基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市縣地震應(yīng)急救援能力評價(jià)體系構(gòu)建

申源 梁厚朗

引言

我國由于特殊的地理位置和地質(zhì)構(gòu)造，境內(nèi)地震具有頻次高、災(zāi)害重、影響范圍廣的特點(diǎn)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口急劇增多，頻發(fā)的地震災(zāi)害對我國地震應(yīng)急救援工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

作為發(fā)展中國家，我國城鎮(zhèn)房屋多為磚混或混凝土結(jié)構(gòu)，震后搜救工作主要依賴專業(yè)設(shè)備、大型機(jī)具等方能進(jìn)行。城鎮(zhèn)地區(qū)一旦遭遇地震破壞，救援難度遠(yuǎn)大于農(nóng)村。在我國西部地區(qū)，地震極易引發(fā)山地次生災(zāi)害，造成交通堵塞、通信中斷，救災(zāi)力量難以及時(shí)投放和有效地開展應(yīng)急救援，同時(shí)救援隊(duì)伍的后勤保障也面臨較大壓力。汶川地震后，面對日益嚴(yán)峻的震情形式，我國各地區(qū)大力推進(jìn)地方救援隊(duì)伍建設(shè)（圖1），政府和有關(guān)部門通過開展多種形式的地震科普宣傳、地震應(yīng)急演練、提高當(dāng)?shù)亟ㄖ锟拐鹪O(shè)防水平等措施來防御和降低地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

但是，面對我國多震災(zāi)的國情，現(xiàn)有的地震應(yīng)急救援能力能否應(yīng)對特大地震災(zāi)害，目前還缺乏有效的評價(jià)方法和手段。本文通過實(shí)地調(diào)研，分析了影響地震應(yīng)急救援能力的相關(guān)因素，給出了地震應(yīng)急救援能力的評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建了基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的地震應(yīng)急救援能力評價(jià)體系，以期為當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門了解本地區(qū)現(xiàn)有的地震應(yīng)急救援能力，并在防御地區(qū)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過程中有針對性地開展相關(guān)工作提供參考。

圖1 地震應(yīng)急救援隊(duì)伍

影響地震應(yīng)急救援能力的主要因素

（一）地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)方面

災(zāi)害事件的緊急處置直接關(guān)系到能否在災(zāi)后把國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低限度，這也是衡量政府效能和社會文明程度的重要標(biāo)志之一。地震是因?yàn)榈厍騼?nèi)部緩慢積累的能量突然釋放或人為因素引起的地球表面的振動，進(jìn)而造成地面附作物的破壞。地震的破壞程度與震源釋放能量有關(guān)，能量越大，震級越大。研究表明，震級相差一級，能量相差約33倍。

地震破壞最直接的表現(xiàn)為建（構(gòu)）筑物破壞。如果地震發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口密集地區(qū)，將會造成大量的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失。如1976年唐山7.8級大地震發(fā)生在工業(yè)城市河北省唐山、豐南一帶，加之地震發(fā)生在凌晨，共造成約24萬余人死亡。除地震本身造成的直接災(zāi)害以外，地震引發(fā)的次生災(zāi)害也是造成人員傷亡的重要因素。地震次生災(zāi)害在山區(qū)主要表現(xiàn)為次生地質(zhì)災(zāi)害，如泥石流、崩塌、滑坡等（圖2）；在沿海城市容易引發(fā)海嘯、洪災(zāi)；在內(nèi)陸地區(qū)主要表現(xiàn)為火災(zāi)、生命線破壞、危險(xiǎn)品泄漏等，地震引發(fā)的次生災(zāi)害不容小覷。歷次地震研究表明，地震中絕大多數(shù)人員傷亡是由房屋倒塌、損毀而造成的，一般建筑物抗震性能越高，其抵御地震破壞的效果越好，造成人員的傷亡數(shù)量也就越少。由此可見，地區(qū)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平越高，其地震發(fā)生概率以及地震造成的破壞也就越大，對地震應(yīng)急救援的需求也就越高。

