大數(shù)據(jù)背景下的行政決策程序的研究及改進(jìn)建議

王葉

摘要：大數(shù)據(jù)的來(lái)臨，將整個(gè)世界帶入一個(gè)劃時(shí)代、具有里程碑意義的先進(jìn)階段，甚至將超過(guò)上世紀(jì)的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，所謂的大數(shù)據(jù)不僅僅是在商業(yè)領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，在行政決策程序方面也將具有戰(zhàn)略性意義。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)，通過(guò)研究大數(shù)據(jù)及行政決策程序概念術(shù)語(yǔ)及大數(shù)據(jù)背景下對(duì)行政決策程序的重大意義的基礎(chǔ)上，并提出我國(guó)當(dāng)前行政決策程序所存在缺陷，提出改進(jìn)建議，使得在大數(shù)據(jù)背景下可以更好地促進(jìn)行政決策程序的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 行政決策研究 成本效益分析 公眾參與 評(píng)估

眾所周知，信息化時(shí)代經(jīng)過(guò)計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)三個(gè)階段，面對(duì)當(dāng)今社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入智能時(shí)代，不僅存在于商業(yè)領(lǐng)域甚至?xí)由斓叫姓I(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)起源于二十世紀(jì)九十年代的美國(guó)，其存在極大地促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，大數(shù)據(jù)的主要價(jià)值在于它開啟了一個(gè)智能時(shí)代，使得一個(gè)個(gè)彼此孤立的數(shù)據(jù)聚集起來(lái)，起到量變引起質(zhì)變的作用，使其系統(tǒng)化、理論化。不管是在熱點(diǎn)交通監(jiān)控系統(tǒng)，還是在刑事案件中技術(shù)偵探的運(yùn)用，都起到了舉足輕重的作用?？芍?，大數(shù)據(jù)為各個(gè)行業(yè)提供了決策參與，同時(shí)也降低了行政管理成本，提高準(zhǔn)確率，收集到極其有價(jià)值的參考信息，更加速了行政效率。因此，在大數(shù)據(jù)的助推下，行政決策程序仍然存在很大空間的進(jìn)步。

面對(duì)當(dāng)今時(shí)代經(jīng)濟(jì)的騰飛發(fā)展，大數(shù)據(jù)時(shí)代的大面積涌現(xiàn)，在工商業(yè)界開始大規(guī)模的運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，利用各種云計(jì)算、前端客戶等設(shè)計(jì)發(fā)掘新的有潛力的客戶，從而提高企業(yè)管理和利潤(rùn)。同樣在行政領(lǐng)域也有極大的推動(dòng)作用，諸如交通軟件中貓眼攝像頭及交通指揮中心的大屏幕，甚至能涉及到整個(gè)省的交通路線布局，這就為政府的管理與決策提供了借鑒思路。同時(shí)面對(duì)紛繁復(fù)雜的各種大數(shù)據(jù)中的海量信息，政府官員如果只憑借其主觀經(jīng)驗(yàn)以及直覺(jué)臆測(cè)進(jìn)行決策，則會(huì)出現(xiàn)更多的不公平，使得更大程度的陷入困境，所以，科學(xué)化、民主化、高效化、透明化、精準(zhǔn)化的政府決策、實(shí)現(xiàn)最大化的公眾利益，不僅需要政府官員的積極作為，還需要充分了解大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)知識(shí)及如何有效地利用大數(shù)據(jù)，后進(jìn)行社會(huì)化決策。

一、大數(shù)據(jù)背景下行政決策程序中的相關(guān)概念

大數(shù)據(jù)：是海量的、復(fù)雜的、多樣的信息的總稱。牛津大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)學(xué)院的教授維克托.邁爾對(duì)大數(shù)據(jù)潛心研究十年之久，他認(rèn)為，單個(gè)或少數(shù)電腦組合已經(jīng)無(wú)法處理大數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)的流量不是幾百個(gè)G，而是幾百個(gè)Y了[1]。

