國內(nèi)特別重大地震災(zāi)害救援情況對比分析研究

許建華 鄧鐸

引言

自汶川地震以來，我國經(jīng)歷了數(shù)次特別重大地震災(zāi)害的浩劫，人民生命財產(chǎn)遭受了嚴(yán)重?fù)p失。面對如此巨大的突發(fā)災(zāi)害，黨和各級政府也經(jīng)受了一次又一次的應(yīng)急考驗。汶川地震救災(zāi)中所表現(xiàn)的萬眾一心、齊心協(xié)力、互相支援，舉國上下全力救災(zāi)的畫面仍然清晰地映在我們的腦海里。但在積極救災(zāi)的同時，地震災(zāi)害救援暴露出的諸多問題也是不可忽視的，如初期響應(yīng)遲鈍、災(zāi)情信息不清、救援力量能力不足、救援裝備無法滿足現(xiàn)場救援需求、各方協(xié)調(diào)機制未建立等。但正是有了汶川地震經(jīng)驗、教訓(xùn)和啟示，使得我國的地震應(yīng)急工作不斷得到改進和完善。汶川地震之后， 國家完善修訂了《國家地震應(yīng)急預(yù)案》《防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)，加強了各類救援隊伍的能力建設(shè)，提高了災(zāi)情信息支撐服務(wù)能力以及加大了對防震減災(zāi)知識的宣傳力度，同時在經(jīng)過玉樹地震、蘆山地震及魯?shù)榈卣鸬鹊卣饝?yīng)急響應(yīng)工作的經(jīng)驗積累后，各級政府地震應(yīng)急能力得到了逐步提高。本文將從應(yīng)急組織指揮體系、救援難點、空中救援情況、社會救援力量參與救援以及專業(yè)救援情況方面，對上述4個地震的應(yīng)急救援工作開展對比分析研究。

重大地震災(zāi)情回顧

汶川地震：2008年5月12日14時28分，四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣發(fā)生里氏8.0級地震，地震共造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤。這是中華人民共和國成立以來破壞力最大，也是唐山大地震后傷亡最慘重的一次地震。僅四川一省，重災(zāi)區(qū)范圍涉及11個市州、88個縣市區(qū)、1204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面積超過12.5萬平方千米，占四川省總面積的25.77%（其中極重災(zāi)區(qū)面積約1.1萬平方千米）。此次地震不僅直接造成人員傷亡和經(jīng)濟損失，而且因其自然地理環(huán)境特點，形成了多種形式的次生災(zāi)害，滑坡、崩塌、泥石流頻發(fā)，形成了1437處地質(zhì)災(zāi)害隱患，江河堵塞形成的堰塞湖達33處，379座水庫存在潰壩等高危險情，1424座水庫存在次生險情。

玉樹地震：2010年4月14日7時49分，玉樹縣結(jié)古鎮(zhèn)發(fā)生里氏7.1級強烈地震，致使2698人遇難，270人失蹤，246842人受災(zāi)，波及范圍約3.58萬平方千米，其中重災(zāi)區(qū)面積4000平方千米、極重災(zāi)區(qū)面積1000平方千米。玉樹縣縱跨長江、瀾滄江兩大水系，地形復(fù)雜，地勢高聳。地貌以高山峽谷和高原地帶為主，間有許多小盆地和湖盆，平均海拔4493米。由于受災(zāi)地點空間有限，一些大型救援設(shè)備無法使用，影響了救援工作的全面鋪開。

蘆山地震：2013年4月20日8時2分，四川省雅安市蘆山縣發(fā)生里氏7.0級地震，地震造成196人遇難（其中救災(zāi)遇難3人），21人失蹤，13486人受傷（其中重傷1063人）。災(zāi)區(qū)房屋損毀嚴(yán)重，交通、電力、供水、通信等設(shè)施遭受不同程度破壞，滾石、崩塌、滑坡等地震地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重。

魯?shù)榈卣穑?014年8月3日16時30分，云南省昭通市魯?shù)榭h發(fā)生里氏6.5級地震。地震共造成617人遇難，112人失蹤，3143人受傷，22.97萬人緊急轉(zhuǎn)移安置，108.84萬人受災(zāi)，8.09萬間房屋倒塌。本次地震震級大、震源淺、災(zāi)區(qū)人口密集、災(zāi)區(qū)房屋抗震性能差，地震導(dǎo)致樂紅鄉(xiāng)紅石巖地區(qū)形成了堰塞湖。