（二）地震應(yīng)急準(zhǔn)備方面

地震應(yīng)急救援能力與當(dāng)?shù)氐卣饝?yīng)急準(zhǔn)備工作建設(shè)相關(guān)。近年來，我國的防震減災(zāi)工作雖然取得了很大進(jìn)展，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國仍處于“大震巨災(zāi)”“中震大災(zāi)”，甚至部分地區(qū)存在“小震大災(zāi)”的情況。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)速度的加快，城鎮(zhèn)主體有集中于地震高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的趨勢，這就要求當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門在應(yīng)對本地區(qū)潛在的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)要做好地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作。

首先，地震應(yīng)急預(yù)案是地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要組成部分，其規(guī)定了各級部門在應(yīng)對不同級別地震時(shí)的應(yīng)急響應(yīng)和處置流程。地震應(yīng)急預(yù)案是保障地震應(yīng)急指揮決策、地震應(yīng)急救援工作順利開展的重要依據(jù)，應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況定期更新和補(bǔ)充完善。

圖2 汶川地震中大型滑坡

其次，地震應(yīng)急救援工作的順利開展，還離不開高效的應(yīng)急指揮，應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)為指揮者提供了重要的技術(shù)支撐。指揮者可通過應(yīng)急指揮技術(shù)系統(tǒng)，并基于本地區(qū)已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)救援力量的科學(xué)調(diào)度、部署，提升地震應(yīng)急救援工作的效率。

與此同時(shí)，為有效應(yīng)對突發(fā)地震，還應(yīng)加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐卣饝?yīng)急避難場所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，定期組織開展地震應(yīng)急疏散演練，加大地震科普宣傳力度，增強(qiáng)群眾的應(yīng)急避險(xiǎn)意識和自救互救能力。只有做好地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作，才能夠在面對地震災(zāi)害時(shí)做到從容不迫。

（三）地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)方面

地震應(yīng)急救援能力最直接的影響因素為地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)。大地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)道路受損，甚至基本癱瘓，專業(yè)救援力量很難在第一時(shí)間抵達(dá)災(zāi)區(qū)，救援工作主要依賴于當(dāng)?shù)氐木仍α慷_展。我國城鎮(zhèn)房屋多為磚混或混凝土結(jié)構(gòu)，震后搜救工作利用專業(yè)設(shè)備、大型機(jī)具等方能進(jìn)行，救援裝備種類不齊全，導(dǎo)致很多救援工作無法開展。同時(shí)，各地救援隊(duì)伍建設(shè)水平參差不齊，缺乏統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)調(diào)度能力差，救援隊(duì)員缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，救援合力不足；有時(shí)參與救援任務(wù)的救援人員也可能會由于意外而變成被救人員，加之自我保障能力不足，導(dǎo)致在實(shí)際地震救援過程中，不僅造成了人力、物力的大量浪費(fèi)，還大大影響了地震應(yīng)急救援效果。

綜上所述，提高地震應(yīng)急救援能力要從地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)本身出發(fā)、結(jié)合地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作、地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)等方面。

基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市縣地震應(yīng)急救援能力指標(biāo)體系的構(gòu)建

（一） 評價(jià)指標(biāo)的選取原則

市縣地震應(yīng)急救援能力評價(jià)指標(biāo)涉及內(nèi)容較多，在評價(jià)指標(biāo)選取和分類時(shí)，主要依據(jù)以下原則：

（1）所選指標(biāo)能夠客觀、全面、科學(xué)地開展評價(jià)工作；

（2）評價(jià)指標(biāo)之間不能互相干擾、要具有獨(dú)立性；

（3）所選取的指標(biāo)要具有代表性；

（4）為客觀反應(yīng)評價(jià)對象的實(shí)際情況，應(yīng)以定量計(jì)算的指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔。