行政決策程序：指行政決策過(guò)程中每個(gè)獨(dú)立和相互關(guān)聯(lián)的鏈接的順序和步驟。所謂程序規(guī)制：它是指為規(guī)范行政決策的整個(gè)過(guò)程而制定的法律法規(guī)或其他規(guī)范性法律文件的收集制度。行政決策程序的目的是使實(shí)際決策程序制度化和合法化，形成科學(xué)、專業(yè)、互聯(lián)、高效的決策制度，避免不正確的決策。

成本效益分析：是一種通過(guò)比較項(xiàng)目的全部成本和收益來(lái)評(píng)估項(xiàng)目?jī)r(jià)值的方法。成本效益分析作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，將成本和成本分析應(yīng)用于政府部門的規(guī)劃決策。尋找如何以最低的成本充分利用您的投資決策。

公眾參與：從狹義上講，公眾參與意味著公民參與代議制政治中的投票選舉，即公眾參與選擇代表機(jī)構(gòu)和人員的過(guò)程。這是現(xiàn)代民主政治的重要指標(biāo)，是現(xiàn)代社會(huì)公民的重要責(zé)任。從廣義上講，除了公民的政治參與外，公眾參與還必須包括所有關(guān)心公共利益，公共事務(wù)管理和推動(dòng)決策過(guò)程的行動(dòng)的人的參與。在實(shí)際活動(dòng)中，它指的是普通人作為主體的參與，促進(jìn)社會(huì)決策和活動(dòng)。

評(píng)估：評(píng)估通常是指專業(yè)分析。對(duì)于土地估價(jià)，還有基準(zhǔn)地價(jià)修正法，路線價(jià)格法，房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)調(diào)整法等。

二、大數(shù)據(jù)背景下對(duì)行政決策程序的意義

（一）促進(jìn)行政決策程序的科學(xué)化

大數(shù)據(jù)的預(yù)測(cè)雖無(wú)法確定某事有必然發(fā)生的可能，很大程度上它提供的是一個(gè)不是很精準(zhǔn)的概率。隨著當(dāng)今信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)的普及率逐年上漲，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公民表達(dá)自身意見，反映問(wèn)題的主要途徑。網(wǎng)民民意會(huì)更廣泛更快捷的表達(dá)，或者是通過(guò)各種互聯(lián)網(wǎng)渠道的形式在網(wǎng)絡(luò)上表達(dá)，會(huì)讓這些信息很分散、很模糊，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)或者網(wǎng)站能整合這些信息或者數(shù)據(jù)。政府可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)這些信息進(jìn)行采集、儲(chǔ)藏、整理，進(jìn)行系統(tǒng)化、關(guān)聯(lián)化地分析、探討，從其中法學(xué)問(wèn)題可能出現(xiàn)的概率，在問(wèn)題察遍機(jī)制中做到有效的預(yù)測(cè)，然后進(jìn)行決策，以減少不必要的損失。同時(shí)隨著電子政府等技術(shù)的發(fā)展，對(duì)于中央以及地方政府各部門積累的海量的工作、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過(guò)這些數(shù)據(jù)，即使是所有員工的成就也可以建立，量化和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，然后進(jìn)行評(píng)估，使政府的行政決策更加科學(xué)合理。

（二）行政決策程序的民主化

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，更多時(shí)候政府會(huì)以電子問(wèn)卷調(diào)查、或者電子視頻聽證的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)民主決策的目的，各政府將以開放、開明的心態(tài)將居民視為問(wèn)題的決策者、參與者，給予極為廣泛的知政、參政、問(wèn)政和議政的民主決策方式。公眾參與并實(shí)施，參與人民智慧和人民“利益”的決策。并且通過(guò)網(wǎng)站點(diǎn)擊率、論壇留言、微博轉(zhuǎn)發(fā)等的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情、社會(huì)輿論的深度分析，把握網(wǎng)名的“興奮點(diǎn)”“關(guān)注點(diǎn)”以及對(duì)某些問(wèn)題的基本看法，從而匯聚了民意、民智，形成了社會(huì)化參與式?jīng)Q策。其次，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府也可以把決策過(guò)程和各部門甚至各員工的政績(jī)考核以及授予獎(jiǎng)項(xiàng)等在政府官網(wǎng)上公示，讓民眾監(jiān)督、批評(píng)。