總體救援情況對比分析

（一）應(yīng)急組織指揮體系

汶川地震：地震發(fā)生后，中國地震局啟動I級應(yīng)急響應(yīng)，國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部全面部署抗震救災(zāi)工作。從中央到地方各級政府及職能部門都成立了抗震救災(zāi)指揮部，各級指揮部內(nèi)部又設(shè)立了各種救援小組，負(fù)責(zé)決策指揮。這種體制有利于以舉全國之力來抗震救災(zāi)，但在具體運行中，也暴露出一些問題，比如救援前期，軍地指揮不統(tǒng)一，隨后軍隊與地方建立了“四位一體”聯(lián)合指揮機構(gòu)，統(tǒng)一指揮抗震救災(zāi)。

玉樹地震：與汶川地震應(yīng)急救援相比，玉樹的救援體系更簡捷、高效，應(yīng)急救援更加有序、科學(xué)和制度化；在玉樹的救援工作中，軍、地統(tǒng)一指揮，不再各自為政，減少了許多中間環(huán)節(jié)，提高了救災(zāi)效率（程芳芳，2010）。

蘆山地震：國務(wù)院在震中成立前線指揮部，調(diào)動全國力量馳援災(zāi)區(qū)。省指揮部常駐震中蘆山，是一線救災(zāi)的司令部和決策部；市、縣指揮部作為行動部和執(zhí)行部與省指揮部融為一體，創(chuàng)造了省市縣“三級合一”的抗震救災(zāi)指揮新機制，為應(yīng)急管理首創(chuàng)。

魯?shù)榈卣穑涸诮?jīng)歷了幾次特別重大地震洗禮之后，地震應(yīng)急指揮體系變得愈加合理、高效，從汶川地震響應(yīng)時的軍地指揮難以統(tǒng)一，到魯?shù)榈卣饡r已經(jīng)建立了軍地協(xié)同、央地協(xié)調(diào)的抗震救災(zāi)指揮體系，且在軍地結(jié)合基礎(chǔ)上突出了以災(zāi)區(qū)為主的組織架構(gòu)，如組長由昭通市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任或昭通市領(lǐng)導(dǎo)的排序靠前，所有這些都可以映射出國家及地方政府在近些年對于災(zāi)后指揮體系進行的總結(jié)和改進（圖1），也確立了今后的應(yīng)急指揮架構(gòu)方向。

（二）救援難點對比分析

4次地震除了玉樹地震發(fā)生在高原外，其余3次地震都發(fā)生在四川、云南山區(qū)，其共同的救援難點為地形復(fù)雜、道路受阻，救援人員及大型救援設(shè)備無法以最快的速度進入極震區(qū)開展救援（圖2）。

汶川地震：道路損毀嚴(yán)重，通信中斷無法獲得災(zāi)情，另外，天氣炎熱，震后普遍降雨，引發(fā)次生災(zāi)害多。

玉樹地震：地面交通與通信未完全中斷，巴塘機場雖然仍可通航，但高原山地，寒冷缺氧，90%救援人員出現(xiàn)了高原反應(yīng)，另外語言不通，救援難度大。

蘆山地震：地形復(fù)雜，流動人口較多，余震引發(fā)山體滑坡、滾石、崩塌、道路損毀，交通堵塞成為救援瓶頸。

魯?shù)榈卣穑喝丝诿芏却?，人員死亡集中，加上地震動強度大，房屋抗震能力弱，房屋破壞嚴(yán)重，另外，天氣條件惡劣，救災(zāi)難度很大。

通過以上對比，不難發(fā)現(xiàn)，雖然歷經(jīng)多次救援現(xiàn)場，多數(shù)救援人員積累了一定的救援經(jīng)驗，但是交通阻塞仍然是目前黃金72小時救援時間段最大的救援瓶頸。

（三）空中救援

圖1 四次地震應(yīng)急指揮組織體系

圖2 四次地震救援難點圖

從汶川地震到魯?shù)榈卣?，我國的?yīng)急救災(zāi)反應(yīng)速度和突擊能力，雖表現(xiàn)得愈見出色，但從救災(zāi)過程和效果來看，還存在許多不足，最主要的是到目前為止，我國仍沒有一個航空救援的總體機制，忽視了空中救援優(yōu)勢。雖然汶川地震以來，低空救援力量已有多次大災(zāi)救援經(jīng)驗，但現(xiàn)實情況是：幾次救援都暴露出救援機型不配套，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，航空救援體制不完善等空中應(yīng)急救援的缺陷（程芳芳，2010）。如表1所示，在幾次地震中空中轉(zhuǎn)運傷員的比例都不算高。

