我國跨行政區(qū)劃檢察院改革對策研究

〔摘要〕"隨著北京、上海成為跨行政區(qū)劃檢察院改革試點，取得了重要的階段性成果：職能管轄范圍基本明確化，案件辦理逐步正軌化;機構設置不斷科學化，業(yè)務人才不斷專業(yè)化，工作機制不斷規(guī)范化。但是，跨行政區(qū)劃檢察院改革仍然面臨著法律地位不明，立法較為滯后，層級設置不合理，案件管轄規(guī)劃不科學，機構建制不明等瓶頸。為促進繼續(xù)深化跨行政區(qū)劃檢察院改革，構建跨行政區(qū)劃檢察院體系，要從明確法律地位、建構組織體系、完善管理體制三個方面著手，全面落實跨行政區(qū)劃檢察院改革政策，促進權力跨行政區(qū)劃落實落地。

〔關鍵詞〕"跨行政區(qū)劃檢察院改革;司法地方化;司法管轄;省級統(tǒng)管

〔中圖分類號〕D926〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2019）01-0080-09

一、 問題的提出

刑事訴訟中的管轄，是指國家專門機關依法在受理刑事案件方面的職權范圍與職責分工[1]（57）。在價值維度上，管轄是司法首先要討論的問題，是司法權運作的起始與基礎[2]（51），同時更體現(xiàn)權力制約、人權保障、維護秩序等憲法功能。司法組織的建立、司法權力的配置、國家權力機關與司法機關的關系、當事人權利的救濟、公權力的監(jiān)督制約、司法統(tǒng)一等諸多憲制范疇，是司法權運作的根本追求[3]?？缧姓^(qū)域檢察院改革是本輪司法改革的重要內容，設計跨行政區(qū)域檢察，主要基于以下兩個因素的考量：一是國家結構形式。我國是單一制的結構形式，中央職能與地方職能區(qū)別并不是很明顯，事權劃分是相對的[4]。二是司法區(qū)域劃分。根據(jù)相關法律規(guī)定，我國各級檢察機關由同級人民代表大會產生，由此產生的司法區(qū)劃與行政區(qū)劃是高度重合的。這兩者所形成的司法的屬地化加之地方利益的存在等多方面的因素導致在我國司法實踐中客觀地存在著司法上的地方保護主義傾向[5]?？缧姓^(qū)劃檢察院改革在中共十八屆三中全會首次被提出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！焙髞?，中共十八屆四中全會提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。”中央深改組第七次會議進一步提出“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，有利于構建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局?！敝钡?014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》（以下簡稱《方案》），才正式拉開了在北京、上海兩地開展跨區(qū)劃法院、檢察院的改革試點序幕。試點至今已近四年，取得了一定的成果，但也面臨跨行政區(qū)劃定位不明確、缺乏法律依據(jù)、設置不合理等問題。在跨行政區(qū)劃檢察院改革面向全國逐步展開的趨勢下，不僅在理論層面還是實踐層面上都值得進一步的探討。

二、 我國跨行政區(qū)劃檢察院改革的現(xiàn)狀

目前在全國范圍內，跨行政區(qū)劃檢察院在全國范圍內僅有兩個。2014年12月28日，跨行政區(qū)劃管轄案件的上海市檢察院第三分院掛牌成立。除管轄原有的涉鐵路運輸、軌道交通案件外，經市檢察院指定管轄下列案件：一是市第三中級人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件，二是市第三中級人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件，三是上海知識產權法院管轄的知識產權類訴訟監(jiān)督案件，四是上海海事法院管轄的海事訴訟監(jiān)督案件，五是上級人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件，六是跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件，七是民航、水運所屬公安機關偵查的重大刑事案件、海關所屬公安機關偵查的刑事案件，八是上級人民檢察院指定管轄的其他重大案件。[6]2014年12月30日，跨行政區(qū)劃管轄案件的北京市檢察院第四分院掛牌成立，北京市人民檢察院第四分院管轄以下案件：一是北京市第四中級人民法院管轄的行政訴訟監(jiān)督案件;二是北京市第四中級人民法院管轄的跨地區(qū)重大民商事監(jiān)督案件;三是北京知識產權法院管轄的知識產權類訴訟監(jiān)督案件;四是北京市人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務犯罪案件及關聯(lián)案件;五是應由中級人民法院管轄的環(huán)境資源保護和食品藥品安全刑事一審案件，以及北京市人民檢察院指定管轄的其他跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護和重大食品藥品安全刑事一審案件;六是應由中級人民法院管轄的發(fā)生在民航、公交、水運領域并由其所屬公安機關偵查的刑事一審案件;七是海關所屬公安機關偵查的刑事一審案件;八是北京市人民檢察院指定管轄的其他重大案件。[7]

