高校信訪治理困境與解決路徑研究

隨著教育改革不斷深化和高校發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，高校信訪總量近年來呈井噴式增長，高校信訪問題也是日趨復雜多樣，傳統(tǒng)的“辦信接訪”信訪治理模式已不能滿足新形勢需要，高校信訪治理需要升級迭新。將高校信訪工作納入依法治校、綜合改革的全局性部署規(guī)劃中，不斷推動高校信訪法治化建設(shè)，是高校信訪工作走出治理困境的根本方法。

當前，我國高等教育正處于從外延擴張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)的關(guān)鍵階段，高校深化綜合改革、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的步伐加緊推進，校內(nèi)校外各種利益格局重大調(diào)整，新舊矛盾交織、利益訴求多樣，這些都給高校信訪工作帶來新挑戰(zhàn)和新難題。

一、高校信訪治理現(xiàn)狀

高校信訪工作作為我國信訪制度體系的一部分，參照政府信訪工作模式，按照“信訪-登記-呈報-轉(zhuǎn)送-處理-回復-歸檔”流程辦理信訪件，學校辦公室設(shè)立信訪辦或配備專人承擔全校的信訪工作，校內(nèi)其他行政、教學單位作為信訪責任歸口部門負責處理職責范圍內(nèi)的信訪事項。目前高校信訪治理模式具有以下特征。

（一）信訪部門是一種協(xié)調(diào)機構(gòu)。很多高校信訪辦法規(guī)定高校信訪部門負責記錄、呈報信訪事項，根據(jù)領(lǐng)導批示將信訪件轉(zhuǎn)責任單位處理，對責任單位信訪辦理進度進行監(jiān)督等。高校的信訪部門與政府的信訪部門一樣，并不具有解決信訪問題的實際權(quán)力，只是起到了廣大師生和校領(lǐng)導之間紐帶和橋梁的作用，具體問題的解決還主要依靠主管教學或行政部門，遇重大問題按領(lǐng)導指示辦理。高校信訪部門的工作以咨詢、協(xié)調(diào)和督辦為主，不具有信訪事項調(diào)查職能。

（二）信訪工作以被動接訪為主。除了傳統(tǒng)的信函、走訪等形式，目前很多高校還設(shè)置了校領(lǐng)導信箱、校長熱線、校內(nèi)論壇、官方微博等渠道接受學校師生員工的信訪訴求，高校信訪工作一般實行“不告不理”的被動受理模式，由信訪人發(fā)動學校信訪辦理程序是高校信訪工作的常態(tài)。

（三）信訪功能以權(quán)利救濟為主。作為校內(nèi)信訪工作的制度依據(jù)，很多高校的信訪辦法是以國務(wù)院《信訪條例》為藍本、結(jié)合本校實際情況制定的，而“1995年出臺、2005年修訂的國務(wù)院《信訪條例》是以權(quán)利救濟作為主線進行制度設(shè)計的，這從一個側(cè)面說明，信訪制度的權(quán)利救濟功能已經(jīng)為國家和公眾所普遍接受和認可”，信訪由于具有入口寬、門檻低、成本小等特點，于是成了高校師生尋求權(quán)益救濟的主要途徑，高校的信訪制度主要承載了權(quán)利救濟的功能。

二、高校信訪治理困境

隨著教育改革深化和高校發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，很多高校前期快速發(fā)展積累的矛盾尚未徹底解決，在當下推進校內(nèi)深層次改革中又容易形成新的問題和矛盾。高校師生作為知識層次高、思想活躍、權(quán)利意識強烈的群體，他們始終關(guān)注學校的發(fā)展變革，并對其中涉及自身權(quán)益的事項，會通過各種渠道和方式表達意見。高校信訪工作任務(wù)越來越重，傳統(tǒng)的“辦信接訪”模式已不能滿足新形勢的需要。

（一）高校信訪數(shù)量持續(xù)上升

信訪總量的高態(tài)勢已成為近年來高校信訪工作的難題之一。隨著高校綜合改革涉及利益相關(guān)主體越來越多，信訪問題牽涉范圍也越來越廣泛，幾乎關(guān)涉學校工作的方方面面，尤其在高校推進重要改革或做出重大安排期間，更容易形成小規(guī)模的信訪洪峰。

