城市規(guī)劃視角下的東京防火對(duì)策與啟示

肖龍

引言

根據(jù)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全科學(xué)技術(shù)研究中心鐘茂華的研究，在中國(guó)歷史上，火災(zāi)多發(fā)區(qū)是不斷變化的，大概呈現(xiàn)出從黃河流域向長(zhǎng)江流域變遷，再向沿海地區(qū)與城市擴(kuò)散的特征。對(duì)應(yīng)著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史可知，中國(guó)火災(zāi)多發(fā)區(qū)的變遷是一個(gè)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與文化重心轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移的過程。對(duì)于火災(zāi)，人類一直在與之進(jìn)行斗爭(zhēng)，在這個(gè)漫長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，人類應(yīng)對(duì)火災(zāi)的技術(shù)也取得了很大進(jìn)展。就中國(guó)來看，防火領(lǐng)域，現(xiàn)在做得最多的仍然是在技術(shù)方面，特別是消防技術(shù)領(lǐng)域，學(xué)者的研究也多限于這一范圍，且做防火研究的多是消防、公共安全等領(lǐng)域的從業(yè)者、專家和學(xué)者。不難知道，一方面中國(guó)學(xué)術(shù)界更多的側(cè)重于對(duì)火災(zāi)防范與救援技術(shù)方面的研究，且研究者主要來源于消防與公共安全領(lǐng)域，而對(duì)于軟實(shí)力方面的防范體系與制度的研究目前較為欠缺。另一方面，相關(guān)研究較為宏觀，更加側(cè)重于戰(zhàn)略與全局。例如從宏觀層面分析城市火災(zāi)消防安全保障能力，從人、物、事等全局視角探討城市火災(zāi)預(yù)防對(duì)策，基于戰(zhàn)略層面研究城市防火能力并提出防范措施等。其實(shí)，我國(guó)早在20世紀(jì)80年代，阮志大等學(xué)者就已提出應(yīng)借助防火規(guī)劃理論指導(dǎo)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，以防止和減少城市火災(zāi)的危害和損失，但我國(guó)現(xiàn)實(shí)的城市規(guī)劃建設(shè)中卻并未普遍運(yùn)用防火規(guī)劃的思想。

本文將以已有研究為基礎(chǔ)，基于日本東京的經(jīng)驗(yàn)，從城市規(guī)劃與微觀具體對(duì)策角度分析火災(zāi)防范，為我國(guó)的火災(zāi)防范研究引入一個(gè)新的視角，為城市規(guī)劃中的火災(zāi)防范基礎(chǔ)建設(shè)提供參考。

圖1 日本防火日消防演習(xí)

東京火災(zāi)概況

歷史上日本沿用中國(guó)的住宅形式，以木結(jié)構(gòu)樓房為主（圖1），往往因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)或生活生產(chǎn)方面的原因，發(fā)生火災(zāi)。日本東京市在江戶時(shí)代也是一座以木結(jié)構(gòu)房屋為主的城市，后來經(jīng)過1923年關(guān)東大地震和二戰(zhàn)，東京大部分的木結(jié)構(gòu)建筑被損毀殆盡。二戰(zhàn)后，日本全社會(huì)發(fā)起重建家園的運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)在的東京就是在這個(gè)大背景下尋求新的發(fā)展方式，開始興起混凝土建筑建設(shè)的。在此后的大地震與火災(zāi)中，東京總結(jié)了大量新的、特別是針對(duì)地震次生火災(zāi)的防范經(jīng)驗(yàn)。

表1與表2反映了2005—2015年11年間，日本東京火災(zāi)及受損情況的基本變化。從大的趨勢(shì)來看，東京的火災(zāi)發(fā)生情況在這十一年間得到了比較好的控制，不管是在發(fā)生數(shù)量還是各受損指標(biāo)方面，均處于下降的趨勢(shì)。這說明東京在防災(zāi)對(duì)策方面的完善和發(fā)展取得了成效。

表1 2005—2014年東京火災(zāi)受損情況

表2 2015年與2014年東京火災(zāi)及受損情況對(duì)比

下面對(duì)東京的具體防火舉措——緊急通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、防火生活圈與防火綠化帶建設(shè)，以及不燃化項(xiàng)目（這些均是納入在防災(zāi)大框架與體系內(nèi)的具體對(duì)策）進(jìn)行介紹，了解日本東京在火災(zāi)防范軟實(shí)力提升方面所做的努力，一窺其在城市規(guī)劃中的火災(zāi)防范理念與思想。