北京、上海率先成立的跨行政區(qū)劃檢察院試點，從性質到形式上全面創(chuàng)新，在根本性質上與以往在軍事、鐵路運輸?shù)阮I域設立的專門檢察院明顯不同?？缧姓^(qū)劃檢察院的設立，是深化司法改革、建立法治社會的重要途徑，對打破檢察院管轄行政區(qū)劃及其案件管轄范圍限制具有積極的作用，可以促進經費、人事等多方面的統(tǒng)一管理和體制創(chuàng)新，可以更加明晰普通案件與特殊案件的區(qū)別，更好地處理特殊案件。行政區(qū)劃檢察院管轄一般案件，而特殊案件現(xiàn)在就是由跨行政區(qū)劃檢察院管轄，也形成了新的訴訟格局。目前陜西省鐵路法院、檢察院就“行政案件和環(huán)境資源案件”正在積極推進跨行政區(qū)劃管轄試點改革[8]。

（一） 跨行政區(qū)劃檢察院的特點

第一，管轄范圍具有分離性?？缧姓^(qū)劃檢察院設立前行政區(qū)與檢察院之間仿佛是“母體雙胞胎”，行政區(qū)域甚至將各級檢察院管轄范圍包括進去，使得檢察院管轄范圍、設置、變更、范圍等成為了行政區(qū)域的完全依附品?？缧姓^(qū)劃檢察院設立最突出的特點就是“跨行政區(qū)劃”，打破了依托于行政區(qū)劃設置檢察院的限制，檢察院管轄范圍真正意義上與行政區(qū)劃進行了適度分離。

第二，管轄案件具有特殊性。新的訴訟格局的產生中行政區(qū)劃檢察院管轄一般案件，而特殊案件現(xiàn)在就是由跨行政區(qū)劃檢察院管轄。跨行政區(qū)劃檢察院設立前，主要是以級別和地域管轄為主要方式，根據(jù)一定標準劃分案件管轄范圍。對于跨行政區(qū)劃的案件、容易受到地方主義影響等案件被定義為“特殊案件”?？缧姓^(qū)劃檢察院設立有利于這類特殊案件的專項管理和解決，對防止區(qū)域化與地方主義具有積極的作用。

第三，設置形式具有獨立性。從司法實踐的具體情況來看，跨行政區(qū)劃的司法權極容易受到地方權力、地方主義及其個人的干擾。深究其原因，主要是因為司法機關人財物是受到地方的管轄與牽制的，某些情況下是被迫“地方化”?？缧姓^(qū)劃檢察院對打破行政區(qū)劃界限具有積極的作用，與其他檢察院來說具有獨立性、獨特性和專門性，從形式設置上也具有明顯的獨立性，不需要受到地方主義的牽制和影響，對檢察機關檢察權的依法行使和獨立行使具有積極的保證作用。

（二） 跨行政區(qū)劃檢察院改革試點取得的成效

黨的十八屆四中全會后，多次召開會議確定上海和北京為試點，在管轄范圍和辦案機制方面取得了新的突破。以上海市檢察院第三分院為例，作為首個跨行政區(qū)劃檢察改革試點的檢察院，截止2017年12月31日，共受理新增管轄案件615件1070人，其中海關案件405件737人，危害食品藥品安全案件24件102人，侵犯知識產權案件51件78人[9]，確定的各類跨行政區(qū)劃檢察院特殊案件管轄已全部覆蓋。從改革試點方案八類特殊案件管轄情況來看，已經實現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院全部覆蓋?？偟膩碚f，跨行政區(qū)劃檢察院改革試點取得了明顯的階段性成效，具體包括以下幾方面：

第一，職能管轄范圍基本明確化。堅持以“構建普通類型案件由行政區(qū)劃檢察院辦理，特殊類型案件由跨行政區(qū)劃檢察院辦理的訴訟格局”為目標，上海市檢察院第三分院、北京市檢察院第四分院就案件管轄標準進行了積極的探索和研究，以跨地區(qū)與易受地方因素影響為原則進一步明確了跨行政區(qū)劃檢察院受理特殊案件的范圍與標準[10]。其中北京《關于北京市人民檢察院第四分院（北京市人民檢察院鐵路運輸分院）案件管轄的規(guī)定（暫行）》，以及上?！蛾P于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》和《關于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》，都對試點跨行政區(qū)劃檢察院的職能管轄范圍進行了進一步界定和明確。

第二，案件辦理逐步正軌化。就目前北京四分院與上海三分院特殊案件辦理情況來看，已經覆蓋到中央確定的八類（“知識產權、行政訴訟、環(huán)境資源保護、食品藥品安全、海關、海事、航空、水運”）特殊案件，在知識產權、食品藥品監(jiān)督、環(huán)境保護等領域的跨行政區(qū)劃特殊類案件辦理已經步入正軌。從案件內容來看，跨行政區(qū)劃檢察院管轄范圍正在逐漸拓寬，也正在積極向與人們切身利益相關且人們深刻關心的案件辦理靠齊。

第三，機構設置不斷科學化。就試點效果來說，堅持以“精簡高效”為基本原則，管理扁平化為發(fā)展方向，促進辦案組織更加專業(yè)化方。同時其中，機構設置不斷科學化，將精兵強將輸出到檢察院管轄工作最需要的部門中去。目前北京四分院機構改革已經初具成效，檢察院已經從14個部門整合減少縮減為為9大部門[11]。