（三）有利于行政決策程序的高效化

在公開透明的大數(shù)據(jù)的背景下，行政決策過(guò)程代表了權(quán)力的開放性，透明性和流動(dòng)性，也代表了知識(shí)的開放性，透明性和流動(dòng)性。那么行政決策的質(zhì)量也將達(dá)到開放透明的空前高度。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)外部性、開放性、透明性的特征，政府信息、數(shù)據(jù)的發(fā)布的受眾越多，成本越小，在極短的時(shí)間內(nèi)獲得高速效應(yīng)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府深入效仿商業(yè)部門，深入細(xì)致地發(fā)掘公眾的訴求，從而為社會(huì)不同的個(gè)體、階層制定精細(xì)化、準(zhǔn)確化的政策、法律和制度，并提供相應(yīng)的服務(wù)。

（四）有利于建立更加和諧的政府-公民互動(dòng)渠道

傳統(tǒng)政府與公民之間的關(guān)系相對(duì)僵化。一般而言，在咨詢，申請(qǐng)和求助方面，政府缺乏足夠的人力和相關(guān)渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)非常有效的公民身份。另一方面，當(dāng)公民與政府互動(dòng)時(shí)，他們實(shí)際上提供了許多有效的信息政府雖然采用傳統(tǒng)的互動(dòng)方式，但很難收集和分析這些信息以改善政府服務(wù)。公民最對(duì)于自身利益的維護(hù)以及對(duì)政府行政決策的疑惑都難以及時(shí)準(zhǔn)確的反饋給政府有關(guān)部門，同時(shí)，政府對(duì)于其決策實(shí)施后的效果和問(wèn)題也沒(méi)有及時(shí)反饋結(jié)果。這就會(huì)造成雙方信息的交錯(cuò)，不能很好的對(duì)接。然而，人工智能在這兩方面都產(chǎn)生了新的技術(shù)支持。一方面，可以通過(guò)人工智能建立公民行政服務(wù)助理，隨時(shí)隨地實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的協(xié)商和協(xié)助。另一方面，可以有效地分析交互結(jié)果，以改善政府流程。

三、大數(shù)據(jù)背景下的行政決策程序問(wèn)題

當(dāng)今大數(shù)據(jù)背景的影響將極大地解決了傳統(tǒng)政府龐大的等級(jí)官僚制度的缺點(diǎn)，如效率低下，組織臃腫，部門協(xié)調(diào)和公共服務(wù)缺乏精確性。這將為建立高度靈活和文明的政府體系創(chuàng)造良好的工具和渠道。但是也存在一定的負(fù)面影響，大數(shù)據(jù)也對(duì)政府產(chǎn)生了技術(shù)能力挑戰(zhàn)、成本效益以及公眾參與程度、評(píng)估階段的問(wèn)題。因此，在提高傳統(tǒng)政府治理水平的同時(shí)，我們?nèi)匀徊荒芎鲆暺涮魬?zhàn)的各個(gè)方面，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）政府的技術(shù)能力未能達(dá)到大數(shù)據(jù)背景下所要求的標(biāo)準(zhǔn)

在使用人工智能的背后，政府得到了一整套信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)的支持，這需要對(duì)整個(gè)政府流程進(jìn)行首次信息化。其次是整個(gè)信息數(shù)據(jù)資源的完整統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，有可能實(shí)現(xiàn)建立有效的政府情報(bào)系統(tǒng)。它絕不僅僅是對(duì)智能系統(tǒng)的介紹。這種高效統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)需要基于現(xiàn)有政府信息的更廣泛，更深入和更綜合的方法。

