分稅制改革后縱向財政不平衡對廣西農(nóng)村小學(xué)教育的影響

胡淑嵐 王夢迪

摘要：分稅制改革是我國財政管理體制變遷史上最深遠、力度最大的一次改革，使我國的稅收征收和分配變得有章可循，轉(zhuǎn)移支付作為其核心內(nèi)容旨在維護我國縱向各級政府及橫向各地區(qū)的均衡發(fā)展。但是，分稅制改革也帶來了縱向財政不平衡等問題，極大地影響了小學(xué)教育等公共服務(wù)的供給質(zhì)量。本文以廣西農(nóng)村小學(xué)教育為例，研究分稅制改革后縱向財政不平衡對廣西農(nóng)村小學(xué)教育的影響。

關(guān)鍵詞：縱向財政不平衡；轉(zhuǎn)移支付；農(nóng)村小學(xué)教育

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2019）15-0219-03

1994年的分稅制改革，旨在提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，重新劃分收入分配格局，提高中央的財政汲取能力，增強中央調(diào)控宏觀經(jīng)濟以及提供公共服務(wù)的能力。由于各級政府的事權(quán)財權(quán)分配不明晰，且未對省級以下各級政府的事權(quán)做出明晰的劃分，基層政府承擔(dān)了與其財權(quán)并不相符的事權(quán)，降低了基層政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量。分稅制改革的另一個核心內(nèi)容是實現(xiàn)中央對地方、上級對下級的轉(zhuǎn)移支付，以緩解縱向以及橫向發(fā)展不均衡的態(tài)勢。但是，廣西等嚴重依賴中央轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)，一般性轉(zhuǎn)移支付總量本就不足，專項轉(zhuǎn)移支付的項目與該地區(qū)農(nóng)村小學(xué)教育發(fā)展的真實需求存在出入，使得縱向財政不平衡的問題不能得到根本改善，西部地區(qū)基礎(chǔ)教育尤其是小學(xué)教育的發(fā)展仍面臨諸多問題。本文旨在研究分稅制財政管理體制改革之后帶來的縱向財政不平衡以及現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制存在的問題，探尋這些因素對廣西農(nóng)村小學(xué)教育產(chǎn)生的影響，從而為提高廣西農(nóng)村小學(xué)教育質(zhì)量，避免基層政府在義務(wù)教育供給中的職責(zé)缺位提供可行策略。

一、中國財政狀況與教育財政體制

改革開放初期，為提高“統(tǒng)收統(tǒng)支”財政體制下對地方政府的財政激勵力度，我國推行了財政包干制，地方政府獲得了轄區(qū)內(nèi)稅基的剩余索取權(quán)，中央政府的財政收入需依靠地方政府從下至上繳納的上解來征收，中央政府的財政汲取能力嚴重削弱。1993年，中央政府的財政收入已經(jīng)低至22%。為轉(zhuǎn)變中央財政窘迫狀況，重新劃分央地財政收入分配格局，國務(wù)院決定于1994年起在全國實行分稅制改革。

分稅制財政管理體制改革在基層政府范疇內(nèi)造成了事實上的縱向財政不平衡，并擴散到義務(wù)教育領(lǐng)域。我國在1986年制定了義務(wù)教育法，確立了推行九年制義務(wù)教育的同時也劃分了各級政府在義務(wù)教育領(lǐng)域的財政支出責(zé)任。其中，中央政府負責(zé)宏觀上的義務(wù)教育方針政策以及對落后地區(qū)義務(wù)教育的經(jīng)費補助，省級政府加以解釋和指導(dǎo)，提供具體的教育服務(wù)、教育設(shè)備和籌措教育經(jīng)費的責(zé)任則由縣級以下政府承擔(dān)，支出責(zé)任被進一步固化，甚至法定化為縣鄉(xiāng)級政府的支出責(zé)任。基礎(chǔ)教育領(lǐng)域?qū)嵭械摹胺旨壒芾?、以縣為主”的支出管理模式使基層政府在預(yù)算內(nèi)財政收入不足的同時承擔(dān)了沉重的基礎(chǔ)教育支出責(zé)任，事實上拉低了基層政府提供基礎(chǔ)教育的能力和質(zhì)量，也滋生了基層政府在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的“亂收費”現(xiàn)象，與國家的教育均衡發(fā)展目標相悖。

