淺析違反治安管理行為與犯罪行為的沖突與銜接

楊宇燁

關(guān)鍵詞違反治安管理行為 犯罪行為 銜接 沖突

《治安管理處罰法》是一部由公安機關(guān)保障實施維護社會秩序，保障公共安全，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的法律，同時該法也承擔(dān)著規(guī)范和保障公安機關(guān)及其人民警察依法履行治安管理職責(zé)的職能?！缎谭ā返娜蝿?wù)在于保衛(wèi)國家安全，人民民主專政的政權(quán)和社會主義制度，保護國有財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的財產(chǎn)，保護公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，維護社會秩序、經(jīng)濟秩序，保障社會主義建設(shè)事業(yè)的順利進行。從兩部法律的立法目的來看，兩法在調(diào)整領(lǐng)域上具有重合性，兩部法律在其領(lǐng)域內(nèi)使行政處罰和刑事處罰共同構(gòu)成了對社會秩序維護的規(guī)范，維護了法律體系的完整性，但也不可避免地構(gòu)成了二者在相同領(lǐng)域內(nèi)調(diào)整對象的沖突與銜接問題，該問題也是公安院校《治安管理處罰法》課程在違法行為認(rèn)定部分的重難點內(nèi)容，因此，梳理《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為的銜接與沖突是違法行為認(rèn)定的關(guān)鍵，也是該門課程建設(shè)改革的重要內(nèi)容。

一、三大問題引出研究《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為銜接與沖突

《治安管理處罰法》與《刑法》之間天然的聯(lián)系使二者存在銜接，但在銜接過程中基于立法技術(shù)、法律的局限性本身等等因素，使兩法在違法行為和犯罪行為的規(guī)定上存在模糊和沖突，導(dǎo)致了立法的不明確從而帶給實踐應(yīng)用的不確定性，在課程講授的過程中這一部分內(nèi)容也常常被忽視，或者難以界定清楚。

（一）立法模式的相似性導(dǎo)致二者出現(xiàn)銜接與沖突

較之于成熟的《刑法》立法，《治安管理處罰法》更多的是借鑒其相關(guān)內(nèi)容。第一，在立法目的上，二者存在調(diào)整范圍的重合。第二，在法律原則中，處罰法定、處罰適當(dāng)、尊重和保障人權(quán)等原則同罪刑法定、罪責(zé)罰相適應(yīng)以及尊重和保障人權(quán)相類似。第三，在一般規(guī)定、共同犯罪和罪數(shù)等內(nèi)容相似。第四，在行為名稱的規(guī)定中，二者也有大量重合的情形，如尋釁滋事，這部分內(nèi)容極易產(chǎn)生兩法的銜接與沖突問題?？傊?，二者不僅是文本形式還是內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，從一般規(guī)定還是各類違法行為的認(rèn)定上都大量地借鑒了《刑法》的內(nèi)容，這也直接導(dǎo)致了二者產(chǎn)生銜接與沖突。雖然《治安管理處罰法》第二條規(guī)定了“尚不夠刑事處罰的，由公安機關(guān)依照本法給予治安管理處罰”，但是怎樣劃清刑事和行政的界限一直是立法和實踐的難題。

（二）基層實踐應(yīng)用反映出二者的銜接與沖突

公安機關(guān)同時承擔(dān)著治安案件的查處和刑事案件的偵查，然而基于《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為在立法上的界限尚待厘清，導(dǎo)致了實踐中民警在適用法律時的兩難境地，甚至出現(xiàn)了“以罰代刑”或者“盲目重罰”的情形，既不能充分實現(xiàn)兩法在維護社會秩序、尊重和保障人權(quán)上的目的，又喪失了規(guī)范警察權(quán)的功能，引發(fā)了公安機關(guān)適用的難題。曾有學(xué)者以四川省瀘州市、綿竹市和涼山市各基層公安機關(guān)進行實地調(diào)研，基層民警對于《治安管理處罰法》具體適用中的問題做出統(tǒng)計調(diào)查，結(jié)果顯示，“違反治安行為認(rèn)定”占比42%，“違法行為的證明”占比30%，“處罰決定的執(zhí)行”占比24%，“人為因素，與法律無關(guān)”占比4%，。通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)結(jié)果不難看出，違法行為的認(rèn)定是困擾基層民警執(zhí)法的首要難題。