高校信訪數(shù)量呈井噴式增長，首先在于網(wǎng)絡(luò)帶來的便利，由于網(wǎng)絡(luò)信訪便捷、成本低、還避免了實名帶來的困擾，如果不是緊迫、重大的問題，高校師生更愿意通過校長信箱、校園論壇、學校微博等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)表意見看法，目前網(wǎng)絡(luò)信訪成了高校信訪的主要方式。其次從高校信訪內(nèi)容上看，師生反映的問題多半與高校信息溝通反饋機制不完善有關(guān)，具體表現(xiàn)在學校涉及各方利益的重要制度不被師生了解、重要決策民意調(diào)查不夠充分、重要工作信息沒有及時公開等等，由于不能夠及時有效地獲取、反饋自己所關(guān)心的信息或事項，高校師生就會訴諸信訪。最后，校內(nèi)其他權(quán)益救濟途徑不暢通，如高校師生申訴制度不完善等，也使得大量訴求涌向信訪，筆者所在高校每年畢業(yè)期間都會有學生因為學位問題而訴諸信訪，信訪幾乎已成為解決論文答辯是否通過、學位證是否正常頒發(fā)等問題的唯一渠道，雖然學校相關(guān)制度文件有對學位問題異議的申訴規(guī)定，但申訴程序在實踐中缺乏操作性。

（二）高校信訪難題解決乏力

高校信訪工作還面臨著信訪事項日益復雜難以協(xié)調(diào)處理的巨大壓力。對于長期積累的信訪難題，尤其是高校改革過程中涉及師生利益的熱點難點問題，往往信訪工作周期長，推進協(xié)調(diào)困難，無法給予信訪人及時有效的回應，從而導致信訪人鬧訪、纏訪，嚴重影響了高校的正常辦學秩序。

究其原因，首先在于高校教學、行政等中層單位對信訪的認識不足。作為解決信訪問題的責任單位，他們并不是將信訪作為檢視自身工作是否規(guī)范到位的“放大鏡”，而是片面地認為是信訪人在胡鬧，視信訪為洪水猛獸，要么消極逃避、等待學校領(lǐng)導“裁決”，要么不堪壓力、去滿足信訪人不合理的訴求，從而埋下更大的信訪隱患。其次，校內(nèi)缺乏復雜信訪事項的協(xié)同處理機制，現(xiàn)在高校信訪問題趨向復雜化、多樣化，師生反映的問題更多時候?qū)儆诙鄠€信訪事項交織一起，涉及多個中層單位職責，但目前高校信訪部門與其他中層單位之間以及中層單位相互之間有關(guān)信訪問題的職責劃分不清，中層單位之間互相推諉、扯皮、不作為現(xiàn)象時有發(fā)生，致使復雜信訪事項遲遲無法予以解決。最后，問責與激勵機制相關(guān)規(guī)定沒有落地，也是信訪難題難以解決的重要原因，盡管高校信訪制度規(guī)定了對信訪失責行為的責任追究，也規(guī)定了對信訪工作表現(xiàn)突出的單位及個人予以獎勵，但在實踐中很難落實，由于缺少約束機制，信訪問題的解決也就顯得沒那么緊迫而重要了。

（三）信訪不信法誤區(qū)依然存在

高校師生也存在信訪不信法的誤區(qū)，由于信訪辦理程序會經(jīng)主管校領(lǐng)導簽批環(huán)節(jié)，在信訪人眼里，這是自己所反映問題能獲得解決的關(guān)鍵所在，無論是離退休老同志，還是受教育程度更高的高校教師和大學生，在通過信訪尋求權(quán)益救濟時，都堅持要面見校領(lǐng)導陳情，希望通過這種方式來達成自己的訴求。筆者認為這里的“不信法”誤區(qū)包括兩點內(nèi)容：一是高校信訪師生認為向?qū)W校領(lǐng)導反映問題比走法律途徑更能解決自己的問題，這是對國家法律及司法程序認知不夠;二是高校信訪師生認為信訪辦理結(jié)果是校領(lǐng)導個人意志的體現(xiàn)，這是對學校工作及決策程序認知不夠。加之高校信訪工作缺少終結(jié)機制，信訪人可以就同一問題反復要求見領(lǐng)導，給學校正常的辦學秩序帶來困擾。