東京防火對(duì)策

（一）緊急通道網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃

東京的緊急通道包括緊急交通通道與緊急輸送通道。東京基于日本幾次大地震的教訓(xùn)，為了保持震后交通與輸送通道暢通，通過指定高速機(jī)動(dòng)車國(guó)道、一般國(guó)道、相關(guān)主干線，確定了同防災(zāi)據(jù)點(diǎn)緊密聯(lián)系的緊急交通與輸送通道（圖2），以便在非常時(shí)期實(shí)行交通管制。緊急通道內(nèi)，特別是平時(shí)擁堵率高的區(qū)域，除已獲得通行證的車輛外，其余車輛一律管制通行。

1.緊急通道網(wǎng)絡(luò)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。根據(jù)《首都直下地震東京受害預(yù)想》概要版文件內(nèi)容，東京選定的緊急通道路線與網(wǎng)絡(luò)需實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo):第一，確保輸送便捷。由其他縣市進(jìn)入災(zāi)區(qū)的主要道路須同陸上、海上、航空、水上運(yùn)輸基地及在區(qū)內(nèi)的輸送據(jù)點(diǎn)等結(jié)合，形成唯一的緊急輸送網(wǎng)絡(luò)；第二，保證輸送時(shí)效。配合警視廳的“緊急交通路線”整合輸送據(jù)點(diǎn)，必要時(shí)選擇“緊急交通路線”以外的路線作為臨時(shí)通道。

2.緊急通道的選擇標(biāo)準(zhǔn)。在路線選擇上有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn):①緊急交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的路線；②緊急物資輸送網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的路線；③連接進(jìn)行緊急對(duì)策活動(dòng)的避難場(chǎng)所的路線；④與主要公共設(shè)施，例如醫(yī)院、警察署和消防署等連接的路線；⑤路寬幅在15米以上的路線。

3.緊急通道的等級(jí)劃分?；谏鲜瞿繕?biāo)與選擇標(biāo)準(zhǔn)，東京的緊急通道可劃分為三個(gè)等級(jí)。一級(jí)通道（紫色線路）:連接承擔(dān)應(yīng)急對(duì)策中樞功能的市政府、區(qū)域防災(zāi)中心、重要港灣、空港的線路；二級(jí)通道（綠色線路）:連接一級(jí)通道、主要防災(zāi)據(jù)點(diǎn)（警察、消防、醫(yī)療等機(jī)構(gòu)）的線路；三級(jí)通道（藍(lán)色線路）:連接其他防災(zāi)據(jù)點(diǎn)（承擔(dān)大范圍輸送功能的據(jù)點(diǎn)、儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)等）的線路。

（二）防火生活圈——不必作大規(guī)模遷移的避難生活社區(qū)

1.基本理念。新建或改建的“延燒阻斷帶”所包圍的“防災(zāi)區(qū)域”；“防止防災(zāi)區(qū)域內(nèi)火勢(shì)延燒至區(qū)域外”及“阻絕區(qū)域外火勢(shì)蔓延到區(qū)域內(nèi)”的街道圍合區(qū)域；火災(zāi)發(fā)生時(shí)“無需至其他地方避難的區(qū)域”。根據(jù)日本東京城市規(guī)劃局發(fā)布的《防災(zāi)城市建設(shè)推進(jìn)計(jì)劃》，能滿足以上三點(diǎn)之一的均被稱為防火生活圈。圖3為防火生活圈結(jié)構(gòu)圖，防火生活圈具備兩個(gè)特點(diǎn):第一，由一定寬度的延燒阻斷帶環(huán)繞，環(huán)繞的延燒阻斷帶可以是道路、綠化帶、河川。第二，在圍合的區(qū)域內(nèi)建設(shè)功能齊全的社區(qū)。

圖2 東京緊急通道網(wǎng)絡(luò)注：圖中不同顏色代表小街道的不同閉塞（擁堵）程度，圖例括號(hào)中的數(shù)字為東京多摩地區(qū)的閉塞小街道數(shù)。

圖3 防火生活圈的構(gòu)成

2.建設(shè)框架

（1）構(gòu)建“自己保護(hù)自己的社區(qū)”。防止火勢(shì)蔓延的對(duì)策是將火勢(shì)控制在小范圍內(nèi)，不讓火勢(shì)蔓延至臨近區(qū)域。換言之，即以延燒阻斷帶包圍一定規(guī)模的街區(qū)，隔絕火勢(shì)蔓延。東京延燒阻斷帶的建設(shè)是以帶狀城市設(shè)施，例如道路、河川、鐵道或公園防火帶等為軸線，在沿線區(qū)域建設(shè)不燃化建筑的過程。這個(gè)過程需要預(yù)先明確劃定涉及的防火區(qū)域，再配合適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)政策和措施，最后借助民間力量予以實(shí)現(xiàn)。