（三）基于實戰(zhàn)化教學(xué)的課堂教學(xué)難以回避二者的銜接與沖突

根據(jù)內(nèi)蒙古警察學(xué)院人才培養(yǎng)方案的要求，《治安管理處罰法》作為一門專業(yè)基礎(chǔ)課，在刑事偵查、交通管理、國內(nèi)安全保衛(wèi)、信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察專業(yè)開設(shè)，共54課時，教學(xué)大綱中將違反治安管理的行為列為該門課程講授的重點和難點，但在實際講解中，由于該課程多設(shè)置在第五學(xué)期，學(xué)生面臨招警考試的壓力，根據(jù)招警考試的特點，課程內(nèi)容往往將側(cè)重點放在執(zhí)法程序部分，對實體認(rèn)定部分關(guān)注不夠，同時由于實體行為規(guī)定類型龐雜不能面面俱到，只能結(jié)合實踐中講解部分常見的違法行為，所以，如何將違反治安管理行為的認(rèn)定講清、講透，啟發(fā)學(xué)生的研究能力和舉一反三能力就成為了該門課程改革的難題。

二、違反治安管理行為與犯罪行為銜接與沖突現(xiàn)狀

根據(jù)公安部關(guān)于印發(fā)《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》的通知（2015修訂），《治安管理處罰法》中違反治安管理行為具體規(guī)定在第三章“違反治安管理的行為與處罰”中，共四大類152種。

根據(jù)《刑法》（刑法修正九）及兩高《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國刑法>確定罪名的補充規(guī)定（六）》的規(guī)定，犯罪行為分為十大類共計469種。

《治安管理處罰法》中違反治安管理行為與《刑法》中犯罪行為目前采取的是“定性”加“定量”的立法模式，即違反治安管理的行為和犯罪行為關(guān)系是以行為性質(zhì)和社會危害性的遞增程度來確定的，據(jù)此，兩部法律在邏輯上的關(guān)系如圖一所示：

即以行為模式作為x坐標(biāo)軸，滿足定性要求的行為可以到達(dá)A點（采用四要件說或二階層、三階層說），到達(dá)A后看社會危害程度（Y坐標(biāo)軸），隨著社會危害性程度的不斷增強，會出現(xiàn)一個不受法律調(diào)整到受行政法律調(diào)整再到刑事法律調(diào)整的過程。此處的社會危害程度包括了情節(jié)、數(shù)額和后果等量的因素，當(dāng)然，這些可能與定性重合，但單獨分析的目的是從量上區(qū)分違法治安管理行為和犯罪行為。陰影區(qū)屬于不構(gòu)成違法的行為，BC段屬于僅違反治安管理的行為，D點以上屬于僅犯罪行為，CD段就是違反治安管理行為和犯罪行為交叉存在的部分，理想狀態(tài)是存在一個F點作為二者的界限從而嚴(yán)格將違反治安管理行為和犯罪行為區(qū)分開，即BF屬于違反治安管理行為，F(xiàn)D屬于犯罪行為。但實際情況是二者的界限并不明確，甚至出現(xiàn)交叉與重合，這也是研究二者銜接與沖突的意義所在，CD段F點的位置也即研究重點。

經(jīng)對《治安管理處罰法》中違反治安管理的行為與《刑法》中犯罪行為的對比梳理，得出BC段僅違反治安管理的行為無對應(yīng)犯罪行為的包括58種，違反治安管理的行為與犯罪行為交叉重合的包括94種。

其中，二者交叉重合的部分又可以將其分為與犯罪行為完全重合、部分重合以及與犯罪行為界限清楚、界限不清的情形。二者完全重合的包括32種，部分重合的包括62種，二者界限清楚的包括33種，界限不清的包括61種，這也是研究的重點，其中，二者完全重合又界限不清的21種行為更難以區(qū)分，也是研究關(guān)注的重點。

