我國央地關(guān)系的發(fā)展進程及改革路徑

摘要：我國遼闊的地域使得央地關(guān)系極其復(fù)雜，本文通過分析新中國成立以來央地關(guān)系的變遷歷程，闡述了央地關(guān)系存在的四大問題，即“地方主義”不當(dāng)滋長、“權(quán)力界限”模糊不清、“啞鈴式”誤區(qū)、“垂直式”誤區(qū)，從樹立全局意識、設(shè)置法理約束;明確權(quán)力界限、進行合理分權(quán);壯大中間環(huán)節(jié)、倡導(dǎo)多元協(xié)作;健全表達渠道，完善平衡機制四個方面對改革路徑進行了探究，尋求央地關(guān)系構(gòu)建的正確路徑，促進地方政府轉(zhuǎn)型，從而推動國家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：央地關(guān)系? ?集權(quán)? ?分權(quán)? ?法治? ?平衡

一般而言，央地關(guān)系是指“國家體制中縱向上權(quán)力與資源配置的基本關(guān)系”[1]。我國央地關(guān)系歷史悠久，在奴隸王朝時代，以宗法制、分封制為主，進入封建王朝之后，經(jīng)歷了郡縣制到行省制，再到三司制最終再次回歸行省制的變遷，新中國成立后，我國劃分了34個省級行政區(qū)域，由此央地關(guān)系變成了一個更為龐大的體系，極具復(fù)雜性的同時擁有著不容忽視的作用。

一、央地關(guān)系的發(fā)展進程

（一）建國初期到改革開放：權(quán)力收放的循環(huán)怪圈

1949～1957年，我國最先在經(jīng)濟方面實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一調(diào)度的方式，建立了高度集權(quán)的政治經(jīng)濟管理體制，這個階段的主要特點就是收權(quán)，以加強中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)。1958～1960年，基于毛澤東提出的“兩個積極性原則”，中央進行了大規(guī)模的放權(quán)，削減中央所屬的企業(yè)，這個階段的特點是權(quán)力下放，增強地方積極性。1961～1965年，對大躍進時期的出現(xiàn)的問題進行調(diào)整，中央收回部分權(quán)力，進入了5年的調(diào)整時期，這個階段的特點主要是權(quán)力上收?？傊诮▏跗诘礁母镩_放前，央地關(guān)系大致體現(xiàn)為集權(quán)與分權(quán)的循環(huán)，而且進入“一統(tǒng)就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的權(quán)力收放的循環(huán)怪圈。

（二）改革開放到分稅改革：三權(quán)下放的漸進埋雷

在這段時期，中央與地方關(guān)系的變動以放權(quán)為主，下放了立法權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，經(jīng)濟方面以“放權(quán)讓利”為基本特征，政治方面調(diào)整了干部人事制度，由各級下管兩級變?yōu)橄鹿芤患?，并試行國家公?wù)員制度，也擴大了地方立法權(quán)限，形成二級立法系統(tǒng)。此外，地方政府還擁有了公共物品及服務(wù)的供給、經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)和治安等權(quán)限[2]。同時，地方主義、市場分割等負面影響開始顯現(xiàn)，地方學(xué)會了與中央政府“討價還價”，中央財力下降 [3]?？傮w來說這個階段地方政府的活力與自主性得到充分調(diào)動，但也為中央政府的權(quán)威一度被削弱、地方政府角色錯位下行為失范問題的產(chǎn)生埋下了隱患。

（三）分稅制改革到十八屆三中全會：分權(quán)集權(quán)的并行不悖

以90年代中期的分稅制改革為標(biāo)志，央地關(guān)系向中央傾斜。在這個階段，中央稅和地方稅分別入庫，分別支配，分別管理，一定程度上理順了中央與地方的分配關(guān)系，增強了財政收入，調(diào)動了地方財政的積極性，政府向社會分權(quán)，允許社會團體參與到社會主義建設(shè)中來，開創(chuàng)多元協(xié)作的模式[4]。此外，中央也加強了垂直管理制度，實行條塊分割。隨著分稅制改革的在全國范圍內(nèi)的開展也伴生出許多問題，在財政收支的分配上中央與地方呈現(xiàn)出嚴(yán)重不對等、不對稱的現(xiàn)象，地方政府為了彌補財政短缺，地方政府通過各種手段來增加財政收入，體制外收費就是一個最為常見的例子。