三、完善高校信訪治理重要意義

（一）推進依法治校的重要舉措

帶有“人治”色彩的信訪制度看似與依法治校相悖，其實實質(zhì)不然，從國家治理層面，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”，中央做出的這一重大決策部署明確了信訪工作制度改革的方向，信訪制度法治化建設(shè)已是共識。在高校，信訪工作也必然要在依法治校理念指導下開展。當前高校管理事務(wù)日趨復雜，依法治校要求高校內(nèi)部所有事務(wù)在法治理念指導下實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、標準化、流程化，折射在信訪工作領(lǐng)域，就是要實現(xiàn)高校師生依法依規(guī)理性信訪、高校信訪部門及責任單位依法依規(guī)辦理信訪案件、高校師生合法權(quán)益依法依規(guī)受到保護、信訪辦理結(jié)果符合國家現(xiàn)行法律法規(guī)要求。高校信訪治理實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，從“領(lǐng)導治理”到“法治治理”，從民情民意直通校領(lǐng)導的救濟手段到高校師生參與學校決策、表達合理建議、實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督等的重要平臺，是高校信訪工作在依法治校進程中找準合理位置的必然舉措。

（二）完善內(nèi)部治理的重要環(huán)節(jié)

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出要“建立中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結(jié)構(gòu)，深化校內(nèi)管理體制改革”，建立現(xiàn)代大學制度成為當下高校的奮斗目標和發(fā)展重任，高校在深化內(nèi)部改革、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的過程中必須理順校內(nèi)各種權(quán)力關(guān)系、平衡內(nèi)部各利益相關(guān)主體需求，這一方面要充分發(fā)揮信訪工作橋梁紐帶作用，保證廣大師生能為學校改革發(fā)展獻言獻策，積極參與到學校的民主管理中來，促進學校各項改革順利實施;另一方面深層次的矛盾和問題逐漸凸顯，需要通過信訪途徑反映出來并及時化解。高校信訪工作還要建立起反思、協(xié)調(diào)、整合、監(jiān)測、補救的機制，不斷促進高校公共政策與民情民意之間實現(xiàn)良性互動。

（三）實現(xiàn)和諧校園的重要手段

高校信訪制度作為學校領(lǐng)導聯(lián)系師生和群眾的橋梁和紐帶，一直在體察民情、化解矛盾糾紛、維護校園穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。當下高校深化改革、理順內(nèi)部管理體制機制過程中會產(chǎn)生許多新情況、新問題，這些新情況新問題涉及面廣、受關(guān)注程度高、處理難度大，如果不能妥善處置，勢必導致矛盾激化，影響學校的和諧穩(wěn)定，而傳統(tǒng)的信訪治理模式已不足以應對這一新形勢，高校信訪制度自身的升級完善迫在眉睫，實現(xiàn)信訪治理模式迭新，才能在高校發(fā)展新形勢下繼續(xù)發(fā)揮信訪制度協(xié)調(diào)疏導、決策參考等重要作用，持續(xù)推進和諧校園建設(shè)。

四、完善高校信訪治理路徑研究

將高校信訪工作納入依法治校、綜合改革的全局性部署規(guī)劃中，不斷推動高校信訪法治化建設(shè)，是做好新形勢下高校信訪工作的基本遵循，是破解高校傳統(tǒng)信訪治理模式困境的根本方法。

（一）源頭治理：預防和減少信訪問題發(fā)生

1.完善制度建設(shè)。完善制度建設(shè)是實施依法治校的重要基石，也是從根源上預防和減少信訪問題發(fā)生的重要舉措。完善制度建設(shè)就是要將學校所有管理事務(wù)納入制度化的軌道，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，構(gòu)建科學、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系，保證學校各項工作及流程有制度可遵循，也為校內(nèi)化解矛盾、定紛止爭提供剛性依據(jù)。同時要建立制度的合法性審查機制，要確保高校內(nèi)部的各項制度規(guī)范符合上位法或國家有關(guān)規(guī)定，確保各關(guān)聯(lián)制度之間銜接無誤、無沖突矛盾，避免因制度違法或制度打架引發(fā)信訪問題。另外，還要重點完善校內(nèi)權(quán)益救濟相關(guān)制度，如健全高校師生申訴工作機制，使一些涉及師生切身權(quán)益的事項擁有相應的更專業(yè)的救濟途徑，以減輕高校信訪工作壓力。

2.健全表達機制。建立健全高校師生權(quán)益表達與協(xié)商機制，實現(xiàn)從源頭上減少問題和糾紛，將矛盾化解在萌芽階段。高校要暢通師生表達權(quán)益、反映問題的渠道和平臺，除了常規(guī)的信訪形式，還要探索將校領(lǐng)導接待日、校長面對面等活動制度化、常態(tài)化，形成長效機制，另外要推動高校領(lǐng)導“走下去”，變師生信訪為校領(lǐng)導主動接訪、下訪，不斷增強學校領(lǐng)導與師生群眾的主動聯(lián)系，通過現(xiàn)場辦公、主動溝通、就地協(xié)調(diào)等方式，盡可能將信訪萌芽就地化解。

