對我國城市管理行政執(zhí)法的思考

方書丹

摘要：隨著我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市化水平隨之不斷提高，我國城管執(zhí)法的工作體系和運行機制趨于完善，但現(xiàn)實中仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)在執(zhí)法理念不正確，執(zhí)法依據(jù)不足，公眾法制意識淡薄，公眾參與程度不夠，執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法手段簡單粗暴，城管工作得不到政府的扶持和重視等方面。要提高我國城市管理執(zhí)法水平，就必須從轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、理順城市管理體制、提高法制建設(shè)水平、規(guī)范城管執(zhí)法程序和手段、建立城管執(zhí)法的監(jiān)督機制等方面入手。

關(guān)鍵詞：城市管理 執(zhí)法 改革

中圖分類號：D922 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0234-03

隨著我國綜合國力的不斷提高，城市化進(jìn)程的步伐不斷加快，城管執(zhí)法工作對于城市快速發(fā)展的作用越來越突出。但是，近年來我國城管執(zhí)法工作在取得巨大成績的同時，也面臨著許多現(xiàn)實問題。筆者基于完善城市管理行政執(zhí)法的目的，對城管執(zhí)法中的實際問題及解決這一課題進(jìn)行系統(tǒng)深入研究，以期為我國當(dāng)前城市管理執(zhí)法水平的提升盡自己的綿薄之力。

一、城市管理行政執(zhí)法的必要性和現(xiàn)行手段

隨著我國綜合國力的不斷提高，中國的城市化水平不斷提高，城市化速度不斷加快，與此同時在城市管理執(zhí)法中出現(xiàn)的問題也隨之不斷增多。這要求政府必須提高城市管理行政執(zhí)法水平，不斷完善現(xiàn)行的城市管理行政執(zhí)法手段。

（一）城市管理行政執(zhí)法的必要性

進(jìn)入21世紀(jì)以來，城管執(zhí)法對維護(hù)城市管理秩序方面產(chǎn)生了積極影響，解決了一部分執(zhí)法問題，還在一定程度上化解了社會矛盾。當(dāng)前一個時期，而且在很長一段時間里，我國正處于社會矛盾激化期。建立法制社會或者完成行政體制改革需要很長一段時間，在這段時間里，需要城管部門合理使用職權(quán)、妥善執(zhí)法，不僅能夠?qū)Τ鞘羞M(jìn)行管理，而且能夠化解矛盾沖突。城管執(zhí)法水平的不斷提高，在很大程度上，可以為化解社會矛盾、解決社會矛盾提供一層屏障，為法制社會的建成和行政體制改革的完成提供有益幫助。城市管理部門在行政體制的末端，直接管理服務(wù)于群眾，有著不可復(fù)制的末端檢驗的作用。在政策的執(zhí)行過程中，不僅能發(fā)現(xiàn)政策在制定過程中的漏洞和問題，而且能提高政策的水平。綜上所述，城管執(zhí)法有存在的必要。

（二）城市管理行政執(zhí)法的現(xiàn)行手段

1.宣傳批評教育

宣傳批評教育是城市管理人員對當(dāng)事人進(jìn)行解釋、指出當(dāng)事人存在的問題，對違法、違規(guī)行為要求當(dāng)事人改正的一種手段。宣傳批評教育沒有懲罰性，在后續(xù)執(zhí)法之前，為后續(xù)執(zhí)法進(jìn)行鋪墊。

2.要求整改

整改是對有違法、違規(guī)行為的當(dāng)事人出具限期責(zé)令改正書面文件的一種方式。在執(zhí)法實踐中，在說服教育當(dāng)事人的同時，一般還要作出《責(zé)令整改通知書》，責(zé)令違法、違規(guī)當(dāng)事人在具體時間內(nèi)進(jìn)行改正，這種執(zhí)法方式較正式且具有實際效力，對于沒按要求整改的當(dāng)事人則進(jìn)行強制措施。

3.證據(jù)先行登記保存

證據(jù)先行登記保存是對違反相關(guān)法律、法規(guī)的當(dāng)事人先行登記其違規(guī)行為的相關(guān)物品，并要求當(dāng)事人及時落實整改才能取回的執(zhí)法方式。當(dāng)前現(xiàn)行城管執(zhí)法將證據(jù)先行登記保存作為最重要、最快速、最便捷的執(zhí)法方式，但非常容易產(chǎn)生沖突，特別是在小攤小販、流動經(jīng)營中采取此方式時極易發(fā)生暴力抗法。