（四）習(xí)近平新時代下央地關(guān)系調(diào)整：科學(xué)審慎的完善優(yōu)化

習(xí)近平新時代的背景下，要求重新審視央地關(guān)系，并從“如何從中央和地方整體和長遠的利益出發(fā)，合理調(diào)整和優(yōu)化中央與地方關(guān)系以及建構(gòu)起中央與地方之間新的治理格局，建立一個高效的現(xiàn)代政府”兩個方面出發(fā)深入思考中央與地方關(guān)系[5]。此外中共中央還加強了對地方紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委系統(tǒng)由過去的完全屬地管理變成了半垂直管理;通過新設(shè)立的國家安全委員會整合維護社會穩(wěn)定的各部門力量，通過新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組強化了對改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由中央負責(zé)改革總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實①。總體而言，習(xí)近平中國特色社會主義新時代下，主張對中央和地方的關(guān)系，進行科學(xué)審慎的調(diào)整、優(yōu)化與完善，積極構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

二、央地關(guān)系的調(diào)整誤區(qū)

（一）“地方主義”不當(dāng)滋長

在央地關(guān)系的不斷調(diào)整的過程中，中央與地方之間的關(guān)系從傳統(tǒng)的“央主地從”向“地方主義”偏移[6]，收權(quán)與放權(quán)的不斷交替，促成了現(xiàn)在央地關(guān)系下地方政府與中央政府的博弈狀態(tài)。中央與地方關(guān)系的制度狀態(tài)與運行狀態(tài)之間下向墮距的存在，往往會引發(fā)許多現(xiàn)實問題[7]，地方政府為了追求更大的利潤，更多的裁量權(quán)，在中央政府的政策中，會出現(xiàn)選擇性執(zhí)行、替換性執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行和機械性執(zhí)行的現(xiàn)象，或者“上有政策，下有對策”的替代性執(zhí)行。更嚴(yán)重的是，中央對于地方在政策實際執(zhí)行方面的實地有效直接的監(jiān)督幾乎為空白，這就更助長了地方主義的滋生。

（二）“權(quán)力界限”模糊不清

這方面主要是指中央地方之間的事權(quán)如何進行合理劃分，界定什么事情應(yīng)該交由地方，什么事情應(yīng)該歸于中央政府管轄，什么事情需要放手讓給地方政府去做，什么事情需要去進行適當(dāng)約束。民生領(lǐng)域的財權(quán)事權(quán)劃分更多涉及到中央轉(zhuǎn)移支付的力度。在一些具體事項上，屬于中央政府還是屬于地方政府存在模糊，這就導(dǎo)致了問題發(fā)生時出現(xiàn)因權(quán)限不清而導(dǎo)致的責(zé)任推諉。

（三）“啞鈴式”誤區(qū)

過分強調(diào)中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力，卻忽視了對于中央和基層地方中間溝通的橋梁與紐帶的建設(shè)，導(dǎo)致中央和地方建設(shè)較為系統(tǒng)全面，但是二者之間的溝通機制缺乏，造成了央地關(guān)系陷入啞鈴式誤區(qū)。例如在立法權(quán)方面，中央政府擁有制定行政法規(guī)的立法權(quán)，而且在制定法律法規(guī)方面有專業(yè)的人員，規(guī)范的程序，地方政府在遵循“下位法服從上位法”的原則上，可以根據(jù)本地區(qū)實情制定地方政府性規(guī)章，但在部分問題處理的實際操作上卻存在幅度越權(quán)和種類越權(quán)的問題。

（四）“垂直式”誤區(qū)