3.科學民主決策。高校要完善決策機制和程序，不斷提高科學民主決策水平。一方面要增強決策的透明度和公眾參與度，凡是密切涉及師生員工等利益的，一定要做好民情民意的調(diào)查和意見征集工作，確保各方利益相關(guān)主體參與其中，避免因決策程序不當引發(fā)信訪問題。二要健全學校重大決策信訪風險評估機制，在重大決策出臺前要對決策可能引發(fā)的信訪風險進行科學預測、綜合研判，要充分聽取信訪等部門的意見，防止決策出臺后的各種不穩(wěn)定因素。

4.落實信息公開。高校要通過學校主頁、校務(wù)公開欄、信息公開專欄等各種方式，面向全校公開學校制度文件和重要信息，凡與廣大師生利益密切相關(guān)的重大事項和重要安排，除了前期要充分征求師生意見建議外，還要定期公開推進情況和階段性工作成果，保障廣大師生的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

5.建設(shè)法治文化。法治文化建設(shè)是實施依法治校的重要內(nèi)容，高校要做好面向教工和學生的法制教育與宣傳，讓法治成為師生自覺的選擇和共同的行為方式，讓法治理念外化于行、內(nèi)化于心，形成學法、懂法、守法、用法的法治文化氛圍。高校的行政工作人員更要牢固樹立依法依規(guī)辦事的理念，增強法律意識和規(guī)范意識，自覺執(zhí)行學校各種規(guī)章制度、條例規(guī)定、程序規(guī)范及明令禁止等，尊重廣大師生對學校教學、管理、校園建設(shè)、發(fā)展規(guī)劃等各項工作的意見和建議，引導師生員工規(guī)范有序地參與學校的民主管理。

（二）過程治理：及時有效化解信訪難題

1.健全工作機制。一是健全二級信訪責任機制，形成“大信訪”格局，除了高校信訪部門及工作人員承擔學校的信訪工作外，還要在行政、教學等中層單位設(shè)立二級信訪員，承辦由信訪部門轉(zhuǎn)發(fā)的屬于本單位職責的信訪件，通過將中層單位的信訪責任明確到人，實現(xiàn)信訪工作的縱向覆蓋;二是建立信訪問題調(diào)研排查機制，做好預警防范建設(shè)，高校要通過專項調(diào)研與不定期排查相結(jié)合，主動了解一段時間內(nèi)學校師生的思想動態(tài)與實際困難，尤其是和學校重大改革措施有關(guān)的信息，將化解矛盾糾紛的節(jié)點提前，變事后處理為事前化解，增強信訪工作前瞻性;三是建立復雜信訪協(xié)同辦理機制，提高處理復雜信訪問題的能力和效率，高校各單位要樹立信訪事項屬于全校性工作的意識，及時關(guān)注信訪動態(tài)，做好本單位信訪工作的研判和防范，對于涉及多家單位的復雜信訪問題，高校信訪部門要及時向相關(guān)單位傳達有效信息，依據(jù)事項性質(zhì)劃分信訪職責、明確牽頭部門，其他相關(guān)單位要做好配合協(xié)助工作，避免多頭答復、重復反饋的情況;四是完善信訪督查督辦機制，高校信訪部門要加大信訪問題的督辦力度，對一般信訪問題，高校信訪部門要全程跟蹤，追蹤信訪辦理進展和效果，對師生關(guān)注的熱點難點信訪問題，要列入學校重點督查事項，由信訪部門和督查部門聯(lián)合督促事項的辦理，對學校改革發(fā)展過程中積累的重大信訪問題，要實行領(lǐng)導包案，由主管校領(lǐng)導親自抓督查落實，以確保信訪難題獲得解決。