第四，業(yè)務人才不斷專業(yè)化。隨著試點工作的進一步推進，北京四分院與上海三分院加強了主任檢察官、檢察官助理、入額檢察官等的選聘任用，推動業(yè)務人才不斷提高專業(yè)化高素質，而這正是保障跨行政區(qū)劃案件管轄與辦理的根本保證。其中，北京四分院與上海三分院以考察測評為方式，分別完成了“首批10名主任檢察官、40名檢察官助理”的任命工作，以及“36名入額檢察官，26名檢察官助理”的擇優(yōu)確認工作[12]。兩個分院試點以選任、選調與招錄等方式，充實了檢察院中層干部力量，圍繞“知識產權、行政訴訟、環(huán)境資源保護、食品藥品安全、海關、海事、航空、水運”八類特殊案件類型擇優(yōu)確認了高素質專業(yè)化檢察類人才，在一定程度上也充實了檢察院跨行政區(qū)劃辦案力量。

第五，工作機制不斷規(guī)范化。北京四分院與上海三分院兩試點檢察院積極加強工作機制的建立和完善，促進跨行政區(qū)劃檢察院工作機制不斷規(guī)范化。其中北京四分院建立了良好的溝通聯(lián)系工作機制，與北京四中院、知識產權法院等通過溝通交流，在民事、行政審判等方面達成框架協(xié)議;按照檢察改革部署要求擬訂《檢察官辦案權限規(guī)定》等12項配套制度以及《在辦理職務犯罪案件中加強偵捕訴監(jiān)督配合的實施辦法》等文件9個[12]。而上海三分院通過探索也建立了高效的工作聯(lián)系配合制度以及執(zhí)法辦案銜接制度。

三、 我國跨行政區(qū)劃檢察院改革遭遇的瓶頸

新形勢下跨行政區(qū)劃檢察院改革也受到了人們的廣泛關注，上海三分院、北京四分院跨行政區(qū)劃檢察院掛牌成立是新的起點。但無論從試點范圍來看，還是從格局設置情況來看，都與四中全會所提出來的要求還存在著差距，主要問題體現(xiàn)在如下幾個方面。

（一） 法律地位不明確

跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位是指其在檢察機關組織體系中所處的位置，具體而言包括兩方面的內容，即其與其他檢察機關之間的縱向、橫向關系[13]?？缧姓^(qū)劃檢察院并非憑空產生的“空中樓閣”，而是依托于原鐵路運輸檢察院建立起來的?！度嗣駲z察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）第二條規(guī)定：“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院?！痹谌嗣駲z察院組織體系中并無對跨行政區(qū)劃檢察院的定性，故其法律定位一直存在爭議。隨著監(jiān)察體制的改革，無形中檢察機關被推向了重大改革的當口。2017年5月2日，全國人大常委會公布了2017年立法工作計劃，《檢察院組織法》啟動修改[14]。在草案形成過程中，跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位問題就受到了廣泛的關注。關于跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位，主要存在以下三種觀點：

第一種觀點認為，跨行政區(qū)劃檢察院是不同于地方檢察院與專門檢察院以外的獨立地位的檢察院?！耙皇强缧姓^(qū)劃檢察院是相對于地方檢察院而言的，其與地方檢察院是對應、平行關系，不應當屬于地方檢察院范疇。二是跨行政區(qū)劃檢察院管轄的是易受干擾的特殊案件。跨行政區(qū)劃檢察院相對寬泛、多樣性的管轄與對特定領域案件進行專屬管轄的專門檢察院有著明顯的區(qū)別，跨行政區(qū)劃檢察院不宜歸為專門檢察院，只能定性為新型、獨立類型的檢察院?！盵13]第二種觀點認為，跨行政區(qū)劃檢察院應定義為專門檢察院。“將跨區(qū)劃檢察機關確定為專門檢察機關既符合跨區(qū)劃檢察機關在原鐵路運輸檢察院基礎上改造、擴充的制度沿承關系;也有利于最大程度地避免跨區(qū)劃檢察院受到地方權力機關各種體制內與體制外的干預。同時，這還有利于降低機關組織性改革的難度，便于推進跨區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的相關改革，確保改革的合法性、合憲性?！盵15]第三種觀點認為，跨行政區(qū)劃檢察院應定位為派出檢察院。其中，有意見認為跨行政區(qū)劃檢察院應定位為最高檢的派出院。“將跨行政區(qū)劃檢察院定位為最高人民檢察院的派出機關，既可以最大限度地實現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院的設置初衷，也有利于降低《檢察院組織法》的修法難度。”[16]（310）還有意見認為，跨行政區(qū)劃檢察院應定位為省級檢察院的派出檢察院?！白鳛樽罡呷嗣駲z察院或省級檢察院的派出院，其直接受最高人民檢察院或省級院領導，有利于跨開各級地方保護，排除各級地方干擾，實現(xiàn)跨行政區(qū)劃檢察院的設置目的。”[13]

2018年6月19日上午，全國人大常委會再次審議“兩院”組織法修訂草案，對比一審稿，二審稿刪除了有關設立跨行政區(qū)劃檢察院的條款[17]。遺憾的是本次修法仍未對跨行政區(qū)劃檢察院作出明確定位，雖然相關負責人表示“條件尚不成熟”，但跨行政區(qū)劃檢察院體制改革的開展均需以其法律定位為基礎，故這一問題的解決亟待解決。