我國實行“條塊結(jié)合，以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，央地關(guān)系并不是簡單的權(quán)力分割的條塊關(guān)系，而是兼顧橫向與縱向權(quán)力分割的條塊關(guān)系[8]。具體表現(xiàn)為，這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方職能部門要對地方政府的負責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)，又要對上級對口部門負責(zé)，接受其領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然有一些部門。垂直式誤區(qū)一方面體現(xiàn)在垂直式僅僅是單向的，由下自上的互通交流比較匱乏也容易出現(xiàn)地方政府權(quán)益受損地現(xiàn)象。這種方式在監(jiān)督方面尤為突出，在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，就形成了有誰產(chǎn)生、對誰負責(zé)、受誰監(jiān)督的機制，地方對于中央的監(jiān)督相對來說很弱，發(fā)揮的作用也比較有限。另一方面，平行監(jiān)督嚴(yán)重缺位，尤其是來自于人大方面的監(jiān)督和第三方組織的監(jiān)督，法律規(guī)定全國人大代表擁有監(jiān)督權(quán)，但是全國人大代表和地方各級人大代表在監(jiān)督機制上所發(fā)揮的作用所起的效果是微乎其微的，這也造成了央地關(guān)系出現(xiàn)只重垂直監(jiān)督，輕視平行監(jiān)督的誤區(qū)。

三、央地關(guān)系的改革路徑

（一）樹立全局意識，設(shè)置法理約束

首先，地方政府要樹立全國一盤的意識，不能單單只看到地方的利益，為了簡單的追求績效考核或者經(jīng)濟發(fā)展，讓地方保護主義不當(dāng)滋長，土地財政亂象橫生，地方政府人員要樹立人民公仆意識，時刻以廣大人民的根本利益為依據(jù)和導(dǎo)向，堅持國家的統(tǒng)一和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不可動搖的底線[9]，其次，在新時代不斷強調(diào)依法治國、建設(shè)法制型政府的大背景下，法律永遠是最結(jié)實的后盾，最雄厚的保障，在中央和地方關(guān)系的處理上，十九大報告明確指出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”②，不過這些文件對于人事很少涉及，通過法律來確定規(guī)范界定中央政府與地方政府的關(guān)系，在地方政府的立法權(quán)方面，強調(diào)合法合理，服從上位法。只有建立完善的法律機制，用法律進行約束，才能促進公民權(quán)利的最大保護，才能使得今后央地關(guān)系的改革做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

（二）明確權(quán)力界限，進行合理分權(quán)

首先，讓政府歸位，不錯位，最大限度地退出競爭性領(lǐng)域，將政府權(quán)力集中在必要的公共領(lǐng)域。各級政府都應(yīng)少管冗雜事務(wù)，把某些競爭性的行業(yè)或者服務(wù)的提供更多的交給非政府組織，為政府部門“瘦身”。其次，從根本上對央地關(guān)系的權(quán)力進行合理明晰地劃分，具體明確哪些權(quán)力必須歸中央，涉及提供全國性和區(qū)域性外溢效應(yīng)比較強的公共商品必須由中央政府提供如國防、外交、全國性地基礎(chǔ)設(shè)施地建設(shè)等，哪些權(quán)力必須有地方政府起主導(dǎo)作用，如一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，在權(quán)力交叉地部分，中央政府和地方政府如何進行分配、處理和協(xié)作。例如要按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，合理劃分中央和地方政府的各項職能和財政支出責(zé)任，規(guī)范中央和地方的稅權(quán)，建立合理規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。此外，要建立健全問責(zé)制度，對于地方政府缺位進行責(zé)任追究，鼓勵地方政府向中央政府檢舉。發(fā)揮政治問責(zé)制在克服地方政府行為的短期化、規(guī)范地方官員權(quán)力的行使、提升地方治理的能力方面的作用[10]。

