基于多源流模型分析我國(guó)網(wǎng)約車(chē)政策體系構(gòu)建

文／朱照平

近年來(lái)，以“滴滴”、“優(yōu)步”為代表的網(wǎng)約車(chē)，迅速發(fā)展，有效緩解了城市“打車(chē)難”，成為城市交通出行的重要選擇。據(jù)中國(guó)信息通信研究院公布數(shù)據(jù)，截至2018年7月，全國(guó)活躍網(wǎng)約車(chē)超過(guò)3120 萬(wàn)，用戶規(guī)模超4 億。網(wǎng)約車(chē)迅猛發(fā)展的同時(shí)，也滋生了網(wǎng)約車(chē)涉嫌非法營(yíng)運(yùn)、不公平競(jìng)爭(zhēng)、乘客安全缺乏保障等爭(zhēng)議。2016年7月27日，交通運(yùn)輸部等七部委印發(fā)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（2016年第60號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），我國(guó)成為全球首個(gè)出臺(tái)國(guó)家層面網(wǎng)約車(chē)政策的國(guó)家?！稌盒修k法》將網(wǎng)約車(chē)定義為非巡游的預(yù)約出租汽車(chē)，并要求平臺(tái)、車(chē)輛、司機(jī)分別取得相應(yīng)經(jīng)營(yíng)許可；除對(duì)車(chē)輛、司機(jī)規(guī)定基本條件外，具體標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)地方人民政府，結(jié)合實(shí)際情況確定。自此，我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管形成了“頂層設(shè)計(jì)+基層探索”相結(jié)合的政策體系，但該體系在實(shí)踐中，產(chǎn)生了明顯的模仿效應(yīng)和監(jiān)管誤區(qū)，未能取得預(yù)期效果。

一、多源流理論模型

約翰·W·金登提出的多源流分析主要針對(duì)公共政策議程確立階段的研究分析，政策議程確立中存在問(wèn)題流、政策流和政治流三種不同的源流構(gòu)件。首先是問(wèn)題流。在社會(huì)發(fā)展中，各種各樣的新事物不斷涌現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題，這些問(wèn)題被民眾或特定群體關(guān)注上升為公共問(wèn)題，通常以焦點(diǎn)或危機(jī)事件得到?jīng)Q策者的關(guān)注，成為公共政策問(wèn)題。其次是政策流。以官員、學(xué)者、利益集團(tuán)為成員的政策共同體，經(jīng)征求意見(jiàn)、充分討論、評(píng)估決策，為解決問(wèn)題提出的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、解決方案、政策主張和決策建議。最后是政治流。任何政策的確立都無(wú)法脫離政治而獨(dú)立成行，政治流包括的則是國(guó)民情緒、公眾輿論、人事變動(dòng)、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等因素，各主體對(duì)政策的議程和最終結(jié)果都有廣泛的影響。在政策議題確定前，三個(gè)源流之間相對(duì)獨(dú)立，但也非完全平行，當(dāng)問(wèn)題得到關(guān)注，解決方案可行，政治環(huán)境支持之時(shí)，既定問(wèn)題被推上政策議程，此節(jié)點(diǎn)稱(chēng)之為“政策之窗”。

筆者認(rèn)為，約翰·W·金登的多源流模型，與我國(guó)古代思想家孟子和軍事家孫臏提出的“天時(shí)、地利、人和”有相通類(lèi)似之處，“人和”對(duì)應(yīng)問(wèn)題流、“地利”對(duì)應(yīng)政策流，而“天時(shí)”則對(duì)應(yīng)政治流，雖然孟、孫都認(rèn)為“天時(shí)不如地利、地利不如人和”，強(qiáng)調(diào)民意的地位，但也表露出“三者不得，雖勝有殃”，與“政策之窗”理論可謂不謀而合。