（二） 立法較為滯后

從現(xiàn)行法律框架來看，針對跨行政區(qū)劃檢察院設立的法律規(guī)定還基本上處于空白領域。一方面，是因為缺乏國家最高立法機關授權。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第8條的規(guī)定，人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權，以及訴訟制度只能制定法律，并不能以其他途徑產生?，F(xiàn)有跨行政區(qū)劃檢察院的設立是通過中央全面深化改革領導小組通過的《方案》建立的，根據(jù)《立法法》第7條的規(guī)定，只有全國人大或全國人大常委會（在全國人大閉會期間）才有權修改或補充基本法律。故目前跨行政區(qū)劃檢察院是缺乏國家最高立法機關的授權的。另一方面，是因為與現(xiàn)行法律無法銜接。如前述，目前跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位尚不明確，故其組織機制上并不能對應《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國憲法》第135條規(guī)定：“中華人民共和國設立最高人民檢察院、地方各級人民檢察院和軍事檢察院等專門人民檢察院。最高人民檢察院檢察長每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。人民檢察院的組織由法律規(guī)定?！迸c《檢察院組織法》的相關規(guī)定。此外，在其管轄范圍上也無法與相關法律相銜接。從現(xiàn)行《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）來看，只針對按照行政區(qū)劃劃分的檢察院以及專門檢察院管轄的范圍，并未規(guī)定跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍，因此相關法律必須做出相應的修改或者擴大解釋才能夠完成與跨行政區(qū)劃檢察院的相銜接[18]。

因此，立法的之后導致跨行政區(qū)劃檢察院試點舉步維艱，如果沒有具體可行的法律制度作為依據(jù)，將難以更大范圍進行推廣和輻射試點范圍。

（三） 單一訴訟層級“銜接”困難

就目前跨行政區(qū)劃檢察院的改革，試點的上海三分檢與北京四分檢兩個檢察院，對應的均是中級人民法院。單一的訴訟層級導致跨行政區(qū)劃檢察院改革中出現(xiàn)“多頭管理”的現(xiàn)象，而且在與基層院、法院以及鐵路公安院對接中難免存在許多問題。

第一，與上下級檢察院、法院的銜接問題。單層級的機構設置，意味著跨行政區(qū)劃的檢察院、法院的上下級檢察院、法院仍以行政區(qū)劃為劃分。也就是說，跨行政區(qū)劃檢察院所辦理、相應跨行政區(qū)劃法院審結后的案件，若由于檢察院抗訴或當事人上訴、申訴等引發(fā)案件的上、下級移動，案件將會回到以行政區(qū)劃劃分管轄的法院、檢察院辦理[13]。離開了跨行政區(qū)劃的檢察院、法院，這些案件是否會受到司法地方化的影響？跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革的意義還能否得以實現(xiàn)？“上海市檢察院第三分院發(fā)揮鐵檢系統(tǒng)原本就有的‘去行政化’的體制基因和‘跨行政區(qū)劃’的優(yōu)勢，把分布在長三角的三省一市的5個鐵檢基層院納入改革視野，提出鐵檢基層院與上海市檢三分院在改革試點中，實現(xiàn)工作聯(lián)系體、改革結合體、命運共同體的‘互動’?！盵19]顯然單層級機構設置仍無法從根本上解決這一問題。

第二，跨行政區(qū)劃檢察院與法院對接問題?？缧姓^(qū)劃法院、檢察院，由于自身的定位不同，決定了他們工作側重點與辦案格局方面的差異性?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第18條規(guī)定：“省級人民法院根據(jù)實際情況，經最高人民法院批準后，可確定若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”而《人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》提出鐵路法院變?yōu)榭缧姓^(qū)劃法院時管轄范圍仍然包括重大行政案件的這一內容保持不變。跨行政區(qū)劃法院設立時更加關注行政、民商事案件，其行政、審判力量配備自然根據(jù)行政、民商事案件來決定;跨行政區(qū)劃檢察院設立強調“跨區(qū)域”“重大”“易受地方影響”等因素，賦予了跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄的“特殊性”，對于刑事案件辦理則處于一個被動區(qū)域，人員配備、職能對接等出現(xiàn)了不協(xié)調、不一致的問題。

第三，跨行政區(qū)劃檢察院與鐵路公安對接問題。鐵路檢法系統(tǒng)改革堅持屬地管理模式，考慮到鐵路安全和運輸秩序維護的重要性，目前鐵路公安是受公安部、鐵路總公司的雙重管理和領導，這使得鐵路公安處于尷尬的局面。再者，鐵路公安與鐵路系統(tǒng)又不可能剝離出來，如果人為割裂開來將會對地方公安帶來新的矛盾，也不急于鐵路運輸安全管理與秩序維護。新形勢下正在啟動鐵路局新一輪整合重組工作，在管轄范圍、機構設置等方面公安部和鐵路檢察院仍然會存在著矛盾，如何加強工作配合成為跨行政區(qū)劃檢察院改革的心瓶頸。