（2）防災(zāi)體制引導(dǎo)計(jì)劃。以社區(qū)為單元來區(qū)分防災(zāi)區(qū)域是“防火生活圈”的基本特征。為實(shí)現(xiàn)“營(yíng)造無須至其他區(qū)域避難的防災(zāi)社區(qū)”的理想，以城市規(guī)劃道路為主的地區(qū)干線、公園、河川等城市基礎(chǔ)設(shè)施作為延燒阻斷帶，對(duì)居住環(huán)境進(jìn)行改造，從而推進(jìn) “防災(zāi)共同體計(jì)劃”。以社區(qū)自治會(huì)為單位強(qiáng)化防災(zāi)區(qū)居民組織，提升“自己保護(hù)自己的社區(qū)”防災(zāi)意識(shí)。根據(jù)人口與面積可以區(qū)分為以社區(qū)自治會(huì)為單位的基礎(chǔ)住宅區(qū)（1000～1500人）；以小學(xué)學(xué)區(qū)為單位的鄰里住宅區(qū)（8000～12000人）；以河川、鐵道、干線道路圍合區(qū)域?yàn)閱挝坏姆罏?zāi)街區(qū)（50000～60000人）三個(gè)等級(jí)。然后就各等級(jí)擬定相應(yīng)的防災(zāi)體制引導(dǎo)計(jì)劃。

3.具體實(shí)施。在制定火災(zāi)對(duì)策之前，東京制定了預(yù)防計(jì)劃，計(jì)劃重心是防火延燒阻斷帶及防火生活圈的改造建設(shè)，實(shí)際做法則是全面性防火設(shè)施的強(qiáng)化改造工作，具體包括以下幾項(xiàng):①城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。涉及木結(jié)構(gòu)住宅密集區(qū)域整治項(xiàng)目；城市不良地基整治項(xiàng)目；城市防火生活圈促進(jìn)及防火不燃化促進(jìn)項(xiàng)目等；②安全街區(qū)的整治與再開發(fā)。主要針對(duì)防火配置無序的木結(jié)構(gòu)房屋密集區(qū)、道路狹隘、土地過分細(xì)分化地區(qū)進(jìn)行改造；③城市開放空間的確保。主要包括提升區(qū)域內(nèi)每位居民的公園使用面積，開展公園改造，工業(yè)區(qū)收買，空地利用以及開放空間、綠地、農(nóng)地保持等工作；④道路橋梁的改造。主要目標(biāo)是將道路提升為兼具交通、延燒阻斷、避難線路、緊急物資輸送多功能為一體的線狀城市空間。具體做法是針對(duì)重點(diǎn)規(guī)劃道路進(jìn)行防火強(qiáng)化、興建拓寬改造以及橋梁架設(shè)與強(qiáng)化。

（三）防火綠化計(jì)劃

1.基本理念。防火綠化的基本思想就是要通過在防災(zāi)區(qū)域內(nèi)建設(shè)綠化帶來達(dá)到防火的目的。防火綠化帶的建設(shè)具有兩個(gè)基本功能:①避難場(chǎng)所的綠化除可增加有效的安全面積外，更可擴(kuò)散熱氣流與火勢(shì)粉塵，從而增加安全性（圖4）；②避難道路的綠化除可抑制熱輻射及熱氣流，還可達(dá)到緩沖沿街墜落物或傾倒物的效果（圖5）。另外，在避難道路兩側(cè)種植特有樹木除了可以增加地區(qū)特色外，還可起到避難指示效果（火災(zāi)發(fā)生且需要避難時(shí)，只需沿著樹木前進(jìn)就可到達(dá)避難場(chǎng)所）。

圖4 避難場(chǎng)所的綠化防火

圖5 延燒阻斷帶及避難路線綠化防火

2.具體執(zhí)行。防火綠化計(jì)劃的內(nèi)容主要考慮樹木的防火性能、避難場(chǎng)所、避難路線、延燒阻斷帶的必要區(qū)位，是一個(gè)同城市綠化相結(jié)合，以水與綠化為基礎(chǔ)的城市防火計(jì)劃。東京北區(qū)以“綠地充足的城市建設(shè)”為目標(biāo)，實(shí)施了“北區(qū)防火綠地計(jì)劃基礎(chǔ)調(diào)查”，其中提出“北區(qū)防火綠地構(gòu)想”“街區(qū)內(nèi)整建與防火綠地構(gòu)想”“街區(qū)綠化之防火住宅區(qū)構(gòu)想”“結(jié)合生活與文化的防火逃生通道構(gòu)想”。北區(qū)的防火綠化規(guī)劃及執(zhí)行情況如圖6所示。