二、《暫行辦法》出臺(tái)始末

（一）問(wèn)題流的形成

伴隨智能手機(jī)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及應(yīng)用，2012年起，滴滴、快滴等平臺(tái)公司借鑒美國(guó)“優(yōu)步”模式，針對(duì)國(guó)內(nèi)大中城市普遍存在的“打車(chē)難”現(xiàn)象，開(kāi)發(fā)了滴滴打車(chē)、快滴打車(chē)等手機(jī)APP 應(yīng)用。為快速搶占市場(chǎng)，平臺(tái)最早在傳統(tǒng)出租車(chē)中推廣，配以紅包獎(jiǎng)勵(lì)等促銷(xiāo)政策，迅速培育了大量的注冊(cè)用戶。相較于傳統(tǒng)出租汽車(chē)路邊揚(yáng)招、電話約車(chē)、排隊(duì)候客的運(yùn)營(yíng)模式，網(wǎng)約車(chē)通過(guò)平臺(tái)匹配司乘信息生成訂單，車(chē)費(fèi)在線支付，服務(wù)全程評(píng)價(jià)，用戶體驗(yàn)感和接受度穩(wěn)步提升，成為城市居民出行一種重要方式。隨著用戶的急劇增加，實(shí)行總量控制、同時(shí)擔(dān)負(fù)巡游功能的傳統(tǒng)出租車(chē)，已不能滿足用戶打車(chē)需求，各大網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)開(kāi)始吸納私家車(chē)注冊(cè)，并以“共享經(jīng)濟(jì)”為旗號(hào)，規(guī)避行政許可、運(yùn)營(yíng)規(guī)范和政府監(jiān)管，引發(fā)傳統(tǒng)出租車(chē)的強(qiáng)烈不滿，新老業(yè)態(tài)對(duì)峙矛盾日益加劇。2015年起，全國(guó)多地出現(xiàn)抵制網(wǎng)約車(chē)的出租車(chē)群體性維穩(wěn)事件，并呈現(xiàn)從一二線城市向三四線城市蔓延的趨勢(shì)；同時(shí)，司法部門(mén)認(rèn)定網(wǎng)約車(chē)涉嫌非法營(yíng)運(yùn)案例缺乏依據(jù)，引發(fā)政府、管理部門(mén)、法學(xué)界和社會(huì)各界的高度關(guān)注。從2014年起，每年的兩會(huì)期間部長(zhǎng)通道，各界新聞媒體都向交通運(yùn)輸部詢問(wèn)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管問(wèn)題。網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題已經(jīng)從公共問(wèn)題上升至公共政策問(wèn)題。

（二）政策流的形成

根據(jù)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院令第412 號(hào)）,出租汽車(chē)實(shí)行經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證三項(xiàng)許可。在《暫行辦法》出臺(tái)前，交通運(yùn)輸部《出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》（2016年11月修訂為《巡游出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》），定義“預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)”為“以七座及以下乘用車(chē)通過(guò)預(yù)約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務(wù)，根據(jù)行駛里程、時(shí)間或者約定計(jì)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。這一定義基本涵蓋了網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，但預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)仍屬于傳統(tǒng)出租汽車(chē)范疇，參照出租車(chē)管理。事實(shí)上，伴隨改革開(kāi)放興起的巡游車(chē)，數(shù)十年一成不變的總量控制、特許經(jīng)營(yíng)、運(yùn)價(jià)管控模式形成的弊端日益顯現(xiàn)，供求關(guān)系失衡、利益群體固化等矛盾日趨尖銳；屬地管理原則和技術(shù)手段缺失，造成地方政府堅(jiān)持維穩(wěn)至上，回避矛盾，改革裹足不前，服務(wù)質(zhì)量難以提升。而網(wǎng)約車(chē)通過(guò)平臺(tái)注冊(cè)審核，數(shù)量、運(yùn)價(jià)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，有效解決了巡游車(chē)管理體制帶來(lái)的種種弊端，受到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同。但和巡游車(chē)相比，網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛、司機(jī)均為社會(huì)車(chē)輛和人員，未取得許可和資質(zhì)，更未經(jīng)官方審驗(yàn)備案，車(chē)輛也沒(méi)有投保承運(yùn)人和營(yíng)運(yùn)保險(xiǎn)，乘客安全缺乏保障，私家車(chē)營(yíng)運(yùn)的低成本也給外界造成“不公平競(jìng)爭(zhēng)”的印象。因此，問(wèn)題解決的焦點(diǎn)聚集到網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)到底屬不屬于出租汽車(chē)范疇？需不需要納入許可管理？