（四） 案件管轄規(guī)劃不科學

從具體實踐情況來看，跨行政區(qū)劃檢察院“特殊性”“跨地區(qū)”“重大”“易受地方影響”等因素不易體現(xiàn)，這主要因為是核心概念定位不清晰，管轄范圍規(guī)定難以精準準確把握。

第一，跨行政區(qū)劃檢察院的文件規(guī)定與具體實踐情況相矛盾。以環(huán)境資源保護特殊類案件管轄來說，犯罪具有直接的行為危害性和跨行政區(qū)劃性，這也是跨行政區(qū)劃檢察院改革的重要理論依據(jù)。但是，《中國人民共和國刑法》《中華人民共和國刑法》第338～346條規(guī)定了破壞環(huán)境資源類犯罪。的規(guī)定，關于環(huán)境資源保護類犯罪的最高刑期為十年以上有期徒刑，而《刑事訴訟法》《中華人民共和國刑事訴訟法》第20條規(guī)定：“中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：（一）危害國家安全、恐怖活動案件;（二）可能判處無期徒刑、死刑的案件?！敝幸?guī)定突出了中級法院管轄標準，為無期徒刑、死刑的案件。這就明顯使得對于跨行政區(qū)劃檢察院中的“重大”“跨地區(qū)”的概念及具體范圍缺乏相應的法律依據(jù)作為支撐，判斷標準難以實現(xiàn)有效的統(tǒng)一，案件辦理與處置存在著多種情況，易破壞司法的公正性與權威性[20]。

第二，跨行政區(qū)劃檢察院指定管轄過多。指定管轄帶有極強的主觀性，對于“跨地區(qū)”“重大”“易受地方影響”等特性的判斷缺乏明確的法律依據(jù)，只能依靠主觀性判斷，難以形成管轄與案件辦理的常態(tài)化。而且跨行政區(qū)劃檢察院要受到上級檢察院的管理領導，對于指定管轄他們只能選擇被動接受，同時地方公安機關和檢察機關又具有明顯的獨立性，他們是不可能提前通報有效的證據(jù)。于是在案件辦理過程中充當?shù)氖浅鐾V的地位，造成了嚴重的司法環(huán)節(jié)重復現(xiàn)象，大大降低了案件辦理效率低下，最后影響了司法公信力。

第三，管轄范圍重復。跨行政區(qū)劃檢察院設立后存在著重復性的地區(qū)管轄。改革前主要是進行地方線狀管轄設置，改革后采用跨省管轄，與屬地管轄不相匹配。同時，屬地移交和管轄是跨行政區(qū)劃管理的根本途徑，但是這容易導致部分案件管轄存在著“真空”領域。

第四，民行對跨行政區(qū)劃檢察院監(jiān)督有限?？缧姓^(qū)劃檢察院下轄非本省的基層院，主要是由省級院指定，對于民商事、環(huán)境污染、知識產權等重大案件來說主要是受市檢察院理監(jiān)督，則排除了跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督，這種情況下消解了“跨”的功能，也會導致民行對跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督不力。

（五） 機構建制不完善

司法對跨行政區(qū)劃檢察院的監(jiān)督管理呈“線性”趨勢，對于跨行政區(qū)劃檢察院不能直接套用地方行政司法制度，條狀管理將會帶來許多問題，使得機關建制不明。首先會導致司法資源分布不均?！澳壳案鞯氐臋z察經費管理基本實行以同級政府管理為主、上級檢察機關管理為輔的模式。”[21]但是由于各個地區(qū)經濟發(fā)展水平差異很大，使得全國各地檢察院待遇也存在著一定差距，容易引起人才流失，直接導致嚴重的案件辦理兩級分化。其次因為缺乏穩(wěn)定持續(xù)有效的保障，加之體制改革過程中忽略的許多細節(jié)性問題，不僅會造成人員與制度的損失，更會使得檢察院工作人員工作不可預見性大大增強。同時經費保障對跨行政區(qū)劃檢察院存在的延遲情況，尤其是涉及到一些重大案件時正常職能履行存在著經費制約，更使得建制不明成為了跨行政區(qū)劃檢察院改革的一個新的問題。