對于界限不清的40種部分重合的行為，關(guān)鍵在于區(qū)分重合的部分，如：招搖撞騙與招搖撞騙罪，在冒充國家機關(guān)工作人員招搖撞騙這一范疇二者出現(xiàn)重合，區(qū)分主要在情節(jié)和后果上，但實踐中也難以將二者完全區(qū)分開。

對于界限不清的21種完全重合的行為最難區(qū)分，如非法侵入住宅與非法侵入住宅罪，二者在行為模式上表現(xiàn)相同只是在情節(jié)和后果上有差別，因此難以找到清楚區(qū)分二者的F點。

通過分析可以看出，界限不清多因其區(qū)分界限為“社會危害性、情節(jié)、程度、后果”不同，有些需要在司法解釋或各省、自治區(qū)、直轄市制定地方標(biāo)準(zhǔn)，有些則難以明確劃線即本身屬于法律的局限性使其難以劃清二者的界限。

三、違反治安管理的行為與犯罪行為沖突的解決思路

（一）解決違反治安管理的行為與犯罪行為沖突的建議

要把握違反治安管理的行為與犯罪行為的界限首先應(yīng)當(dāng)在宏觀的基本原則上對二者的適用有所區(qū)分，當(dāng)二者發(fā)生需要銜接或者沖突的情形時，將法定原則、寬嚴(yán)相濟原則和教育與懲罰相結(jié)合原則作為銜接違反治安管理的行為和犯罪行為基本原則。

其次，在立法上，應(yīng)當(dāng)盡量的厘清二者的界限，雖然法律本身具有局限性，但仍應(yīng)當(dāng)在可能實現(xiàn)的范圍內(nèi)將這種局限性縮至最小，尤其各地應(yīng)根據(jù)各自的經(jīng)濟發(fā)展水平和特點對“社會危害性、情節(jié)、程度、后果”進行細(xì)化，制定符合各地實際的銜接標(biāo)準(zhǔn)。

再次，在行為的認(rèn)定上，建議借鑒刑法犯罪構(gòu)成的二階層說，將違反治安管理行為的認(rèn)定體系也變?yōu)橄扰袛嗍欠穹峡陀^違法階層，有無客觀違法阻卻事由，再判斷主觀責(zé)任階層，有無主觀責(zé)任阻卻事由。

（二）以違反治安管理的行為與犯罪行為銜接與沖突解決促進《治安管理處罰法》課程建設(shè)

違反治安管理行為的認(rèn)定雖然在招警考試所占篇幅并不大，但基于實戰(zhàn)化教學(xué)的要求，作為今后執(zhí)法的重要依據(jù)必須作為課堂教學(xué)的重點內(nèi)容要求學(xué)生掌握。因此，在講授《治安管理處罰法》這門課程時要把握幾個要點：第一，要厘清違反治安管理行為和犯罪行為的性質(zhì)，將二者之間的關(guān)系、區(qū)別與聯(lián)系以介紹清楚，使學(xué)生在邏輯體系上能夠?qū)Χ邷?zhǔn)確定性;第二，要將違反治安管理的行為和犯罪行為的內(nèi)容列舉出來，盡量以圖示等視覺化的方法讓學(xué)生對于二者的沖突和銜接部分有直觀的把握;第三，把二者沖突的部分，尤其是界限不清完全重合的行為結(jié)合公安實踐中最為常見的情形做研究分析，盡量能給學(xué)生一個解決沖突的思路;第四，對于立法本身沒有規(guī)定，實踐中卻常出現(xiàn)的違法行為和犯罪行為的區(qū)分邀請基層經(jīng)驗豐富的辦案民警為學(xué)生開展專題講座，使學(xué)生能更準(zhǔn)地掌握二者的沖突與銜接;第五，對學(xué)生開展案件模擬實訓(xùn)，通過案件的查辦進一步加深對二者的沖突與銜接的理解與應(yīng)用。