經(jīng)多輪調(diào)研和公開(kāi)征求意見(jiàn)，2016年初，交通運(yùn)輸部官方表態(tài)：“網(wǎng)約車(chē)在發(fā)展的過(guò)程中,在乘客的安全保護(hù)、市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的突出問(wèn)題都亟待解決。在鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí),必須趨利避害,規(guī)范其發(fā)展?！本W(wǎng)約車(chē)管理思路基本定調(diào)，網(wǎng)約車(chē)政策流已經(jīng)成形。

（三）政治流的達(dá)成

網(wǎng)約車(chē)從出現(xiàn)到政策出臺(tái)，各相關(guān)方和利益集團(tuán)之間爭(zhēng)論和博弈不斷。民眾普遍支持肯定網(wǎng)約車(chē)，認(rèn)為其是時(shí)代進(jìn)步的產(chǎn)物，而對(duì)出租車(chē)服務(wù)質(zhì)量和抵制網(wǎng)約車(chē)的行為予以詬病，但一致支持政府和管理部門(mén)加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)安全監(jiān)管。出租車(chē)企業(yè)和司機(jī)的態(tài)度從歡迎到抵制再到理性，在網(wǎng)約平臺(tái)先期在出租車(chē)上推廣應(yīng)用時(shí)，出租車(chē)表現(xiàn)出極大的熱情；待平臺(tái)發(fā)展私家車(chē)注冊(cè)后，立即旗幟鮮明的反對(duì)，采取集體上訪、圍堵車(chē)輛、釣魚(yú)執(zhí)法等行業(yè)群體性事件，向政府施壓；在網(wǎng)約車(chē)已形成規(guī)模和社會(huì)面普遍接受時(shí)，轉(zhuǎn)而要求政府予以規(guī)范，并尋求自身與平臺(tái)的合作，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)則始終以“共享經(jīng)濟(jì)”自居，認(rèn)為自身調(diào)動(dòng)了社會(huì)閑置資源、增加了就業(yè)、解決城市出行問(wèn)題，呼吁各方支持，避免參照出租車(chē)監(jiān)管；對(duì)安全和保障始終強(qiáng)調(diào)平臺(tái)具備技術(shù)監(jiān)管和社會(huì)責(zé)任承擔(dān)能力。人大、政協(xié)、學(xué)界等社會(huì)團(tuán)體則與民眾意見(jiàn)基本一致。