（四）社會救援力量

從汶川地震起，民間非政府組織和志愿者對抗震救災(zāi)表現(xiàn)出了極大的熱情，他們參與救援、分配物資、救助傷員，這些志愿者來自全國各地，多數(shù)是民間自發(fā)組織的小團體或零散個人。他們組織性不強、專業(yè)化不足，救援效率不高，尤其災(zāi)后初期，絕大部分志愿者都不能發(fā)揮救援作用。同時，志愿者與政府之間沒有建立起有效的溝通橋梁，彼此間的溝通和協(xié)調(diào)不夠，造成志愿者救援工作的重復(fù)和資源的浪費。而且志愿者和救援車隊大量前往災(zāi)區(qū)，加劇了“救災(zāi)生命線”的擁堵。

表1 參與救災(zāi)直升機救援情況對比表

玉樹地震志愿者隊伍中明顯比汶川地震時增加了救援力量，除了以政府、軍隊為主體的救災(zāi)團隊，還活躍著一批略有經(jīng)驗的民間志愿者救援隊伍，諸如都江堰農(nóng)民救援隊、唐山地震救援隊等，成為專業(yè)救援隊伍的有力補充。

蘆山地震中，為了更有效地救災(zāi)、協(xié)同合作，社會組織之間就形成了大大小小的聯(lián)合體或救災(zāi)平臺，并有意識形成統(tǒng)一的需求，形成合力與政府溝通、尋求更好的合作。同時，蘆山地震后四川省政府專門成立社會組織服務(wù)中心，為參與救援的社會組織提供辦公場地、信息集納等后方支援，雙方初探合作互動模式。

而魯?shù)榈卣鸷蟀l(fā)生了更多的變化（圖3），主要表現(xiàn)在：一是數(shù)量上，很多以前沒聽說過的隊伍前來救災(zāi)；二是質(zhì)量上，個別隊伍有進步。有一些從汶川地震就參與救援的組織，后來陸續(xù)參與了舟曲、蘆山的救援，相對有一些經(jīng)驗。在蘆山地震后已成立的各個救災(zāi)聯(lián)合體、網(wǎng)絡(luò)志愿者在魯?shù)榈卣鹁仍行袆痈涌焖儆行?，新的?lián)合體也在形成。目前，如何更有效地聯(lián)手協(xié)作，實現(xiàn)有序救災(zāi)，而非資源重復(fù)，成為民間組織和政府共同面臨的問題。

此外，在救援設(shè)備、醫(yī)療救援、心理干預(yù)、衛(wèi)生防疫及國際救援力量參與等方面，四次地震救援情況也不同，具體對比如表2所示。

圖3 四次地震社會力量參與救援行動圖

表2 四次地震救援設(shè)備、醫(yī)療救援、心理干預(yù)等情況對比

專業(yè)救援情況對比

國內(nèi)幾次特別重大地震，除了震后第一時間災(zāi)區(qū)民眾和基層社會組織自發(fā)進行的自救互救以外，國家均動用了軍隊、武警、專業(yè)救援隊等大批救援力量，投入大量的救援裝備和救援器材開展生命救援。其中，專業(yè)救援隊伍主要包括三方面：一是國家、地方和軍隊的地震專業(yè)救援隊；二是公安消防救援隊；三是安監(jiān)系統(tǒng)的專業(yè)救援隊。從表3可以看出，根據(jù)受災(zāi)程度不同，派遣救援力量的規(guī)模也存在著巨大差異。國家地震災(zāi)害緊急救援隊作為救援能力最強、救援裝備最先進的一支專業(yè)救援隊伍，代表著我國地震救援的最高水平。本文將從國家救援隊的救援力量投入、災(zāi)情獲取手段、救援裝備及應(yīng)用等方面展開對比分析。

表3 救援力量派遣對比表

（一）救援力量的投入與協(xié)調(diào)

幾次地震國家救援隊均派出大批隊員以最快的速度進入災(zāi)區(qū)開展救援。汶川地震國家救援隊共派出隊員184名，在震后10小時到達災(zāi)區(qū)，開展救援行動17天，共救出49名幸存者；玉樹地震國家救援隊共派出隊員91名，在震后13小時到達災(zāi)區(qū)，共救出7名幸存者；蘆山地震國家隊共派出隊員200人，在震后21小時到達災(zāi)區(qū)；魯?shù)榈卣饑谊牴才沙鲫爢T100人，震后20小時到達災(zāi)區(qū)。