四、 突破我國跨行政區(qū)劃檢察院改革瓶頸的對策及意義

如前所述，跨行政區(qū)劃檢察院體系改革主要旨在解決司法地方化的問題。因此，本次改革在增強權力制約、提高司法公信力等方面有重要意義。一方面，國家行政制度與司法制度作為國家治理體系的重要組成部分，新時期“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，必須要適度調整國家行政制度、司法制度，重新探索構建行政與司法體系?？缧姓^(qū)劃檢察院的設置與改革也是促進國家治理體系完善的重要內容，對國家治理能力現(xiàn)代化與權力制約平衡具有不可替代的作用?？缧姓^(qū)劃檢察院改革，是繼續(xù)依托于法律強化其對權力及其職能的監(jiān)督與制約，從客觀因素來看也是“司法權回歸中央屬性”所提出來的要求。這不僅是對司法改革的有益補充，也是未來促進權力進一步制衡的根本選擇。另一方面，司法區(qū)劃與行政區(qū)劃高度重合導致司法地方化問題難以避免，管轄實踐中的隨意性狀態(tài)使得案件辦理處于不穩(wěn)定、不可預見和不確定的狀態(tài)，不僅引起了檢察管轄方面的爭議，也造成了司法資源浪費的問題，最終嚴重影響了司法的公信力。因此跨行政區(qū)劃檢察院改革中可以更好地分離特殊案件與普通案件，處理特殊案件，明確特殊案件處理原則，從而更好地利用司法資源、解決司法地方化問題，從根本上來提升司法制度的效率。此外，權力得不到相應的監(jiān)督必然會受一些因素影響而滋生腐敗，由于目前在公安、法院監(jiān)督領域檢察院還沒有實現(xiàn)全面有效的監(jiān)督，監(jiān)督范圍還存在著真空領域。因此，跨行政區(qū)劃檢察院改革可以進一步促進法律監(jiān)督，明確各個問題管轄范圍，面對新問題、新情況有專門負責的機關去應對和解決。

跨行政區(qū)劃檢察院是我國檢察院組織體系的新嘗試，在體制構建的過程中需要“摸著石頭過河”，在探索中逐漸發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。故我們要以司法實踐作為檢驗理論設想的藍本，時常反思與探討。對于前述現(xiàn)階段我國跨行政區(qū)劃檢察院存在的問題，主要沿著“法律定位—組織架構—管理機制”的思路予以應對，具體而言，體現(xiàn)在以下三個方面。

（一） 加快立法，明確跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位

跨行政區(qū)劃檢察院改革的首要問題即明確其法律定位。縱觀各國司法制度的發(fā)展過程，都遇到過司法地方化的問題。司法制度較為成熟的國家普遍遵循司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適當分離的原則，以司法區(qū)劃為基礎設置司法機關，以減少地方保護主義對司法辦案的干擾[22]（300-309）?？紤]到我國司法資源的有限性與解決司法地方化的目的性，因此沒有必要將跨行政區(qū)劃檢察系統(tǒng)獨立于現(xiàn)行的檢察院組織體系之外。故筆者認為，我國跨行政區(qū)劃檢察院應當定位為省、縣一級檢察院的派出機構。第一，跨行政區(qū)劃檢察院不是新產生的獨立類型。我國原有建制較完整，無需建立新的獨立類型的檢察院體系。比如全國鐵路檢察機關管理體制改革使鐵路檢察體系成為跨區(qū)劃檢察院的天然依托[23]。具體而言，可以利用現(xiàn)有的鐵建體制進行改造?！耙皇且袁F(xiàn)有的17個鐵檢分院和59個基層鐵檢院為基礎設立跨區(qū)縣的基層跨區(qū)劃檢察院和跨地市的上級跨區(qū)劃檢察分院。二是逐步建立跨省際區(qū)劃檢察院?！盵20]第二，跨區(qū)劃檢察院與專門檢察院定義不符?！皩ｉT人民檢察院是指在我國特定組織系統(tǒng)設置的檢察機關，其有專屬管轄權，保護特定的社會關系?！盵24]（895）但從前述上海、北京兩地的試點跨行政區(qū)劃檢察院的管轄范圍來看，管轄案件涉及多重社會領域，調解多重社會關系，故從定義的角度來看與專門檢察院有著本質的不同。第三，跨行政區(qū)劃檢察院作為派出機構是可行的。《檢察院組織法》第2條規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構。”故派出檢察機構已發(fā)展成為我國檢察機關的重要組成部分[25]，跨行政區(qū)劃檢察院作為派出機構不僅不與現(xiàn)行法律相矛盾，同時也能夠解決層級的銜接問題。

（二） 促進機構設置層級化，加強案件管轄規(guī)劃

層級設置是跨行政區(qū)劃檢察院繼法律定位之后第二重要的制度設計內容。由于現(xiàn)階段建制單層設計的缺陷，因此“必須根據(jù)我國兩審終審制的審級制度，建立至少三層級的跨行政區(qū)劃檢察院組織體系，讓易受干擾的特殊案件從一審到二審，全程都在跨行政區(qū)檢察院組織體系中流轉、辦理。”[13]具體而言，為防止司法機關地方化、行政化，排除地方保護主義對跨行政區(qū)劃檢察院的地方干預，可以借助經驗實施“小跨”“中跨”“大跨”跨行政區(qū)劃檢察院。首先，加強跨區(qū)劃基層檢察院設置，實現(xiàn)小跨。地級市基層檢察院行政區(qū)劃存在著過于細密化的問題，容易引起司法資源與司法工作效率不高。因此，要加強司法資源的整合和優(yōu)化，集中檢察院各個領域優(yōu)秀人才，加強跨區(qū)劃基層檢察院設置，著力緩解基層司法人才缺乏的壓力，為“特殊案件”跨區(qū)劃辦理創(chuàng)造條件[26]。其次，加強跨區(qū)劃地市級檢察院設置，實現(xiàn)中跨。某些地方地級市行政區(qū)劃設置仍然也存在著過密的現(xiàn)象，對于管轄地級市較多的省份來說，地級市過密設置檢察院也會導致司法資源浪費[27]，要針對案件類型實施特殊辦理。最后，加強跨省級區(qū)劃檢察院設置，實現(xiàn)“大跨”。圍繞中部、西部等地區(qū)，促進特殊類訴訟案件、重大環(huán)境資源保護案件實現(xiàn)省級區(qū)劃檢察院合作辦理。這對跨行政區(qū)劃檢察院改革設置了新的難題。要靈活使用指定管轄、提級管轄、異地管轄等方式，跨行政區(qū)劃檢察院辦案過程要消除地方因素的干擾，并加強“負面清單制度”的建立，更好地促進層級設置。