作為出租車(chē)主管部門(mén)，交通運(yùn)輸部?jī)?nèi)部對(duì)出臺(tái)網(wǎng)約車(chē)政策一直持不同意見(jiàn)，反對(duì)意見(jiàn)主要認(rèn)為出租車(chē)歷來(lái)實(shí)行屬地管理，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)不屬于傳統(tǒng)的道路運(yùn)輸企業(yè)，許可主體和審批權(quán)限難以界定，監(jiān)管涉及網(wǎng)絡(luò)信息安全、公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，交通運(yùn)輸部作為政策主體存在爭(zhēng)議。令交通運(yùn)輸部更深層次的擔(dān)心是，網(wǎng)約車(chē)政策的出臺(tái)，打破了出租車(chē)行業(yè)的固有利益，可能引發(fā)全國(guó)性出租車(chē)行業(yè)維穩(wěn)隱患。從政策指導(dǎo)者到制定者，交通運(yùn)輸部顧慮頗多。而地方交通公管理部門(mén)認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)基本為全國(guó)性平臺(tái)，地方政府缺乏有效制約措施，因而要求部級(jí)出臺(tái)全國(guó)性統(tǒng)一政策。2014年，各地頻繁發(fā)生出租車(chē)群體性事件，網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管引發(fā)政府高層關(guān)注，多次明文批示；隨即，出租車(chē)改革被納入2015年國(guó)務(wù)院深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作任務(wù)，指定交通運(yùn)輸部牽頭，公安部、網(wǎng)信辦等多部門(mén)參與，制定全國(guó)性網(wǎng)約車(chē)政策，2015年10月，網(wǎng)約車(chē)暫行辦法征求意見(jiàn)稿發(fā)布，基本沿用出租車(chē)管理模式，引發(fā)社會(huì)廣泛討論和巨大爭(zhēng)議。交通運(yùn)輸部根據(jù)征求意見(jiàn)情況進(jìn)行政策修訂，但一直未予發(fā)布。2016年初，全國(guó)多家主流媒體多次透露，網(wǎng)約車(chē)政策即將出臺(tái)，但事后證明均為推測(cè)。但隨后一系列事件的發(fā)生，加速了政治流的成形。2016年3月，深圳公安部門(mén)對(duì)全市網(wǎng)約車(chē)駕駛員從業(yè)背景進(jìn)行審核，超3000 余名有吸毒或重大刑事犯罪前科。同年4-5月，媒體密集披露廣州、北京、天津等地發(fā)生的強(qiáng)奸搶劫等暴力事件，其中5月2日，深圳小學(xué)女教師乘坐滴滴順風(fēng)車(chē)遇害，引發(fā)惡劣社會(huì)影響和民眾高度關(guān)注。學(xué)界、主流媒體、民眾紛紛發(fā)聲，矛頭直指網(wǎng)約車(chē)政策滯后監(jiān)管缺失，交通運(yùn)輸部面對(duì)輿論壓力，正式表態(tài)，網(wǎng)約車(chē)政策將盡快出臺(tái)。

（四）政策之窗開(kāi)啟

網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題、政策和政治三條源流已經(jīng)全部成熟，政策之窗隨之開(kāi)啟。2016年7月27日，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》以交通運(yùn)輸部七部委文件形式發(fā)布，11月1日起實(shí)施。7月28日，交通運(yùn)輸部舉行新聞發(fā)布會(huì)，就《暫行辦法》等相關(guān)情況答記者問(wèn)。自此，歷時(shí)近3年，2015年10月就公開(kāi)征求過(guò)意見(jiàn)的網(wǎng)約車(chē)新政正式頒布。

三、地方政策制定分析

交通運(yùn)輸部在《暫行辦法》宣貫時(shí)，要求各地在11月1日前制定地方細(xì)則。而在實(shí)際中并沒(méi)有一個(gè)地市在按期出臺(tái)，直至2016年12月21日，北京、上海、廣州三地，在一天之內(nèi)同時(shí)發(fā)布網(wǎng)約車(chē)規(guī)定或辦法，拉開(kāi)了全國(guó)地方網(wǎng)約車(chē)政策落地的序幕，網(wǎng)約車(chē)實(shí)質(zhì)管理正式啟動(dòng)。截至2018年7月政策兩周年，全國(guó)共有210 個(gè)地市政策出臺(tái)，約占全國(guó)地級(jí)市的62%；從區(qū)域看主要集中在中東部地區(qū)。根據(jù)交通部公布數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月，全國(guó)共發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》約17 萬(wàn)，發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》約34 萬(wàn)。與全國(guó)3120 萬(wàn)活躍網(wǎng)約車(chē)相比，合規(guī)車(chē)輛數(shù)占活躍網(wǎng)約車(chē)數(shù)量的比例僅為0.54%，合規(guī)司機(jī)率僅為1.1%。網(wǎng)約車(chē)合規(guī)工作任重而道遠(yuǎn)。在問(wèn)題流相對(duì)一致的情況下，為何地方政策并沒(méi)有按時(shí)落地？沒(méi)有取得預(yù)期的效果？筆者從地方政策制定實(shí)施情況，結(jié)合多源流理論模型對(duì)進(jìn)行分析。