2.實施依法治訪。信訪引入法治理念，讓法律為信訪保駕護航，是依法治校在信訪工作領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)。一是高校信訪部門在日常接訪過程中，要向信訪師生和其他群眾大力宣傳普及國家法律法規(guī)及相關(guān)知識，引導信訪者通過正常的信訪程序依法表達訴求，實現(xiàn)理性、有序信訪;二是貫徹國家有關(guān)政策規(guī)定，堅持信訪問題依法分類處理，高校要進一步完善信訪訴求分類處理工作機制，對于信訪者反映的問題屬于依法通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，高校信訪部門要耐心引導信訪者按照法定途徑和程序反映訴求，實現(xiàn)涉法涉訴信訪準確分流、有序?qū)?、及時處理、妥善化解，把涉法涉訴信訪納入法治軌道;三是探索引入“第三方”參與信訪工作，高校信訪部門根據(jù)信訪者的狀態(tài)和需求，可以引入學校的法律顧問或心理專家等參與信訪辦理過程，通過專業(yè)的指導和監(jiān)督，促進信訪辦理更加客觀公正，消除信訪者不滿的情緒，并增強其對信訪結(jié)果的認同感。

3.創(chuàng)新信訪形式。鑒于網(wǎng)絡(luò)信訪已成為高校信訪主要方式，高校要探索運用現(xiàn)代科技手段進一步創(chuàng)新信訪方式，為學校師生提供更加方便、快捷的溝通反饋渠道，可以借鑒政府信訪工作成功改革措施，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)建立網(wǎng)上信訪服務(wù)平臺。探索建立信訪網(wǎng)上投、事項網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上評、問題網(wǎng)上督、形勢網(wǎng)上判的“一網(wǎng)式”信訪綜合管理服務(wù)機制，形成全程跟蹤、動態(tài)評價、回訪督辦的信訪工作新模式。推動高校信訪信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，不斷增強信訪工作公信力。

4.轉(zhuǎn)變工作理念。不論是高校信訪部門，還是學校其他教學、行政單位，都要轉(zhuǎn)變信訪工作觀念，不能單純地認為信訪工作就是解決麻煩或協(xié)調(diào)糾紛。一方面要通過信訪來審視自身工作有無問題，通過信訪信息研判日常工作的風險點和矛盾高發(fā)區(qū)，推動本部門工作更趨于科學化、規(guī)范化、合理化，對于信訪師生合理的意見或訴求，要積極采納、推動解決;另一方面要通過信訪來實現(xiàn)育人工作，信訪工作雖然不能直接為學生提供教育資源，但卻在側(cè)面承擔著保障育人效果、營造良好氛圍的作用，發(fā)揮“隱性育人”的功效，有時學校師生信訪屬于對學校政策制度不了解或?qū)W校工作部署安排有誤解，因此，辦理信訪件的部門要懂得換位思考，給予充分理解，要把解決實際問題和解決思想問題有機結(jié)合起來，將教育引導貫穿信訪工作的始終。

5.實施考核評價。高校要完善信訪效果考核評價機制和獎懲激勵機制，推動信訪制度相關(guān)規(guī)定落地。首先要設(shè)計一套科學合理的信訪工作效果評價機制，評價對象既包括承辦信訪件的中層單位，也包括中層單位責任領(lǐng)導及直接工作人員，評價內(nèi)容可以從信訪件復雜程度、辦理時長、答復情況、信訪者滿意度等幾個維度展開，評價結(jié)果直接用于當年年度考核。其次要健全相應的獎懲激勵機制，對于在信訪工作中表現(xiàn)突出的單位及個人，學校要給予物質(zhì)或精神獎勵，以保持其信訪工作積極性，而對于信訪失責并引發(fā)嚴重后果的單位及個人，學校要加大問責力度，并按照學校相關(guān)紀律規(guī)定給予懲罰或處分。

（三）末端治理：避免信訪問題出現(xiàn)反復

1.加強分析研判。高校教育教學工作具有周期性特點，高校信訪活動因而也呈現(xiàn)一定規(guī)律性，高校信訪部門及其他各單位要加強信訪信息的分析研判，做好每年信訪件的量化研究，通過數(shù)據(jù)分析、總結(jié)歸納，梳理高校信訪活動的特點和規(guī)律，對于往年同期信訪師生反復提出的問題，要以訪促改、以訪促建，對于當年學校發(fā)展新形勢、政策新變化，要在工作中給予充分說明和解釋，并做好相應的應對預案。

2.注重理論研究。高校要打破“重實踐、輕研究”的信訪工作現(xiàn)狀，加大信訪工作的理論研究，要對學校歷年來的信訪件進行整體研究和普遍規(guī)律總結(jié)，通過對信訪總量、重復信訪、群體信訪等基本指標的深入分析，提煉適合本校校情的信訪工作理論，同時要將理論研究成果與實踐工作有機結(jié)合，促使高校各單位、部門對工作中遇到的問題和矛盾更具有前瞻和預測能力，并為學校教育事業(yè)發(fā)展提供重大決策參考。