案例可供參考，但由于制度不完善，實(shí)施不完善，仍存在一些其他問題。因此，迫切需要對這一系列問題進(jìn)行分析和解決，并在鏈接過程中提出相應(yīng)的方法。

關(guān)鍵詞：增減掛鉤;土地整治;應(yīng)用探究

一、增減掛鉤的內(nèi)涵及意義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指農(nóng)村整合建設(shè)用地減少城市建設(shè)用地的增加，土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，提出的幾個(gè)農(nóng)村土地復(fù)墾耕地用于城市建設(shè)和建設(shè)用地的土地，農(nóng)民住宅區(qū)建設(shè)，形成新老項(xiàng)目區(qū)域，通過新農(nóng)村建設(shè)土地折舊和土地復(fù)墾，并最終實(shí)現(xiàn)了新破舊項(xiàng)目區(qū)平衡而不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地面積，土地布局更加合理，集約層次高的土地整理工作成效顯著。作為一個(gè)國土資源部頒發(fā)的重大戰(zhàn)略，進(jìn)一步增加或減少之前的城鄉(xiāng)建設(shè)用地能刺激農(nóng)村建設(shè)用地的利用，提高土地利用效率，緩解城鄉(xiāng)土地供應(yīng)和需求之間的矛盾，這在所有的地區(qū)廣泛歡迎。但在具體實(shí)施過程中，一些地方“增減”的聯(lián)系被疏離，出現(xiàn)了一些新的情況和問題，必須引起高度重視。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在問題

1.掛鉤政策的理解有所偏差

一方面，有些地方?jīng)]有充分認(rèn)識到增加和減少用地之間的聯(lián)系，也沒有充分認(rèn)識到它能發(fā)揮的作用。因此，這一政策的實(shí)施效果是值得商榷的。有些地方只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)建設(shè)、文化建設(shè)等方面。還有一些指標(biāo)對執(zhí)行管理的重視程度不高，導(dǎo)致建設(shè)用地增加或減少與土地利用規(guī)劃脫節(jié)。增加了后期實(shí)施的難度。

2.農(nóng)民權(quán)益保障與安置難度較大

“掛鉤”工程的實(shí)施涉及范圍大、情況復(fù)雜，而農(nóng)村居民點(diǎn)（宅基地）的拆遷安置始終交織在整個(gè)掛鉤工程的運(yùn)行過程中。這證明了政府部門的責(zé)任是復(fù)雜的。在開展“聯(lián)動(dòng)”工作之前，各級政府應(yīng)考慮：在拆遷實(shí)施過程中如何提高農(nóng)民的生活水平;在拆遷過程中，農(nóng)民安置問題得到了妥善解決。農(nóng)民在絕大多數(shù)程度上融入了向市民轉(zhuǎn)移的過程中;改善安置居民的生活質(zhì)量也是一系列更廣泛問題的一部分。

3.鄉(xiāng)村規(guī)劃沒城市規(guī)劃完善

規(guī)劃是土地整理利用過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。良好的規(guī)劃可以使土地整理利用得到良好的實(shí)施效果，成為土地整理利用順利進(jìn)行的重要前提。然而，目前鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃還沒有一套完善的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，大部分規(guī)劃是針對城市建設(shè)用地的。然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，加快城市化進(jìn)程的鄉(xiāng)村規(guī)劃顯得尤為重要。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的缺失尤為突出。