（二）政府流程需要更多的數(shù)據(jù)和優(yōu)化，且公眾參與不徹底

大數(shù)據(jù)作為技術(shù)手段的時(shí)代只能從流通效率的角度提高整體效率。此時(shí)從整體考慮如何能更大程度的降低成本，然而當(dāng)公眾在社交媒體網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行民意決策時(shí)無(wú)法得到有效解決，得不到實(shí)質(zhì)性的決策。決策者開始考慮存儲(chǔ)在公共服務(wù)部門的大量數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)上被認(rèn)為毫無(wú)價(jià)值的數(shù)據(jù)已被重新用于數(shù)據(jù)挖掘。“政府將從數(shù)據(jù)收集者轉(zhuǎn)變?yōu)榉治鰩煛盵2]。

（三）大數(shù)據(jù)背景下行政決策評(píng)估的缺陷

首先毋庸置疑會(huì)出現(xiàn)“數(shù)據(jù)鴻溝”，在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代的迅速傳輸，更多的消息從互聯(lián)網(wǎng)上獲取，而不免會(huì)有一些群體不會(huì)使用信息時(shí)代的互聯(lián)網(wǎng)，“太多的信息從四面八方同時(shí)涌來(lái)，時(shí)間一長(zhǎng)，我們根本無(wú)法理清來(lái)龍去脈?！盵3]而無(wú)法獲取到相關(guān)信息，因此可能會(huì)出現(xiàn)缺少這一群體的數(shù)據(jù)的評(píng)估;其次大數(shù)據(jù)的海量信息難免會(huì)存在虛假，當(dāng)今我們每個(gè)人都會(huì)成為數(shù)據(jù)源，在決策評(píng)估時(shí)可以參考和依據(jù)這些豐富的數(shù)據(jù)，但是存在虛假隱患使得數(shù)據(jù)價(jià)值密度大大降低，所以政府在采集儲(chǔ)藏?cái)?shù)據(jù)信息時(shí)需要提出更高的要求;最后在大數(shù)據(jù)時(shí)代在政府機(jī)構(gòu)缺少更專業(yè)的數(shù)據(jù)分析師，并且很可能會(huì)形成“數(shù)據(jù)孤島”，“盡管政府擁有最多的社會(huì)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)和緊急信息，但大部分?jǐn)?shù)據(jù)都以原始數(shù)據(jù)的形式分散在各級(jí)政府部門和各地。沒(méi)有集成到數(shù)據(jù)池中以完全共享以發(fā)揮其價(jià)值。”[4]多個(gè)部門的數(shù)據(jù)相互結(jié)合才能形成行政決策評(píng)估，而各自特殊的組織利益和條塊分割的組織結(jié)構(gòu)大大影響了行政決策評(píng)估的數(shù)據(jù)共享，會(huì)形成“數(shù)據(jù)保護(hù)主義”的數(shù)據(jù)分割現(xiàn)象。

四、在大數(shù)據(jù)背景下的行政決策程序的改進(jìn)建議

（一）大數(shù)據(jù)背景下的政府信息數(shù)據(jù)化

大數(shù)據(jù)席卷了整個(gè)二十一世紀(jì)的時(shí)代浪潮，特別是傳統(tǒng)的政府管理形式日漸淘汰，即需要更數(shù)據(jù)化的從政以及積極作為，面對(duì)政府官員的傳統(tǒng)思想，需要進(jìn)行數(shù)據(jù)化的培訓(xùn)，并進(jìn)行定期考核，使得對(duì)數(shù)據(jù)化的政務(wù)流程了解、熟悉并運(yùn)用到實(shí)踐中去，同步促進(jìn)信息與數(shù)據(jù)的整合，從而為大數(shù)據(jù)下的行政決策過(guò)程提供強(qiáng)有力的支持，將政府服務(wù)從簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)移效率轉(zhuǎn)變?yōu)檎w效率。在決策過(guò)程中，應(yīng)同時(shí)使用數(shù)據(jù)分析和直觀經(jīng)驗(yàn)，將實(shí)踐與藝術(shù)，演繹和歸納，智力和直覺(jué)相結(jié)合。數(shù)據(jù)分析和直覺(jué)體驗(yàn)同樣重要，以便從過(guò)去中學(xué)習(xí)并獲勝?！盵5]