（一）蘭州、濟(jì)南經(jīng)驗(yàn)“教訓(xùn)”對(duì)政策流的影響

2016年8月9日，甘肅蘭州市運(yùn)管處舉行新聞媒體通氣會(huì)，向省市10家主流媒體通報(bào)網(wǎng)約車(chē)管理新規(guī)在蘭州落地實(shí)施情況，宣稱(chēng)該市已初步擬定網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則，新政基本照搬出租車(chē)管理模式，對(duì)網(wǎng)約車(chē)規(guī)模、準(zhǔn)入條件、運(yùn)營(yíng)價(jià)格、經(jīng)營(yíng)模式、形象標(biāo)識(shí)、經(jīng)營(yíng)期限等都提出明確規(guī)定。11月12日，山東濟(jì)南出臺(tái)征求意見(jiàn)，要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)有濟(jì)南常住戶口或者是本市居住證，車(chē)要求濟(jì)南牌照、車(chē)價(jià)12 萬(wàn)元以上，軸距2.7 米以上。兩地作為所在省的省會(huì)，在全省率先征求意見(jiàn)，卻遭到一片指責(zé)，社會(huì)各界特別是學(xué)界紛紛指責(zé)兩地的做法是典型的“舊瓶裝舊酒”，自行擴(kuò)大地方事權(quán)，與《暫行辦法》和“互聯(lián)網(wǎng)+”精神相背離。由于沒(méi)有做好充分的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)措施，相關(guān)單位和人員因此遭到官方批評(píng)和處理。蘭州濟(jì)南事件一定程度延緩了地方政策的出臺(tái)進(jìn)程，各地觀望態(tài)度日益明顯。為打破地方政府“孤軍奮戰(zhàn)”和“槍打出頭鳥(niǎo)”的顧慮，交通運(yùn)輸部調(diào)整思路，按同等城市總體一致、部分區(qū)別的原則，鼓勵(lì)協(xié)調(diào)“北、上、廣、深”一線城市、區(qū)域相鄰省省會(huì)建立溝通機(jī)制，溝通研究制定政策，省級(jí)交通主管部門(mén)協(xié)調(diào)省內(nèi)同類(lèi)城市同步推進(jìn)。一線城市受限于城市發(fā)展定位等因素，在部頒標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)齡、號(hào)牌、檔次、人員戶籍等設(shè)置較高的標(biāo)準(zhǔn)。其他城市根據(jù)城市發(fā)展水平，出臺(tái)的政策除對(duì)車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)和司機(jī)戶籍略有調(diào)整（但仍普遍高于傳統(tǒng)巡游車(chē)），其他照搬照抄，此外還衍生出平臺(tái)分公司、軸距、車(chē)價(jià)、戶籍等與安全監(jiān)管無(wú)關(guān)的要求。自此，網(wǎng)約車(chē)地方政策標(biāo)準(zhǔn)形成“二線看一線，省內(nèi)看省會(huì)，區(qū)域都一樣”的基本“套路”，高門(mén)檻成為地方網(wǎng)約車(chē)政策的標(biāo)配。在許可模式和模仿效應(yīng)的雙重作用下，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)活力被大大遏制，大批兼職網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛和司機(jī)退出市場(chǎng)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)為維持市場(chǎng)流量和用戶體驗(yàn)，一面通過(guò)各種渠道呼吁政策松綁，一面仍然保持向不合規(guī)車(chē)輛派單，不向管理部門(mén)提供完全適時(shí)的注冊(cè)和訂單信息。由于政策沒(méi)有達(dá)到立竿見(jiàn)影的效果，出租車(chē)因而“名正言順”地繼續(xù)向地方政府施壓；地方管理部門(mén)又缺乏對(duì)全國(guó)性網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的有效管控和制約措施，監(jiān)管依然采用路面檢查等傳統(tǒng)手段，執(zhí)法效率和成效低下。網(wǎng)約車(chē)陷入“政府嚴(yán)格立法、行業(yè)普遍違法、管理部門(mén)選擇性執(zhí)法”的僵局困境。

