新《農(nóng)村土地承包法》的制度創(chuàng)新

王保成

摘 要：新《農(nóng)村土地承包法》是針對目前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展狀況、將三權(quán)分置作為核心，以更好解決農(nóng)村土地承包問題、增加農(nóng)民收益、保護農(nóng)民土地利益的新法案。相較于2002年出臺的土地承包法，新法案在承包制度、法律要求上都進行了一定的改革和創(chuàng)新。本文主要分析新《農(nóng)村土地承包法》在土地承包制度上的創(chuàng)新方式，為充分發(fā)揮新法案效用、實現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興提供參考。

關(guān)鍵詞：新《農(nóng)村土地承包法》;三權(quán)分置;家庭承包

隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和全面振興鄉(xiāng)村計劃的深度實施，之前的《農(nóng)村土地承包法》已難以滿足實際發(fā)展的需要。新法案將三權(quán)分置和長久不變的政策納入其中，并將貫徹落實三權(quán)分置的政策作為此次法案改革的重點工作內(nèi)容，為當今的農(nóng)村土地承包工作提供科學(xué)、完善的理論指導(dǎo)和法律依據(jù)。

一、明確家庭承包關(guān)系，重視農(nóng)民利益的維護

實現(xiàn)我國全的鄉(xiāng)村振興計劃，首先需要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。新法案更加重視對農(nóng)民權(quán)益的保護，穩(wěn)定并加強農(nóng)村耕地家庭承包關(guān)系。對耕地承包年限、所有權(quán)及人員關(guān)系變動帶來的耕地權(quán)益轉(zhuǎn)移等現(xiàn)實問題進行了明確的規(guī)定，完善相關(guān)法律條款，以加強農(nóng)村土地承包的穩(wěn)定性，保護農(nóng)民利益。

1.強調(diào)家庭成員間的土地權(quán)益平等化。新法案將承包家庭成員間享有平等的承包土地相關(guān)權(quán)益納入其中，旨在保護農(nóng)村婦女兒童的合法權(quán)益，促進農(nóng)村家庭土地承包工作的內(nèi)部穩(wěn)定。此外，土地承包的相關(guān)證明需將每個家庭成員都列入其中，保證家庭承包土地的權(quán)益平均到每個人，即無論是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的主要勞動力還是小孩、老人、婦女，都享有相同的土地承包權(quán)益。農(nóng)村的土地財產(chǎn)占農(nóng)民財產(chǎn)的大部分，尤其是隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。發(fā)展和經(jīng)濟體制改革，土地所帶來的經(jīng)濟效益更加多樣化，土地的綜合利用大大提高了農(nóng)村人口的經(jīng)濟收入，關(guān)乎到每個家庭成員的切身利益。例如，耕種帶來的農(nóng)作物收益及國家給予的糧食補助、國家征收農(nóng)民承包土地時獲得的合法補償、農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)承包獲取的地租等。各種利益在家庭成員之間的分配矛盾隨著土地經(jīng)濟效益的提高越發(fā)明顯，使得農(nóng)村人口中的婦女、老人等弱勢群體的利益得不到保障，因此新法案對平均土地承包權(quán)益、維護農(nóng)民利益的相關(guān)條款進行了完善和補充。

2.明確進城務(wù)工人員的土地權(quán)益。隨著城市化的深入和全民受教育水平的提高，進城務(wù)工正改變著農(nóng)村人口的結(jié)構(gòu)和比例。原土地承包法案要求農(nóng)民在移居到城市后交回承包地，并改變其戶口性質(zhì)為非農(nóng)業(yè)戶口，不得享受農(nóng)村土地承包的各種權(quán)益。新法案則將該條款更改為“國家保護進城務(wù)工農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”，其可根據(jù)自身實際情況，選擇將承包權(quán)轉(zhuǎn)讓、交回或流轉(zhuǎn)。法案規(guī)定，不論農(nóng)戶落戶到哪一級城市，發(fā)包方均不得收回其土地承包經(jīng)營權(quán)，以保障進城務(wù)工農(nóng)戶的土地權(quán)益。