（二）大數(shù)據(jù)背景下的公眾參與力度的建議

大力普及互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)，建立互聯(lián)網(wǎng)學(xué)習(xí)站點(diǎn)或各種共享平臺(tái)，使得公眾對(duì)互聯(lián)網(wǎng)等新的信息傳播技術(shù)產(chǎn)生興趣，并且能充分了解大數(shù)據(jù)對(duì)人類社會(huì)生活所起到的積極作用，并熟練運(yùn)用到現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)遇到問(wèn)題習(xí)慣通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行充分發(fā)表意見，群體學(xué)習(xí)或者部分學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，整體上達(dá)到一個(gè)大數(shù)據(jù)的映射，擴(kuò)大公眾的參與，以確保每一個(gè)人民群眾的參與落到實(shí)處。

（三）在大數(shù)據(jù)背景下改進(jìn)行政決策評(píng)估

應(yīng)充分抓住大數(shù)據(jù)帶來(lái)的難得的機(jī)遇，積極迎接挑戰(zhàn)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化評(píng)估主體結(jié)構(gòu)，而評(píng)估需要量化社會(huì)效益的公共事業(yè)項(xiàng)目的價(jià)值通過(guò)收集，分析所有的相關(guān)數(shù)據(jù)，更加關(guān)注評(píng)估效果，即社會(huì)公平，民主、回應(yīng)性。除政府專家外，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織，公眾參與評(píng)估，并通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)其參與提供支持，通過(guò)數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)共享途徑，為評(píng)估主體提供足夠的、準(zhǔn)確的評(píng)估數(shù)據(jù)。其次培養(yǎng)專業(yè)的數(shù)據(jù)人才，建立專業(yè)數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍，在政府機(jī)構(gòu)評(píng)估在這方面比較欠缺，所以應(yīng)積極引進(jìn)數(shù)據(jù)專業(yè)人才，可以通過(guò)委托高等院校等培養(yǎng)大數(shù)據(jù)分析師，合格后輸送到政府機(jī)構(gòu)等。那么面對(duì)“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，政府應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)組織等的數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)社會(huì)化數(shù)據(jù)管理，培育和扶持咨詢組織的發(fā)展，建立“部門大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)”，從而支持政府決策評(píng)估。

當(dāng)前社會(huì)是一個(gè)發(fā)展迅速的社會(huì)，技術(shù)發(fā)達(dá)，信息流通，人們交往越來(lái)越多，生活越來(lái)越便利。數(shù)據(jù)量巨大，數(shù)據(jù)類型多，價(jià)值密度低，處理速度快，是大數(shù)據(jù)的四大特征。要求我們要充分了解大數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，在大數(shù)據(jù)背景下進(jìn)行社會(huì)化決策。依法完善科學(xué)民主決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策行為，提高決策質(zhì)量，保證決策效率。要遵循科學(xué)決策原則：做出重大的行政決策應(yīng)遵循科學(xué)決策的原則，樹立創(chuàng)新，協(xié)調(diào)，綠色，開放，共享的發(fā)展理念。堅(jiān)持實(shí)際，運(yùn)用科學(xué)方法，尊重客觀規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面深化改革要求;民主決策原則：做出重大行政決策，應(yīng)當(dāng)遵循民主決策的原則，堅(jiān)持民主集中制，落實(shí)群眾路線，充分聽取社會(huì)各界的意見，確保人民通過(guò)各種渠道參與決策;依法決策原則：作出重大行政決策，我們應(yīng)當(dāng)依法遵循決策原則，嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，執(zhí)行公眾參與，專家論證，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，合法性審查，集體討論決策等程序，確保決策符合“憲法”和法律法規(guī)，因此，才能使大數(shù)據(jù)背景下的行政決策過(guò)程更民主，更科學(xué)，更透明，更開放。在公眾充分參與的基礎(chǔ)上，降低成本，促進(jìn)有效的行政決策評(píng)估，并在優(yōu)化行政決策程序中發(fā)揮重要作用。

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（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)）