（三）壯大中間環(huán)節(jié)，倡導(dǎo)多元協(xié)作

轉(zhuǎn)變政府單一的治理模式，以建立一種國家、市場、社會組織的多元主體參與治理過程的多中心協(xié)同治理模式[11]，強調(diào)中間環(huán)節(jié)的參與，發(fā)揮相互之間協(xié)同效應(yīng)。各主體存在一定程度上的自我缺陷，僅憑市場會出現(xiàn)市場失靈的情況，僅靠政府會萌生政府角色錯位的弊端，而社會組織的力量比較分散化，難以發(fā)揮集聚效應(yīng)，因此倡導(dǎo)多元協(xié)作，充分發(fā)揮多元的優(yōu)勢，揚長避短，共同致力于有效治理，推進國家治理能力的現(xiàn)代化。

（四）健全表達渠道，完善平衡機制

首先，健全合理表達渠道，防止不對當(dāng)關(guān)系下權(quán)力尋租、黑箱操作的行為，可以通過在中央設(shè)置專門部門對接政府，地方政府通過這個媒介傳達自身的利益訴求，也可以在政策制定階段，征求地方政府及當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?，通過地方人大代表表達，激活雙向溝通的活力。其次，注重利益平衡機制，推動央地關(guān)系利益均衡化。一方面，要尊重地方政府的合法權(quán)力，承認地方政府權(quán)力的合法性，同時也要注重引導(dǎo)地方干部的政治偏好的導(dǎo)向，鄭永年教授曾經(jīng)這么說過：“對于高度集權(quán)的國家治理模式進行分權(quán)化的改造已經(jīng)成為了中國領(lǐng)導(dǎo)人的政治偏好，并深深地影響了他們此后對于中國的政策選擇”[12]。由此可見政治偏好對于中國干部的影響不淺，由此重塑地方政府的激勵機制顯得更為重要。不僅以經(jīng)濟增長作為績效考核的重要因素;另一方面，當(dāng)從國家整體利益出發(fā)實行某項政策或者開展某一項目而不得不損害地方政府的利益的情況下，要對地方進行一定程度的補償，如財政性的補貼或者其他政策的傾斜。最后，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，將監(jiān)督權(quán)落實到位，改善人大代表行使權(quán)力以參與權(quán)、表達權(quán)為主的現(xiàn)狀，使人大的監(jiān)督不只停留在憲法規(guī)定的層面，落實人大代表“知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”四位一體的權(quán)力。

四、結(jié)語

中國進入新時代以后，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，拉動經(jīng)濟增長更依靠內(nèi)需、投資和出口，社會結(jié)構(gòu)趨向多元化，公民意識不斷增強，參政議政的需要上漲，中央和地方的關(guān)系不單單僅依靠中央權(quán)力的集中或是地方權(quán)力的分權(quán)的輪換就可以合理建構(gòu)，更需要在中央和地方之間尋求一種更合理恰當(dāng)?shù)哪Ｊ?，央地關(guān)系法治化是大勢所趨，從法律的高度繪制權(quán)力的邊界，厘清中央和地方權(quán)力的界限，政府部門首先要學(xué)會歸位，糾正角色錯位，在兩個積極性原則的指導(dǎo)下，樹立并維護中央權(quán)威，合理劃分財權(quán)和事權(quán)，承認地方利益的合法性，地方要樹立全局意識，杜絕地方主義的不當(dāng)滋長，同時健全問責(zé)制度，對違法違規(guī)行為、不作為亂作為進行責(zé)任追究，建立央地溝通渠道與利益平衡機制，與社會構(gòu)成多元協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)體系，共同致力于社會主義建設(shè)，落實人大的監(jiān)督作用，重視平行監(jiān)督。此外，既要辨證的借鑒國外的經(jīng)驗又要根據(jù)中國實情和不斷變化的國際態(tài)勢，進行合理的調(diào)整，實現(xiàn)國家與社會、中央與地方政府的良性互動，促進地方政府成功轉(zhuǎn)型，最終推進國家治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢！

注釋：

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》單行本，人民出版社，2013年，11月版。

②《十九大報告摘要》，《黨史博采（下）》，2018年，第12期，第7+32+46頁。

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[12]鄭永年.中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動力[M].北京：東方出版社，2013：74.

（作者簡介：王燕楠，南昌大學(xué)公共管理學(xué)院2016級行政管理專業(yè)城市與土地資源管理方向在讀本科生，研究方向為行政管理。）