（四）火災(zāi)防范實(shí)質(zhì)推動(dòng)方案

1.緊急消防對(duì)策道路項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目目的。為消除現(xiàn)存的消防活動(dòng)困難區(qū)域，新建和改建道路必不可少，但就現(xiàn)實(shí)狀況而言，東京消防活動(dòng)困難區(qū)域分布廣泛且細(xì)密，僅靠公共工程道路建設(shè)來解決所有問題，實(shí)屬不易。因此，除城市規(guī)劃道路的改造外，其余部分應(yīng)采取獨(dú)立項(xiàng)目的方式來解決。

（2）項(xiàng)目?jī)?nèi)容。對(duì)于火災(zāi)時(shí)（或平時(shí)）消防活動(dòng)困難區(qū)域的界定，日本目前還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但以建設(shè)部門的已有標(biāo)準(zhǔn)來看，寬6m以上，到道路直線距離140m以上的區(qū)域被稱為消防活動(dòng)困難區(qū)域。為消除此類區(qū)域，東京制定了相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，主要是通過在消防活動(dòng)困難區(qū)域建設(shè)緊急消防道路來實(shí)現(xiàn)（圖7）。

2.城市不燃化項(xiàng)目

（1）項(xiàng)目目的。城市不燃化項(xiàng)目即在避難場(chǎng)所、避難路線周邊實(shí)施建筑不燃化，防止火災(zāi)蔓延及確保避難者安全，并提升城市防火能力的項(xiàng)目。

（2）實(shí)施區(qū)域。東京推行不燃化的區(qū)域主要包括:第一，重要避難場(chǎng)所、避難路線或延燒阻斷帶周邊區(qū)域；第二，防火區(qū)域內(nèi)，指定了最低建筑物高度的地帶、建筑物密集地帶、簽訂了耐火建筑物建設(shè)協(xié)定與其他相關(guān)建設(shè)協(xié)定的地帶，以及避難場(chǎng)所周邊可有效提供防火功能的區(qū)域。

結(jié)語

在火災(zāi)防范理念與對(duì)策方面，應(yīng)該從兩個(gè)方面著手，一是通過技術(shù)實(shí)現(xiàn)防火救火，例如開發(fā)先進(jìn)的消防器械、提升消防人員的專業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)等，這是一種防火硬理念和對(duì)策；二是建立防火體制和計(jì)劃，制定防火救火的基本程序，并通過宣傳教育，提升民眾防火知識(shí)和素養(yǎng)，這是一種防火軟理念和對(duì)策。東京在火災(zāi)防范方面，拓展了上述的兩種基本理念與對(duì)策，通過事先的城市規(guī)劃與建設(shè)實(shí)現(xiàn)了防火理念與對(duì)策的提升。防火生活圈與社區(qū)的建設(shè)，借助道路、河川與鐵道等條件將東京整座城市劃分成了700多塊功能齊全的小區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)就可實(shí)現(xiàn)救火與避難。防火綠化帶的建設(shè)，在一定程度上可以防止火勢(shì)在大范圍內(nèi)蔓延，結(jié)合防火生活圈可以有效地減少火災(zāi)損失。不燃化項(xiàng)目的推行，通過實(shí)現(xiàn)建筑的不燃化，也可實(shí)現(xiàn)火災(zāi)的有效防范。此外，災(zāi)害發(fā)生時(shí)的緊急通道網(wǎng)絡(luò)建設(shè)也是東京的重要經(jīng)驗(yàn)。

圖6 東京北區(qū)重點(diǎn)綠化方案構(gòu)想

圖7 消防活動(dòng)困難區(qū)域與緊急對(duì)策道路

東京防火理念是以達(dá)到災(zāi)害期間，災(zāi)民可于一定范圍內(nèi)完成避難生活的理想為目標(biāo)的。從東京的努力與此目標(biāo)執(zhí)行的數(shù)十年的成果來看，仍未臻完善。針對(duì)中國(guó)城市基本公共設(shè)施猶有不足的現(xiàn)狀，要實(shí)現(xiàn)民眾在附近一定區(qū)域進(jìn)行避難生活的目標(biāo)，暫時(shí)是無法做到的。因此短期內(nèi)，中國(guó)相關(guān)城市的規(guī)劃方向，應(yīng)以達(dá)成城市避難人員能安全避難為目標(biāo)，運(yùn)用現(xiàn)有的資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以避難圈的規(guī)劃作為未來防火生活圈的雛形，再逐步完成相應(yīng)的計(jì)劃與目標(biāo)。此外，完整防火計(jì)劃與對(duì)策的制定，絕不僅僅是空間的規(guī)劃與指定，還必須要有行政法令上的配合以及實(shí)際環(huán)境上的考量才行。因此，在學(xué)習(xí)日本東京經(jīng)驗(yàn)時(shí)，除深入探討其規(guī)劃與計(jì)劃對(duì)策外，更應(yīng)該思考讓城市防火對(duì)策得以落實(shí)的可行之道。