圖4 國家地震災(zāi)害緊急救援隊救援效果對比圖

圖4表明，抓住震后72小時黃金救援期是搶救生命最重要的法則，專業(yè)救援隊伍越早抵達救援現(xiàn)場，救出的生命就越多。從圖5可以看到，震后8小時內(nèi)到達災(zāi)區(qū)開展救援的主要是受災(zāi)地的武警、消防及部隊力量，也包括當(dāng)?shù)氐膶I(yè)救援隊伍，國家地震災(zāi)害緊急救援隊到達災(zāi)區(qū)的時間都在震后10小時之后。為更好地發(fā)揮救援效能，一方面要盡早地、詳細地了解災(zāi)情，以確定調(diào)集專業(yè)救援隊伍的數(shù)量，避免出現(xiàn)隊伍派遣數(shù)量不足或過剩、派遣區(qū)域錯誤等現(xiàn)象；另一方面要能組織最快捷有效的交通工具，將專業(yè)救援隊伍盡快運抵救援現(xiàn)場。因此，根據(jù)災(zāi)區(qū)不同的復(fù)雜環(huán)境，選擇合理的交通方式，也是今后救援隊出動要考慮的一項重要內(nèi)容。

（二）災(zāi)情獲取手段

地震應(yīng)急災(zāi)情服務(wù)包括災(zāi)情數(shù)據(jù)獲取、災(zāi)情信息提取、災(zāi)情上報與發(fā)布等3個部分，承擔(dān)地震發(fā)生之后72 小時黃金救災(zāi)時段的情報供給任務(wù)，服務(wù)面向決策者及其支持者，同時也面向災(zāi)區(qū)內(nèi)外、社會各界、乃至國際社會的廣大民眾（聶高眾，2012）。地震應(yīng)急的突出特點是時間緊迫、事關(guān)重大，并要求在震后盡量短的時間內(nèi)判斷災(zāi)情，擬定救災(zāi)方案，完成指揮決策，部署救援力量。因此，以地震應(yīng)急為目標(biāo)的災(zāi)情服務(wù)也需要快速、準(zhǔn)確和全面。汶川地震后的深刻反思與總結(jié)，讓我們看到了災(zāi)情信息獲取困難的現(xiàn)狀，隨著航天、電子、通信、互聯(lián)網(wǎng)、精密工業(yè)等領(lǐng)域的發(fā)展，特別是無人機探測技術(shù)的飛速發(fā)展，給震后災(zāi)情數(shù)據(jù)獲取工作帶來了更多的渠道，由此而來的多源災(zāi)情數(shù)據(jù)也給應(yīng)急工作提出了快速處理和識別的技術(shù)要求。從表4可以看出，地震速報、重災(zāi)區(qū)研判、應(yīng)急測繪專題圖及烈度評定產(chǎn)出的時間都在不斷提前，這為指揮決策及救援隊的派遣提供了技術(shù)支撐。但目前傷亡人數(shù)、重災(zāi)區(qū)研判等除了依靠技術(shù)指揮系統(tǒng)，還有就是專家團隊的會商意見，一旦技術(shù)指揮系統(tǒng)評估結(jié)果出現(xiàn)非常大的偏差，將直接影響指揮決策的制定，比如對魯?shù)榈卣鹚劳鋈藬?shù)的錯誤估計和災(zāi)情信息的不了解，導(dǎo)致救援力量派遣也不夠合理。因此，如何在現(xiàn)有的技術(shù)手段前提下產(chǎn)出最快、最準(zhǔn)確的震害信息及專題圖，是災(zāi)情服務(wù)系統(tǒng)迫切需要解決的難題。

（三）救援裝備配備及應(yīng)用

圖5 救援力量到達時序?qū)Ρ葓D（資料來源：中國地震局網(wǎng)站）

汶川地震中，國家地震災(zāi)害緊急救援隊共出動救災(zāi)指揮車1輛，大型搜救車2臺，專用救災(zāi)器材7噸，搜救犬12只趕赴災(zāi)區(qū)；玉樹地震出動大型搜救車2臺，專用救災(zāi)器材8噸，搜救犬9只開展救援行動；蘆山地震共準(zhǔn)備了大型搜救車2臺，專用救災(zāi)器材25.5噸，搜救犬12只趕赴雅安；魯?shù)榈卣饑揖仍犈沙霰本┸妳^(qū)某集團軍工兵團搭載救援車輛2臺，救援裝備160多件（套）（約合22噸），搜救犬8只趕赴災(zāi)區(qū)開展救援（圖6）。