4.處以罰款

罰款是按照有關(guān)規(guī)定，對違法、違規(guī)當(dāng)事人處以一定數(shù)額的罰款。作出罰款的決定，在大多數(shù)的情況下是要有強制力或者證據(jù)先行保存作為保證的。簡易程序罰款可交給執(zhí)法者，在作出罰款決定時，執(zhí)法者需要出具，而一般程序罰款會由銀行代收。

5.請求法院強制執(zhí)行

在現(xiàn)實情況中，許多違法、違規(guī)當(dāng)事人并不配合執(zhí)法活動，造成履行不能，此時可以請求法院強制執(zhí)行。例如當(dāng)事人未在規(guī)定時間內(nèi)完成整改或繳納罰款。這種執(zhí)法方式成本大、時間長，一般用于大案和要案中。

二、城市管理面臨的實際執(zhí)法困難和原因分析

在過去的一個時期里，我國城市管理行政執(zhí)法取得了一定的成績，但也暴露出不少問題。本文從問題出發(fā)，探究城市管理所面臨的實際執(zhí)法困難和產(chǎn)生原因。

（一）城市管理存在的問題

1.執(zhí)法依據(jù)不足

城管執(zhí)法雖然有《行政處罰法》等的授權(quán)。但是，目前并不能對城管的執(zhí)法范圍進(jìn)行明確規(guī)定，“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象非常突出。許多各行政部門制定的單項法規(guī)并沒有將行政處罰權(quán)授權(quán)給城管執(zhí)法部門，其執(zhí)法地位得不到保障，執(zhí)法依據(jù)也不夠明確。并且在一部政府法令廢止，而新的法令尚未出臺時，城管執(zhí)法往往陷入無法可依的境地。

2.執(zhí)法手段相對單一、落后

近年來我國城市管理部門不斷創(chuàng)新工作方式，行政執(zhí)法效率不斷提高，但是與西方發(fā)達(dá)國家相比仍有顯著差距。具體表現(xiàn)為兩個方面：第一是城管執(zhí)法手段單一、方式傳統(tǒng)，相比于眾多的管理任務(wù)，目前我國城管執(zhí)法手段比較單一，“數(shù)字城管”等智能化城市管理體系沒有廣泛使用。從執(zhí)法方式上看，“行善代罰”的方式只對輕微違法行為有作用，“非現(xiàn)場執(zhí)法”也只能對非流動性的商販有效，這些不都是城管執(zhí)法的重點。第二是執(zhí)法多為運動式，并不能常態(tài)化。受“運動治國”傳統(tǒng)的影響，行政執(zhí)法機關(guān)習(xí)慣將運動思維運用于執(zhí)法領(lǐng)域，如“掃黃打非”“拆違拆建”等一系列專項、突擊行動。在當(dāng)時有一定的效果，但免不了“作秀”和“政績工程”的嫌疑。

3.執(zhí)法程序混亂、缺乏公眾參與

在城市管理執(zhí)法實踐中常常會不按程序進(jìn)行處罰，造成執(zhí)法事故時有發(fā)生。事故發(fā)生后，因為缺乏公眾參與，又使法律判定產(chǎn)生困難。在城市管理實踐中，行政主體與行政相對人的關(guān)系多為以城管執(zhí)法主體為主導(dǎo)力量的“單邊關(guān)系”，行政主體在與行政相對人的互動中占有絕對主動的地位。行政主體常常忽視群眾參與的作用;另一方面，公眾的參與意識不足。公眾參與的形式化現(xiàn)象嚴(yán)重。在城市管理執(zhí)法活動中，應(yīng)該積極引入聽證、網(wǎng)上討論等方式，提高群眾參與的廣度和深度。

4.城管與各職能部門之間缺乏協(xié)調(diào)合作

城市化不斷加快催生了城市管理部門。在很長的一段時間里，城管部門是集中實施行政處罰權(quán)的主要部門，但部分行政處罰權(quán)卻劃分模糊。城管部門與其他執(zhí)法部門在涉及利益的問題就爭著做，在執(zhí)法難度較大的問題上又互相推諉扯皮。城市發(fā)展越來越快，城管執(zhí)法問題越來越復(fù)雜，各部門之間缺乏有效溝通和配合，使城市管理行政執(zhí)法在實踐中困難重重。