（二） 評價(jià)指標(biāo)的確定通過分析影響地震應(yīng)急救援能力的關(guān)鍵因素，綜合考慮各指標(biāo)的科學(xué)性、代表性等原則，并根據(jù)前期實(shí)地調(diào)研和專家咨詢意見，最終從地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平、地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作、地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)三大方面，梳理、總結(jié)了17個(gè)二級評價(jià)指標(biāo)。

1.地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平

地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平主要從地震危險(xiǎn)性、次生地質(zhì)災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、建筑物抗震性能5方面來開展評價(jià)工作。不同地區(qū)地震烈度不同，區(qū)內(nèi)地震破壞程度和震害現(xiàn)象也不同，地震烈度可以作為地震危險(xiǎn)性的宏觀衡量尺度。地震引發(fā)的次生災(zāi)害主要以次生地質(zhì)災(zāi)害為主，包括滑坡、崩塌、泥石流等。次生地質(zhì)災(zāi)害根據(jù)地區(qū)地質(zhì)構(gòu)造特點(diǎn)，通過實(shí)地調(diào)研和專家研判等確定其危險(xiǎn)等級。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)，地震破壞造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失可能越高。與此同時(shí)，地區(qū)建筑物抗震能力越高，由建筑物倒塌引起的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失就越小。

2.地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作

地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作主要從地震應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急避難場所、應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)、地震科普宣傳、自救互救、地震疏散演練7個(gè)方面來開展評價(jià)工作。為應(yīng)對突發(fā)地震，目前各地區(qū)均有完善的地震應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)；在城市建設(shè)過程中也考慮了地震應(yīng)急避難場所的規(guī)劃和建設(shè)，避難場所的容納人數(shù)應(yīng)滿足當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生后所需安置人數(shù)需求。通過實(shí)地調(diào)研，在地震多發(fā)省份，政府和有關(guān)部門與當(dāng)?shù)氐拇笮统泻炗喠撕献鲄f(xié)議，將超市作為地震應(yīng)急物質(zhì)的儲備庫，在地震發(fā)生后無償、優(yōu)先為政府提供應(yīng)急食品、水等物資。同時(shí)，面對潛在的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，政府和有關(guān)部門還加強(qiáng)了地震科普宣傳力度，定期組織開展地震疏散演練（圖3），讓群眾掌握應(yīng)急避險(xiǎn)技能，提高自救互救能力。

3.地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

圖3 學(xué)校地震應(yīng)急疏散演練

圖4 地震應(yīng)急救援裝備

圖5 地震應(yīng)急演練培訓(xùn)

地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)主要從救援隊(duì)伍、救援裝備、演練培訓(xùn)、后勤保障、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)5個(gè)方面來開展評價(jià)工作。地震應(yīng)急救援隊(duì)伍包括專業(yè)地震應(yīng)急救援隊(duì)伍和具備地震災(zāi)害救援能力的其他應(yīng)急救援隊(duì)伍。在實(shí)地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)雖然有自己的救援隊(duì)伍，但政府對救援裝備經(jīng)費(fèi)投入不足，致使裝備更新慢，裝備的維護(hù)保養(yǎng)難度大，部分隊(duì)伍裝備較為落后，缺乏專業(yè)的救援工具（圖4）；救援隊(duì)伍人數(shù)不足，存在備份困難，實(shí)戰(zhàn)能力有限且在實(shí)戰(zhàn)中無法保障輪換力量；救援隊(duì)伍的自我保障能力不足（四川省地方標(biāo)準(zhǔn)要求市縣地震應(yīng)急救援隊(duì)伍自我保障能力為3天）。同時(shí)，每年接受地震專業(yè)知識培訓(xùn)的救援隊(duì)員人數(shù)較少（圖5），救援人員沒經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)實(shí)踐，導(dǎo)致救援人員知識結(jié)構(gòu)單一，專業(yè)技術(shù)不高。

（三） 評價(jià)體系的建立

整個(gè)評價(jià)體系主要由四大部分構(gòu)成：

圖6 基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的地震應(yīng)急救援能力評價(jià)指標(biāo)體系