從救援效果來看，鑒于幾次地震所處的復(fù)雜地形及地質(zhì)環(huán)境，地震都發(fā)生在偏遠山區(qū)，震后出現(xiàn)了山體和土體滑坡，交通道路中斷等次生災(zāi)害，救援隊攜帶的大型搜救車和救援裝備很難快速地送達極震區(qū)開展救援。因此，在滿足倒塌建（構(gòu)）筑物救援需求的前提下，救援隊裝備除了目前配備的各種破拆、剪切、頂升、偵檢、通信等搜索營救設(shè)備外，還需要往小型組合多功能裝備及適應(yīng)全天候的個人防護裝備發(fā)展。尤其在川滇高原山區(qū)，隊伍攜帶的救援裝備要以輕、中型裝備為主，不僅可以在空曠現(xiàn)場實施救援工作，還能夠在狹小空間中打開通道開展?fàn)I救工作。救援裝備的配備，還要充分考慮到人與裝備的有機結(jié)合，既滿足救援能力的需要，又體現(xiàn)輕巧的特點，使救援裝備在災(zāi)害現(xiàn)場發(fā)揮最大效能。

圖6 四次地震救援裝備對比圖

表4 四次地震災(zāi)情獲取對比表

重大地震災(zāi)害救援工作的啟示

（一）完善應(yīng)急指揮體系架構(gòu)

總結(jié)比較四次地震抗震救災(zāi)中應(yīng)急組織指揮體系的經(jīng)驗與存在的問題，參考美國和德國等發(fā)達國家的做法，以及日本災(zāi)害對策指揮體系的經(jīng)驗（宋勁松，2011），建議今后的應(yīng)急指揮架構(gòu)方向為：

1.在一元化指揮原則下，明確區(qū)分應(yīng)急組織指揮體系中的現(xiàn)場應(yīng)急指揮部與協(xié)調(diào)保障機構(gòu)；

2.統(tǒng)一規(guī)范各類應(yīng)急組織指揮機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，規(guī)定合理的管理幅度；

3.完善應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)程序，規(guī)范多級政府應(yīng)急指揮部之間的關(guān)系。

（二）建立空中救援體系

今后應(yīng)對地震災(zāi)害，發(fā)展航空救援勢在必行，而航空救援也亟須制度化的管理和專業(yè)技能的培訓(xùn)：

1.建立國家層面的航空應(yīng)急救援體系，讓航空救援各部分力量形成合力；

2.增加軍用直升機的專業(yè)救援功能，加強軍用直升機專業(yè)救援技能訓(xùn)練，為其配備專業(yè)救援設(shè)施裝備,使其具備復(fù)雜災(zāi)情的救援條件；

3.發(fā)揮民間通航公司救援作用，同時加大其開展地震災(zāi)害救援的專業(yè)技能訓(xùn)練。

（三）拓展災(zāi)情獲取社會化合作機制

目前，中國地震局在不斷發(fā)展災(zāi)情獲取及研判新技術(shù)的同時，積極與其他機構(gòu)建立長效合作機制，例如與國家測繪地理信息局簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，將提高特別重大地震災(zāi)害空間信息快速獲取與輔助決策能力以及測繪地理信息的服務(wù)保障能力。另外，除了依靠科技力量盡快獲取震后遙感影像手段之外，在災(zāi)情獲取方面還可以與不同力量建立可行的合作機制，比如與部隊空中力量的溝通協(xié)調(diào)機制還不夠完善，災(zāi)區(qū)第一響應(yīng)人等基層救援力量的作用還沒有發(fā)揮到最大效果等。隨著志愿者組織機構(gòu)和救援能力日漸成熟，他們在震后災(zāi)情信息的搜集獲取方面也可以起到一定的作用。

（四）突出專業(yè)應(yīng)急救援隊伍機動性、適應(yīng)性

應(yīng)急救援隊伍戰(zhàn)斗力的提升是應(yīng)急救援成敗的關(guān)鍵因素之一。尤其國內(nèi)特別重大地震災(zāi)害多發(fā)生在山區(qū)、高原等地，對專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的適應(yīng)性提出了更高的要求。如汶川地震大型專業(yè)救援裝備很難發(fā)揮效能，玉樹地震很多救援隊員都出現(xiàn)了不同程度的高原反應(yīng)，搜索犬的搜索效率也受到了不同程度的影響、無人機等信息獲取技術(shù)受限等。加之震后道路通行能力降低，食品、飲用水等后勤保障供應(yīng)問題，因此加強應(yīng)急救援隊伍的機動性和適應(yīng)性建設(shè)是提高應(yīng)急隊伍能力的關(guān)鍵（何穎，2011）。

結(jié)語

本文通過對4次特別重大地震災(zāi)害救援情況的對比分析研究，總結(jié)了重大地震災(zāi)害救援面臨的問題和救災(zāi)經(jīng)驗，給出了今后應(yīng)對特別重大地震災(zāi)害的救援建議，對今后各級政府開展抗震救災(zāi)應(yīng)急處置工作具有參考意義。