（三） 多部門協(xié)作探索，建立科學化管理體制

跨行政區(qū)劃檢察院的設立，是促進檢察機關依法行使檢察權、確定檢察權獨立的必然選擇[27]。促進檢察權的獨立雖然有利于科學訴訟格局的構建，但也對行政管理體制提出了新的要求，為司法管理體制改革帶來了新的情況和挑戰(zhàn)。具體而言，主要可以從以下三個角度入手。

第一，加強信息化平臺的應用與資源共享，促進“偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督、審查起訴、執(zhí)行檢察、公益訴訟”等領域建立與對應“法院、地方公檢法機關、地方黨委政府”等高效的工作溝通協(xié)調機制，加強跨行政區(qū)劃檢察院與基層院、法院以及鐵路公安的銜接。對于案件辦理及其管轄權爭議問題，要借助行政權力促進基層院加強辦理。首先，要加強信息資源共享平臺在跨行政區(qū)劃檢察院改革工作中的應用，建立嚴格高效的聯(lián)系溝通機制。跨行政區(qū)劃檢察院要與下轄區(qū)域內的公安部門、稅務局、環(huán)保部門、國土廳等單位加強合作，構建信息共享平臺促進案件網(wǎng)絡監(jiān)督系統(tǒng)化和全面化，全面掌握案件辦理情況。要與律師協(xié)會等加強協(xié)作配合工作機制的構建，為跨行政區(qū)劃檢察院工作提供保障。其次，促進跨行政區(qū)劃檢察院與行政執(zhí)法、刑事司法進行有效的銜接。要合理利用利用信息化平臺，加強信息資源收集、共享與權力監(jiān)督，重點解決和突破“發(fā)現(xiàn)線索難、立案監(jiān)督難、監(jiān)督處理難”問題，促進行政執(zhí)法方面構建科學合理的模式。

第二，加強檢察官隊伍的專業(yè)性?？缧姓^(qū)劃司法機關的良性運行有賴于高素質專業(yè)化的法官、檢察官隊伍。不僅要完善司法人員選任管理制度，改革法院院長、檢察院檢察長的產生方式，而且要建立法官、檢察官遴選委員會制度[28]。結合前述的管轄規(guī)劃，跨行政區(qū)劃檢察院才能達到司法資源分配最優(yōu)，避免兩極分化的現(xiàn)象。

第三，分階段逐漸實現(xiàn)檢察院人財物管理的獨立。本輪司法改革如火如荼的“人財物省級統(tǒng)管”改革正是為了解決司法地方化、行政化的問題[29]。由于我國尚未完全實現(xiàn)人、財、物的省級統(tǒng)管，因此為避免司法地方化而設立的跨行政區(qū)劃檢察院來講，人、財、物的獨立就顯得尤為重要。“檢察機關的設立形式并非關鍵，人財物的控制才是核心?！盵22]（309）就目前而言，貫徹落實檢察院、法院的人財物的省級統(tǒng)管是十分必要的。

五、 結 論

跨行政區(qū)劃檢察院改革，促進人民法院和人民檢察院跨行政區(qū)劃辦理案件，是黨和國家為“全面深化改革、全面推進依法治國”所提出來的一項創(chuàng)新性舉措，對促進權力制約、解決司法地方化、促進檢察權獨立與提高司法公信力具有積極的作用，有利于構建和完善具有中國特色的社會主義檢察制度。跨行政區(qū)劃檢察院改革，旨在解決由國家結構形式與司法區(qū)域劃分等因素導致的司法地方化的問題。目前我國跨行政區(qū)劃檢察院改革實施過程中，遇到了一些瓶頸。具體而言，在法律屬性上來看，相關立法較為滯后導致跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位尚不明確;從訴訟層級設置角度上來看，單一訴訟層級的設置導致不同層級、不同區(qū)域的案件銜接較為困難;從組織機制來看，也存在案件管轄規(guī)劃不科學、機構建制不完善的問題。這些都導致跨行政區(qū)劃檢察院在嵌入既有檢察院體系的過程中存在一些障礙。解決前述問題，要從立法、司法兩個角度進行。在法律層面，要加快立法，明確跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位，這對于跨行政區(qū)劃檢察院體系的發(fā)展、完善起到決定性、方向性的作用;要設置合理化的層級，在“兩審終審”的原則下與既有檢察院、法院層級進行合理銜接。在司法實踐上，應實行多部門協(xié)作探索，建立科學化管理體制，要注意具體實踐過程中潛在問題的挖掘和預防，建立動態(tài)化常態(tài)化的改革工作機制，為促進跨行政區(qū)劃檢察院改革精準化落實落地、構筑司法改革新高地創(chuàng)造條件。

〔參考文獻〕

[1]"楊開湘.刑事訴訟法[M].長沙：中南大學出版社，2016.