1.評價(jià)指標(biāo)

評價(jià)指標(biāo)是評價(jià)體系的主要組成部分，根據(jù)評價(jià)對象，依據(jù)客觀性、科學(xué)性等原則，通過分析影響評價(jià)對象的各項(xiàng)因素，選擇具有代表性、概括性并能夠通過定量計(jì)算或定性描述的指標(biāo)來開展評價(jià)工作。

2.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是定量和定性分析、計(jì)算及評價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)。本項(xiàng)目通過發(fā)放調(diào)研問卷和實(shí)地調(diào)研，獲取了地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、人口、經(jīng)濟(jì)，建筑物結(jié)構(gòu)類型等數(shù)據(jù)；地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作中地震應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急技術(shù)系統(tǒng)等建設(shè)情況；地震科普宣傳、應(yīng)急疏散演練等開展情況，以及救援隊(duì)的建設(shè)、訓(xùn)練、裝備配置等要評價(jià)對象的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.評價(jià)準(zhǔn)則

評價(jià)準(zhǔn)則是每個(gè)評價(jià)指標(biāo)對應(yīng)的評價(jià)規(guī)則，是衡量指標(biāo)得分高低的重要依據(jù)。評價(jià)準(zhǔn)則可以通過計(jì)算公式定量表達(dá)，也可通過定性的描述，如優(yōu)良差、高中低等。

4.評價(jià)模型

評價(jià)模型是通過定量計(jì)算和定性分析確定的數(shù)學(xué)模型，根據(jù)不同指標(biāo)的特點(diǎn)，采用合理、科學(xué)的評價(jià)模型，能夠客觀、準(zhǔn)確開展評價(jià)工作。

基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市縣地震應(yīng)急救援能力評價(jià)體系由目標(biāo)層（基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市縣地震應(yīng)急救援能力）、準(zhǔn)則層（地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平、地震應(yīng)急準(zhǔn)備、地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)三大方面）、評價(jià)層（17項(xiàng)二級評價(jià)指標(biāo)）構(gòu)成，整個(gè)評價(jià)體系如圖6所示。

結(jié)語

汶川地震后我國各類應(yīng)急救援隊(duì)伍和裝備得到空前發(fā)展，縣級以上具有一定城市搜索與營救能力的隊(duì)伍（由地震、消防、安全生產(chǎn)和武警等構(gòu)成）已達(dá)到5000 余支，還有大量的非政府組織（Non-Governmental Organizations，簡稱NGO）和志愿者救援隊(duì)，應(yīng)急救援隊(duì)伍人員總量和裝備配備得到了長足發(fā)展。但由于受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件制約，救援隊(duì)伍建設(shè)參差不齊；加之國家出臺相關(guān)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較晚，各地不同類型救援隊(duì)的建設(shè)規(guī)模、組織結(jié)構(gòu)、裝備配置等缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。近年來汶川、玉樹、蘆山等重特大地震的地震應(yīng)急救援啟示表明，各地地震應(yīng)急救援能力建設(shè)與本地區(qū)潛在的地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平還不匹配。

通過構(gòu)建基于地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的市縣地震應(yīng)急救援能力評價(jià)體系，從地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)水平、地震應(yīng)急準(zhǔn)備工作、地震應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)等方面，對市縣地震應(yīng)急救援能力進(jìn)行客觀評價(jià)，一方面能找出市縣地震應(yīng)急救援能力建設(shè)工作中的不足，為市縣地震應(yīng)急救援能力建設(shè)提供針對性的指導(dǎo)；另一方面，通過對市縣地震應(yīng)急救援能力進(jìn)行評估，讓政府和有關(guān)部門充分了解當(dāng)?shù)氐牡卣饝?yīng)急救援能力水平，在地震發(fā)生后，可實(shí)現(xiàn)地震應(yīng)急救援力量的科學(xué)部署，為地震救援力量調(diào)度提供參考。