3.關(guān)于“外嫁女”土地權(quán)益的規(guī)定。為維護農(nóng)村婦女群體的權(quán)益，新法案對“外嫁女”的土地承包權(quán)益進行明確規(guī)定：婦女婚后在新居住地未獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的，發(fā)包方不得收回其原籍的承包地。此外，婦女遭遇離婚、喪偶等情況，不論其是否在原籍居住，都應(yīng)保證其在原籍或新居住地擁有承包地。加強對農(nóng)村婦女承包地權(quán)益的保護，有利于促進農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定、維護家庭和諧，同時也是新時代尊重女性、保護弱勢群體的重要舉措。

此外為加強農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，新法案將土地承包年限進行延長，要求在承包期滿后再向后延長30年，草地、林地等的承包年限也按照相關(guān)的規(guī)定進行了一定程度的延長，即實現(xiàn)農(nóng)村承包地長久不變。延長承包年限有利于促進承包戶對土地的管理和投入、提高農(nóng)村土地利用率、合理支配承包地的使用權(quán)限，以全面提高我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益。

二、增強土地承包經(jīng)營權(quán)的靈活性，實現(xiàn)土地合理經(jīng)營

農(nóng)村土地的利用情況直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的效益，對土地經(jīng)營權(quán)的獲取、使用方式等進行靈活配置，保障農(nóng)民進行土地經(jīng)營活動時的主動性，能夠提高農(nóng)村土地的利用率、合理進行土地資源配置。

1.豐富土地經(jīng)營權(quán)獲得方式。新《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方在向發(fā)包方進行備案后，可以以轉(zhuǎn)租、合作入股等方式進行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶可將承包地的經(jīng)營權(quán)自行分配，將承包地自己經(jīng)營或轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營。法案將流轉(zhuǎn)權(quán)作為土地承包經(jīng)營權(quán)的重要內(nèi)容，擴大承包方的權(quán)力范圍，且在承包地的流轉(zhuǎn)形式上，也具備一定的多樣性和自主性，農(nóng)戶可選擇將承包地進行出租、將經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他承包者，也可將土地的經(jīng)營權(quán)以入股的形式交由集體使用。

2.明確土地經(jīng)營權(quán)具體內(nèi)容。新法案的第三十七條規(guī)定，農(nóng)村土地承包方在承包期內(nèi)有權(quán)占有土地并進行相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，以獲取經(jīng)濟收益。法案將承包地的使用權(quán)上升為占有權(quán)，明確表示承包方有權(quán)利在其承包地上進行合法的各項生產(chǎn)經(jīng)營活動、有權(quán)決定土地經(jīng)營方式。法案還規(guī)定，承包地可進行二次承包，即在取得經(jīng)營權(quán)人同意并進行書面證明后，承包方可將土地進行二次流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)形式與一次承包無差別。

此外，新法案還將融資擔保功能納入到土地經(jīng)營權(quán)當中。土地經(jīng)營權(quán)享有與其他不動產(chǎn)相同的抵押功能，可作為擔保到金融機構(gòu)進行融資活動。相關(guān)的活動需要向發(fā)包方進行備案，流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)在進行融資擔?；顒訒r還要取得承包方的書面同意。在該條款正式確立之前，曾在北京、天津等部分區(qū)縣進行試點工作，新法案的頒布正是根據(jù)試點工作的實行情況和結(jié)果進行充分分析和研究后產(chǎn)生的。土地經(jīng)營權(quán)的融資功能給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資困難的現(xiàn)象提供了有效的解決途徑，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金不足的問題。