（二）城市管理面臨困境的原因分析

1.執(zhí)法保障和環(huán)境的欠缺

任何政策的執(zhí)行以必要的人力和物力作為基礎(chǔ)。城管執(zhí)法需要面對的城市管理問題不斷增多，任務(wù)不斷增加的同時，有形的執(zhí)法資源和無形的執(zhí)法資源卻沒有隨之增加。目前，在我國城市管理中，公眾參與城市管理還十分不足。一是公眾參與城市管理意識比較薄弱。二是城市管理理念滯后。過去在長期計劃經(jīng)濟體制下，政府一直扮演“全能政府”角色，政府定位為“管理者”，公眾定位為“被管理者”。三是參與渠道狹窄。一般都只是開展宣傳活動宣傳城市管理法規(guī)，邀請市民參加執(zhí)法體驗活動，公眾參與城市管理過程也常常過于形式。四是公眾參與缺乏的制度保障，對于公眾參與城市管理活動缺乏規(guī)范的、操作性強的程序或者規(guī)定。并且城管執(zhí)法也就在不知不覺中陷入了“塔西佗陷阱”，不管城管執(zhí)法工作做得好與壞，得到的只會是更多的指責(zé)和質(zhì)疑。

2.城市化的提速加劇了城管執(zhí)法問題

21世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，城市化的發(fā)展吸引不同層次的人員來到了城市，很大一部分是下崗職工、農(nóng)民，他們大多沒有學(xué)歷和專業(yè)技術(shù)，只能通過擺攤來謀生。發(fā)生暴力抗法的人員大多是社會弱勢群體。可是，違法行為的增多確實對城市交通、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施造成了嚴(yán)重的影響，妨害了公共利益。目前，我國的城市管理體系還不夠完善，快速城鎮(zhèn)化是城管執(zhí)法問題存在的客觀原因。

三、巧妙破解城市管理執(zhí)法難題

改革開放以來，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，人民群眾期待更好的城市生活，更高的城市管理水平。這為解決城市管理執(zhí)法難題提供了群眾基礎(chǔ)。政府必須采取強有力的措施，解決城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的執(zhí)法難題。

（一）加強法制建設(shè)，完善相關(guān)法律規(guī)范

1.制定出臺相應(yīng)的法律規(guī)范

立法是執(zhí)法的基礎(chǔ)。我國需要制定專門的城市管理法規(guī)，對執(zhí)法人員的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定和限制，保證行政相對人積極配合城市管理的相關(guān)工作。我們應(yīng)該將原來分別由不同部門所擁有的行政處罰權(quán)集中起來，集中到一個或相對集中到幾個行政主體來行使，以此來提高行政效率。而且還要繼續(xù)減少執(zhí)法層次，將執(zhí)法權(quán)力下沉，特別是和人民群眾日常生活息息相關(guān)的活動。因此，國家立法機關(guān)應(yīng)盡快著手制訂出臺《城市管理法》。

2.細(xì)化優(yōu)化相應(yīng)的法律規(guī)范

在積極開展相應(yīng)立法工作的同時，還應(yīng)依照《行政許可法》，進(jìn)一步細(xì)化優(yōu)化相應(yīng)的規(guī)范，制定合理的實施細(xì)則。要對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行違憲審查，并且要徹底清查中央與地方相矛盾的法律法規(guī)，優(yōu)化城市管理法律體系，提高城市管理行政執(zhí)法水平。

（二）規(guī)范城管執(zhí)法體系

1.規(guī)范執(zhí)法程序和手段

根據(jù)行政法理論，程序保障了依法行政和公平正義。不健全的城管執(zhí)法難以保證行政相對人的合法權(quán)益，影響執(zhí)法的效率和成果。完善執(zhí)法程序，明確執(zhí)法程序，嚴(yán)格按照程序執(zhí)法，有利于實現(xiàn)行政和保障公民權(quán)利，遵循程序?qū)陀^裁量尤為重要。我國行政法規(guī)定了一些行政程序，如出示有效證件，告知行政相對人違反的法律事由，行政相對人能夠進(jìn)行辯護(hù)等。但是，由于受傳統(tǒng)觀念影響嚴(yán)重，我國城管執(zhí)法人員時常以“管理者”的身份自居，在執(zhí)法實踐中，經(jīng)常會使用強制化的暴力手段和模式，過于強制化的執(zhí)法手段和模式并不能讓民眾信服，而且與我國提倡的民主與法制觀念背道而馳。在執(zhí)法實踐中，一方面，城管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)與行政相對人加強溝通和聯(lián)系，應(yīng)該多使用非強制性手段來贏得民眾積極參與，引導(dǎo)執(zhí)法者與相對人合作，提高城管執(zhí)法的藝術(shù)性。另一方面，在執(zhí)法實踐中，城管執(zhí)法人員足夠尊重行政相對人，保障行政相對人的生存空間。