（二）網(wǎng)約車(chē)政策糾偏與政治流的關(guān)系

隨著政策的持續(xù)，各級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)逐漸意識(shí)到現(xiàn)行政策體系存在的弊端，開(kāi)始嘗試對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。交通運(yùn)輸部率先取消地市對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)重復(fù)接入的要求，同時(shí)簡(jiǎn)化駕駛員考試許可流程，加快網(wǎng)約車(chē)合規(guī)進(jìn)程。隨后，多地相繼進(jìn)行修訂調(diào)整，浙江杭州將網(wǎng)約車(chē)細(xì)則納入出租車(chē)立法；甘肅蘭州，福建泉州等地，對(duì)車(chē)輛和司機(jī)條件進(jìn)行微調(diào)；安徽蕪湖，結(jié)合公平競(jìng)爭(zhēng)審查，對(duì)原政策開(kāi)展全面修訂。通過(guò)對(duì)上述城市修訂過(guò)程的調(diào)研，存在以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是城市自身定位。杭州在國(guó)家出租車(chē)深化改革指導(dǎo)意見(jiàn)和《暫行辦法》出臺(tái)前，已啟動(dòng)出租車(chē)系統(tǒng)改革，其改革方案可以說(shuō)是全國(guó)出租車(chē)改革的原始模板。另外，杭州作為知名旅游城市，歷來(lái)高度重視出租車(chē)管理，政府對(duì)出行需求和服務(wù)要求比較高，出租車(chē)網(wǎng)約車(chē)融合發(fā)展具備條件。

二是政府自我糾正。蘭州是政策首發(fā)時(shí)最被詬病的地市，政策實(shí)際實(shí)施中效果不佳。為消除此前不良社會(huì)影響，蘭州在全國(guó)率先主動(dòng)修訂，降低車(chē)輛軸距、車(chē)輛價(jià)格和多平臺(tái)限制，體現(xiàn)了政府主動(dòng)糾錯(cuò)的決心。

三是政治源流變動(dòng)。2017年7月，蕪湖網(wǎng)約車(chē)新政發(fā)布，與省會(huì)合肥基本一致，受限于訂單量，滴滴平臺(tái)始終不愿以分公司形式落地，導(dǎo)致車(chē)輛、人員合規(guī)進(jìn)程緩慢。2017年8月，蕪湖市交通運(yùn)輸局主要負(fù)責(zé)人變動(dòng)。2017年10月，《蕪湖市人民政府關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)；2017年11月至12月，出租車(chē)爆發(fā)大規(guī)模上訪事件，引起市委市政府高度重視。2017年底，該市法制辦主要負(fù)責(zé)人發(fā)生人事變動(dòng)。2018年初，蕪湖市交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)人親自組織開(kāi)展調(diào)研，做出嚴(yán)格立法導(dǎo)致普遍性違法的判斷，為從源頭破解僵局，促進(jìn)新老業(yè)態(tài)公平競(jìng)爭(zhēng)和融合發(fā)展，市交通運(yùn)輸局主動(dòng)對(duì)接市政府法制辦，以公平競(jìng)爭(zhēng)審查為突破，對(duì)實(shí)施僅半年的網(wǎng)約車(chē)政策進(jìn)行修訂。2018年5月，政策修訂獲市政府常務(wù)會(huì)審議通過(guò)，新政對(duì)平臺(tái)、車(chē)輛和司機(jī)準(zhǔn)入條件全面放寬，取消有違公平競(jìng)爭(zhēng)的限制條款。2018年6月，滴滴以辦事處形式落戶蕪湖，并與蕪湖市交通運(yùn)輸局簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議。自此，網(wǎng)約車(chē)合規(guī)化大幅加快，市場(chǎng)活力得到充分釋放。此舉得到學(xué)界和社會(huì)的高度認(rèn)同，2018年10月，政策修訂為該市贏得第五屆中國(guó)法治政府獎(jiǎng)。