3.提出農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的保護措施。為保障土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶中的落實，新法案提出了一系列土地經(jīng)營權(quán)的保護制度。其具體內(nèi)容如下：（1）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同不可單方解除;（2）在符合一定法律規(guī)定時，土地承包者可向相關(guān)部門申請登記土地經(jīng)營權(quán);（3）土地經(jīng)營權(quán)所有者有權(quán)獲取改良土地、加設(shè)相應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施的補償;（4）對于侵犯他人土地經(jīng)營權(quán)的行為，依法追究責任;（5）濫用工作權(quán)力、侵害承包者土地權(quán)益的政府相關(guān)工作人員，依法追究其行政、刑事責任。土地經(jīng)營權(quán)保護措施的提出，能夠有效防止農(nóng)戶土地權(quán)益被侵害、防止相關(guān)工作人員濫用職權(quán)，并促進農(nóng)戶在經(jīng)營過程中，不斷改善土地狀況、完善相關(guān)地上設(shè)施，以提高經(jīng)營效益。

三、安全與效率并行，合理處理土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營獲取利益的主要承載著，關(guān)乎到廣大農(nóng)戶的切身利益，并且關(guān)乎我國農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)不斷分離的今天，農(nóng)戶對土地經(jīng)濟的安全需求與土地經(jīng)營者追求的經(jīng)濟效益間存在一定的矛盾。如何處理好農(nóng)戶與土地經(jīng)營者間首要需求不同的問題，將土地安全與效率并行，是進行農(nóng)村土地承包制度創(chuàng)新的重要問題。新法案針對這一矛盾，提出了合理的解決方案，使得各方的權(quán)利都得到有效的維護，提高土地承包經(jīng)營工作獲得的總效益。

1.明確承包方享有土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。如上所述，新法案將承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)作為一項基本權(quán)利納入到土地承包經(jīng)營權(quán)當中，承包者可自行決定承包地的經(jīng)營權(quán)有自己享有還是流轉(zhuǎn)給他人或集體使用，任何單位或部門不得強迫承包者對其依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)。此外新法案還對流轉(zhuǎn)土地獲得收益的歸屬方進行明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)所有者對其承包地進行流轉(zhuǎn)所獲得的相關(guān)收益歸其本身所有，任何單位和個人不得對相關(guān)收益進行扣繳、沒收。當出現(xiàn)類似情況時，相關(guān)責任人要依法承擔責任，并已于退還。

2.明確土地承包方有權(quán)限制土地經(jīng)營方的使用權(quán)利。土地經(jīng)營方在進行土地土壤改良、增加地上生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施時，需經(jīng)過承包方的同意。此外土地經(jīng)營方在進行土地二次流轉(zhuǎn)或進行融資擔保時除取得承包方同意外，還要進行書面證明，未經(jīng)承包方同意進行的土地流轉(zhuǎn)、入股、融資擔保等活動均視為無效。

3.明確承包方應(yīng)遵守的土地使用制度。為保證農(nóng)耕土地的合理利用、保護生態(tài)環(huán)境和食品安全，新法案對土地承包者的使用權(quán)限進行了一定限制。例如，農(nóng)戶獲得的承包地不可私自用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，且在進行土地流轉(zhuǎn)時，不可將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途;土地流轉(zhuǎn)合同單方面解除無效，若經(jīng)營方出現(xiàn)棄耕、破壞土地、將土地用于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營活動等行為，承包方可單方面解除流轉(zhuǎn)合同。此外，新法案還規(guī)定對獲取經(jīng)營權(quán)的個人或集體進行資格審查，以保證其經(jīng)營項目的合法性，防止其影響正常農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動，帶來惡性競爭。

四、結(jié)語

新《農(nóng)村土地承包法》通過明確家庭土地承包關(guān)系、靈活土地承包經(jīng)營權(quán)利、延長農(nóng)戶耕地承包期限、明確進城農(nóng)戶的耕地權(quán)益等創(chuàng)新方式，為合理維護農(nóng)村弱勢群里的土地利益、增強農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性、提高土地利用率做出了重要貢獻。為更好發(fā)揮新法案在農(nóng)村土地承包經(jīng)營工作中的作用，使得法案改革帶來的好處落實到每個農(nóng)戶，需要相關(guān)部門的不懈努力和基層人員的認真遵守，以保證我國農(nóng)村土地家庭承包工作合理、有效進行。

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