2.創(chuàng)新執(zhí)法方式

創(chuàng)新城管執(zhí)法模式有利于處理社會關(guān)系，調(diào)整權(quán)利與義務(wù)。目前城管執(zhí)法的模式仍然還是人海戰(zhàn)術(shù)和“運動執(zhí)法”等方式完成管理目標(biāo)，其執(zhí)法效果并不顯著。深化城市管理體制改革、創(chuàng)新城管執(zhí)法模式是必由之路。數(shù)字化城市管理就是指以信息化手段和移動通信技術(shù)手段來處理、分析和管理整個城市的所有部件和事件信息。

（三）理順城市管理體制，提高管理水平

1.完善組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范組織運作

在城市管理實踐中，單單依靠城管執(zhí)法部門是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須與公安、規(guī)劃、工商等部門團(tuán)結(jié)協(xié)作，定期或不定期召開聯(lián)席會議，協(xié)商解決重大的城市管理問題。市、區(qū)的各職能部門也要加強分工合作。城管執(zhí)法部門作為行政執(zhí)法機關(guān)，屬于行政主體，必須符合“行政主體合法”的標(biāo)準(zhǔn)，即行政組織的設(shè)立必須具備法律依據(jù)，符合法定條件。我國的應(yīng)該按照行政法和行政管理理論來設(shè)置城市管理組織結(jié)構(gòu)，包括：第一，城管執(zhí)法組織統(tǒng)一設(shè)立為承擔(dān)城管管理領(lǐng)域執(zhí)行相對集中行政處罰權(quán)和相對集中行政許可權(quán)、社會管理和公共服務(wù)職能的行政執(zhí)法機關(guān)，在名稱、標(biāo)志、裝備等全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，同時在適當(dāng)?shù)某潭葍?nèi)，尊重各地區(qū)的差異;第二，將城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo)體制全國統(tǒng)一化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化，通過立法來確立城管執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，按照相關(guān)程序確定負(fù)責(zé)人員。

2.明確部門職能，促進(jìn)部門分工合作

在我國的城市管理實踐中，仍然存在著職能不清、分工混亂的現(xiàn)象，這會造成交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。必須明確各部門間的分工合作和各部門的職能定位。從城市管理實踐出發(fā)明確規(guī)定相關(guān)工作由相關(guān)部門來完成。鑒于存在的這些問題，我們必須：第一，資源實現(xiàn)共享。各職能部門之間可以互派聯(lián)絡(luò)員，建立城市管理信息數(shù)據(jù)庫。信息對稱才能有效進(jìn)行行政協(xié)作。第二，完善雙向告知制度。對于涉及與城管執(zhí)法相關(guān)的規(guī)定、信息，要不斷完善雙向告知制度，以權(quán)力制約權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。第三，落實案件移送制度。明確各部門的職權(quán)范圍，對于不在職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，應(yīng)移送有權(quán)處理相關(guān)部門及時處理。第四，建立爭議問題處理制度。爭議在所難免，出現(xiàn)爭議首先應(yīng)該協(xié)商解決，解決不了的由共同的上級機關(guān)解決。第五，建立現(xiàn)場合作處理制度。為避免各執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，提高行政效率，應(yīng)建立現(xiàn)場合作處理制度。

（四）加強城管建設(shè)，為行政執(zhí)法提供保障

1.建設(shè)城管硬件

加強城管隊伍建設(shè)，配備統(tǒng)一的裝備。除此之外，還應(yīng)該加強城管信息資源庫，數(shù)字化城市管理中心等建設(shè);要堅持業(yè)績考評。落實廉政教育，簽訂崗位責(zé)任書。加強工作實績考核，實行全員掛鉤、賞罰分明，不斷提高考核和檢查水平，把專項檢查與日常巡回檢查相結(jié)合，對違紀(jì)違規(guī)的人和事堅決查處。