[2]"蘇力.制度是如何形成的[M].北京：北京大學出版社，2011.

[3]"底高揚.目標、限度與進路：跨行政區(qū)劃司法管轄制度的憲法學思考[J].法商研究，2017，（1）：44-54.

[4]"張步洪.跨行政區(qū)劃檢察院案件管轄[J].國家檢察官學院學報，2015，23（3）：69-80.

[5]劉作翔.中國司法地方保護主義之批判——兼論“司法權國家化”的司法改革思路[J].法學研究，2003，（1）：83-98.

[6]"王治國，戴佳，林中明.上海設立全國首個跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院[N].檢察日報，2014-12-29（1）.

[7]"徐盈雁，趙曉星.北京市人民檢察院第四分院成立[N].檢察日報，2014-12-31（1）.

[8]"賈明會.陜西探索建立跨行政區(qū)劃法院[N].人民法院報，2016-01-16（1）.

[9]"林中明.上海：跨行政區(qū)劃檢察院改革見成效[EB/OL].（2017-12-31）[2018-06-20].http：//www.spp.gov.cn/dfjcdt/201712/t20171231_207972.shtml.

[10]"江必新.從跨區(qū)劃管轄到跨區(qū)劃法院——兼論新型訴訟格局之構建[J].人民司法（應用），2017，（31）：4-17.

[11]"陳菲.向黨和人民交出一份滿意的答卷——最高人民檢察院常務副檢察長胡澤君就檢察改革答記者問[EB/OL].（2016-03-27）[2018-06-20].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/27/content_5058745.htm.

[12]"陳菲.跨行政區(qū)劃檢察院改革試點工作取得階段性成效[EB/OL].（2016-03-11）[2018-06-20].http：//www.xinhuanet.com/2016-03/11/c_1118302691.htm.

[13]"汪海燕，王宏平.跨行政區(qū)劃檢察院的法律地位研究——以檢察院組織法修改為視角[J].法學雜志，2017，（12）：107-118.

[14]"魏曉娜.依法治國語境下檢察機關的性質與職權[J].中國法學， 2018， （1）：284-302.

[15]"唐立，葉寧.跨行政區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的合理模式——從實踐探索看改革前景[J].西南政法大學學報，2015，17（6）：124-135.

[16]"甄貞.特殊檢察機關設置問題研究[A].人民檢察院組織法與檢察官法修改——第十二屆國家高級檢察官論壇文集[C].北京：中國檢察出版社，2016306-318.

[17]nbsp;王姝.兩院組織法二審“行政區(qū)劃法院、檢察院”設立問題暫未提及[EB/OL]. （2018-06-19）[2018-06-20].http：//www.bjnews.com.cn/news/2018/06/19/491631.html.

[18]"宋振策.跨行政區(qū)劃法院和檢察院及其刑事管轄權研究[J].石河子大學學報（哲學社會科學版），2015，29（5）：48-55.

[19]"施堅軒.跨行政區(qū)劃檢察改革：核心是“跨”重點是“特”[J].上海人大月刊，2017，（10）：44-45.

[20]"黃建華，任尚鋒，陳靜.跨行政區(qū)劃檢察院管轄體制探析[J].山西省政法管理干部學院學報，2017，30（2）：44-47.

[21]"洪道德.省以下人財物統(tǒng)管背景下的檢察機關上下級領導關系研究[J].法學雜志，2016，（11）：89-97.

[22]"陳海峰.檢察機關設立的域外考察——以對跨行政區(qū)劃檢察院的借鑒為視角[A].新常態(tài)與大戰(zhàn)略——上海市社會科學界第十三屆學術年會[C].上海：上海人民出版社，2015：307-316.

[23]"徐向春.鐵路運輸檢察體制改革[J].國家檢察官學院學報，2015，23（2）：46-51.

[24]"《中華法學大辭典》編委會.中華法學大辭典：簡明本[M].北京：中國檢察出版社，2003.

[25]"杜國強，周洪波.派出檢察機構設置的理性反思與完善探究[J].河南社會科學，2013，21（11）：26-29.

[26]"廣東省人民檢察院政治部地方工作處課題組.跨行政區(qū)劃人民檢察院設立工作研究[J].中國檢察官，2016，（17）：21-24.

[27]"李濤，盧新華，楊珊，陳伏豐.跨行政區(qū)劃人民檢察院設立工作研究[J].政法學刊，2016，33（5）：91-98.

[28]"金鑫.跨行政區(qū)劃司法機關設置的改革：緣起、經驗與實現(xiàn)[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2015，68（5）：116-122.

[29]"王廣輝.司法機關人財物“省級統(tǒng)管”改革的法律反思[J].法商研究，2016，（5）：10-17.

（責任編輯：夏"雪）