三、科學(xué)實(shí)施增減掛鉤政策的對策建議

1.完善城鄉(xiāng)利益分配，保障農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益

在規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的過程中，農(nóng)村地區(qū)按原用途獲得補(bǔ)償，但喪失了土地開發(fā)權(quán)。農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)整 理后節(jié)約出的掛鉤指標(biāo)進(jìn)入土地市場后，作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，價(jià)值發(fā)生較大變化，但是變化在土地所有權(quán)或使用權(quán)變換之后發(fā)生。應(yīng)該通過明晰掛鉤指標(biāo)的權(quán)利內(nèi)容，按照指標(biāo)來源和指標(biāo)產(chǎn)生過程，土地開發(fā)的權(quán)利應(yīng)該理性地驗(yàn)證和預(yù)測未來利益的合理分配，確保農(nóng)村地區(qū)也可以從土地市場化的過程中得到應(yīng)有的利益，避免出現(xiàn)第二次城市和農(nóng)村地區(qū)之間的差距。農(nóng)村集體土地，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)，鏈接指標(biāo)交易指數(shù)的流通環(huán)節(jié)，需要考慮農(nóng)村土地合同的基本特征，明確其基本內(nèi)容，特別是從所有權(quán)的角度，土地流轉(zhuǎn)的供應(yīng)商和需求者的全面理解潛在價(jià)值的土地產(chǎn)權(quán)，安全形勢，等等，并對城鄉(xiāng)之間的土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行合理分割，實(shí)現(xiàn)雙贏，保護(hù)農(nóng)村權(quán)益。

2.開展增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施評價(jià)

研究和評估土地調(diào)控政策的實(shí)施效果，進(jìn)一步分析所涉及的具體政策土地調(diào)控，確定土地的實(shí)施效果的并對其影響因素調(diào)控，使土地調(diào)控政策更好的發(fā)揮自己的作用已逐漸成為外國學(xué)者的另一個(gè)焦點(diǎn)。國外學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)，土地利用規(guī)劃對研究區(qū)林地和耕地的保護(hù)具有重要作用，可以通過城市發(fā)展控制優(yōu)質(zhì)耕地的流失。土地利用規(guī)劃在某些制度環(huán)境下具有較高的適應(yīng)性效率，能夠有效地干預(yù)土地配置。然而，在一些制度環(huán)境下，適應(yīng)性效率較低，影響土地配置的有效性。城市綠地對城市發(fā)展的控制作用也得到了學(xué)者研究的驗(yàn)證。研究發(fā)現(xiàn)，綠化帶的寬度和位置決定了控制城市增長的效率。然而，控制區(qū)的土地利用類型和距離城市服務(wù)中心的距離對控制效率影響很大。除了區(qū)位等自然因素外，利益相關(guān)者的參與程度對土地配置的實(shí)施效率也有重要影響，公眾參與的實(shí)現(xiàn)有利于土地配置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化配置

明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系和功能，建立所有權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)密、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。全面落實(shí)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)的認(rèn)定、登記、發(fā)證工作。規(guī)范技術(shù)工作，加強(qiáng)管理指導(dǎo)和監(jiān)督，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)和糾紛調(diào)解機(jī)制。健全農(nóng)村宅基地管理體制，控制宅基地建設(shè)強(qiáng)度，探索建立宅基地有償使用和有償退出機(jī)制，建立宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易和處置機(jī)制。

4.建立項(xiàng)目區(qū)招投標(biāo)和規(guī)范化管理機(jī)制

在連接項(xiàng)目區(qū)的過程中，嚴(yán)格按條件實(shí)施項(xiàng)目區(qū)招標(biāo)管理。如采取項(xiàng)目法人制度、公告制度、合同制度、招標(biāo)投標(biāo)制度、監(jiān)理制度、財(cái)政撥款制度、退費(fèi)制度等方式進(jìn)行土地復(fù)墾整理。嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)指標(biāo)的規(guī)模，規(guī)范流轉(zhuǎn)指標(biāo)的管理。不違反規(guī)劃擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不利用農(nóng)村土地整理過快擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地。在增減掛鉤的過程中實(shí)現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，我們不僅要注重耕地的數(shù)量，也要確保高質(zhì)量的完成后，能夠做好耕地質(zhì)量的評價(jià)和檢驗(yàn)。

四、結(jié)語

實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，推動(dòng)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙向互動(dòng)、協(xié)調(diào)運(yùn)行，是迫切而又現(xiàn)實(shí)的。如果在“聯(lián)動(dòng)”過程中不重視綜合評價(jià)和管理，一項(xiàng)好的政策也會(huì)被異化為侵害農(nóng)民權(quán)益和國家糧食安全的隱患。因此，探索制度創(chuàng)新，完善制度機(jī)制設(shè)計(jì)，對進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)增減聯(lián)動(dòng)政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。

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