2.建設(shè)城管軟件

近年來，城管隊伍的形象有了一定的改觀，但執(zhí)法人員的素質(zhì)還有待提高，有以下措施可以借鑒：定期開展相關(guān)講座，常態(tài)化執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，強化執(zhí)法人員的法律意識;定期開展業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平;要加強黨建工作，提高執(zhí)法人員的用人門檻，加強對城管執(zhí)法人員的思想教育，堅持習(xí)近平新時代思想的引領(lǐng)作用，把握正確的政治方向，樹立正確的三觀;定期開展專業(yè)培訓(xùn)，積極組織執(zhí)法人員到示范城市學(xué)習(xí)調(diào)研，加強各職能部門的交流互動。

（五）創(chuàng)新城管執(zhí)法的監(jiān)督體制

1.加強執(zhí)法宣傳

人民城市人民管?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，使信息流通不斷加快。城管執(zhí)法工作也必須利用互聯(lián)網(wǎng)來提高部門之間的合作水平，促進(jìn)信息的傳播，有效保障公民的知情權(quán)。與新聞媒體加強合作，邀請記者采訪，及時召開新聞發(fā)布會等。新聞媒體傳播信息快速，引導(dǎo)社會輿論走向。新聞媒體可以在法律的許可范圍內(nèi)，密切跟蹤報道城管執(zhí)法進(jìn)程，對城管執(zhí)法形成外部壓力，監(jiān)督城管執(zhí)法。與此同時，各級政府應(yīng)該保障新聞媒體的各項權(quán)利，提高新聞媒體的監(jiān)督水平。

2.引導(dǎo)公眾參與

公眾參與作為現(xiàn)代民主行政的核心，是政治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是公共管理和政治學(xué)研究的重要組成部分。公眾參與可以有效防止公共權(quán)力的濫用。公眾參與有利于加強對城管執(zhí)法的監(jiān)督，對城管執(zhí)法人員的行為實現(xiàn)掣肘，同時改善政府與公眾的關(guān)系。在城市管理實踐中，公眾積極參與，有利于反應(yīng)社情輿論，有利于執(zhí)法部門了解公民訴求，解決實際問題，提高行政執(zhí)法效率。公眾參與城管執(zhí)法“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。總之，公眾參與有利于各方的溝通交流，能夠反映公民訴求，有利于提高公眾對其所居住的城市的認(rèn)同感、幸福感，有利于提高行政效率，降低行政成本，使決策更加科學(xué)有效。

3.注重部門監(jiān)督

監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。加強城管執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督有以下措施：第一，制定科學(xué)有效的執(zhí)法監(jiān)督細(xì)則，使執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范好、法定化。第二，完善執(zhí)法監(jiān)督的問責(zé)制，加強城管執(zhí)法問責(zé)，對行政主體造成內(nèi)部壓力。第三，建立績效考評體系，建立隨機和常態(tài)化兩種考評方式，督促執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法。第四，完善問責(zé)機制，加大對執(zhí)法犯法的打擊力度。執(zhí)法人員如果在執(zhí)法過程中出現(xiàn)執(zhí)法不當(dāng)或違法的行為，及時問責(zé)。第五，設(shè)立外部監(jiān)督渠道，城管執(zhí)法機關(guān)必須設(shè)立監(jiān)督舉報電話和網(wǎng)絡(luò)舉報信箱，保障每一個公民的參與權(quán)、知情權(quán)。

四、結(jié)語

隨著我國民眾法治意識的提高，民主政治不斷發(fā)展。城管執(zhí)法活動因為其自身的體制機制問題，引發(fā)諸多法律問題。城管執(zhí)法過程中所面臨的實際問題，已引起學(xué)術(shù)界和政府的高度關(guān)注，不斷有學(xué)者專家有新的研究問世。但城管執(zhí)法的完善是一個系統(tǒng)工程，要真正徹底改革難上加難。筆者希望通過更廣泛的研究和學(xué)習(xí)推動城管執(zhí)法的日趨完善。但構(gòu)想可能仍存在諸多缺陷之處，期望通過專家學(xué)者們更持久且深刻的追問得到完善。

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責(zé)任編輯：張蕊