（三）下一輪政策之窗開(kāi)啟仍需時(shí)日

雖然部分地市已對(duì)政策進(jìn)行修訂，但從國(guó)內(nèi)總體來(lái)看，許可框架下的網(wǎng)約車(chē)嚴(yán)格立法，仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。隨著現(xiàn)行政策體系的持續(xù)實(shí)施，網(wǎng)約車(chē)管理出租化越來(lái)越固化。目前，滴滴等平臺(tái)仍在奔走呼告，希望政府按照全職和兼職對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管，不搞許可一刀切，最大限度保留網(wǎng)約車(chē)共享經(jīng)濟(jì)的特性。但目前只有廈門(mén)等具備強(qiáng)烈出行需求的城市在開(kāi)展不公開(kāi)的試點(diǎn)探索。新的問(wèn)題流、政策流和政治流尚未形成，現(xiàn)行政策體系調(diào)整仍需時(shí)日。

四、啟示和建議

運(yùn)用多源流模型理論來(lái)詮釋網(wǎng)約車(chē)政策體系的構(gòu)建，我們可以得出以下三個(gè)啟示：第一，網(wǎng)約車(chē)問(wèn)題成為政策議程過(guò)程中，問(wèn)題、政策和政治流雖相互獨(dú)立，但也存在一定的聯(lián)系，之間的聯(lián)系最終伴隨政策之窗的開(kāi)啟成為政策；第二，在政治流的影響下，問(wèn)題流和政策流不能完全對(duì)應(yīng)，政策執(zhí)行效果會(huì)打折扣；第三，地方政府在制定修訂政策的探索實(shí)踐，往往是新興行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的助推器。

在啟示的基礎(chǔ)上，研究認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)約車(chē)下一步的監(jiān)管和政策修訂應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手：一是明確網(wǎng)約車(chē)定位，實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管。網(wǎng)約車(chē)提供出行服務(wù)的，嚴(yán)格按照許可管理；網(wǎng)約車(chē)提供分享出行的，按照共享經(jīng)濟(jì)予以鼓勵(lì)規(guī)范。作為網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)主體的平臺(tái)，必須在標(biāo)準(zhǔn)上自我完善。二是守住安全底線。乘客出行安全是平臺(tái)所有業(yè)務(wù)工作的底線，也是政府監(jiān)管的基本出發(fā)點(diǎn)，無(wú)論是網(wǎng)約車(chē)還是順風(fēng)車(chē)，必須做到安全事前事中事后全監(jiān)管，平臺(tái)要強(qiáng)化自我治理和技術(shù)支撐，政府在制定政策時(shí)不應(yīng)過(guò)多設(shè)置與安全無(wú)關(guān)的要求。三是新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展，巡游車(chē)、網(wǎng)約車(chē)本質(zhì)都是出行服務(wù)，人為割裂勢(shì)必導(dǎo)致利益沖突。要推動(dòng)政企合作。利用網(wǎng)約車(chē)的技術(shù)手段和經(jīng)營(yíng)模式，改善巡游車(chē)效率和服務(wù)；利用網(wǎng)約車(chē)總量和價(jià)格市場(chǎng)調(diào)節(jié)，破解巡游車(chē)體制壁壘；促進(jìn)網(wǎng)約車(chē)與巡游車(chē)的功能互補(bǔ)，保障群眾出行需求；最終實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展、老業(yè)態(tài)深刻重塑，新老業(yè)態(tài)融合發(fā)展。