分稅制改革的另外一項重要內(nèi)容是建立了中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付制度。改革后，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷上升。2014年，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付總額為46509.49億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付占其中的比例為59.27%，專項轉(zhuǎn)移支付占40.73%。在一般性轉(zhuǎn)移支付中，義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為1611.97億元，占5.85%。在專項轉(zhuǎn)移支付中，教育支出為1236億元，占專項轉(zhuǎn)移支付總額的6.53%，其中用于農(nóng)村義務(wù)教育階段的學(xué)生營養(yǎng)改善資金為169.77億元，占專項轉(zhuǎn)移支付的0.90%，用于農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造補助資金為308億元，占專項轉(zhuǎn)移支付的1.63%，用于農(nóng)村義務(wù)教育階段教師特設(shè)崗位計劃工資性補助資金為44.06億元，占專項轉(zhuǎn)移支付的0.23%。雖然中央政府對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模連年增長，但是地方政府將其用于發(fā)展義務(wù)教育的規(guī)模并不高。而在中央撥付的用于發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的專項轉(zhuǎn)移支付中，完全用于提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也僅占專項轉(zhuǎn)移支付總額的2.76%。

二、分稅制改革后縱向財政不平衡對廣西農(nóng)村小學(xué)教育的影響

布里姆萊提出：教育是具有較大外部性的公共物品，由于其無法直接創(chuàng)造收益，因此需要生產(chǎn)性部門承擔(dān)其所需要的教育成本及支出，而這種承擔(dān)的方式通常表現(xiàn)為國家和地方稅收。因此，稅收構(gòu)成了教育經(jīng)費的主要來源。

分稅制財政管理體制改革調(diào)整中央和地方分享的稅收收入比例，并劃定相關(guān)的行政管理和供給公共服務(wù)的支出責(zé)任。小學(xué)教育的經(jīng)費投入便是分稅制改革之后由地方政府承擔(dān)的主要事權(quán)。然而，縱向財政不平衡問題所導(dǎo)致的直接后果就是基層政府的預(yù)算內(nèi)財政收入不足，對義務(wù)教育經(jīng)費支出有心無力?？v觀廣西的教育經(jīng)費收支和辦學(xué)條件發(fā)展情況，區(qū)內(nèi)農(nóng)村小學(xué)教育供給主要存在以下問題：

第一，分稅制改革之后基層政府的事權(quán)和財權(quán)不統(tǒng)一，供給公共品的支出責(zé)任主要集中在基層政府身上，而基層政府尤其是村政府在稅收分享中所占的比例又不足以支付其公共品支出。從農(nóng)村小學(xué)教育經(jīng)費收入端來看，2012年到2013年，雖然廣西農(nóng)村小學(xué)各項教育經(jīng)費都有所增加，一定程度上促進了農(nóng)村小學(xué)教育的發(fā)展，改善了農(nóng)村小學(xué)的辦學(xué)條件，但是其中也存在著不少問題。

首先，2012年到2013年，廣西農(nóng)村小學(xué)各項教育經(jīng)費收入當(dāng)中，各級政府征收的用于教育的稅費雖然都有所減少，但總量仍然保持在5億左右的水平。姑且不論其是否合理以及經(jīng)費是否被合理使用，教育附加費用占教育經(jīng)費收入的比重偏高，間接說明各級政府撥付的教育經(jīng)費仍然存在巨大缺口。其次，2012年到2013年，廣西農(nóng)村小學(xué)教育征收的學(xué)雜費增加了六百余萬元，增加率為18.73%，這與中央政府減免農(nóng)村小學(xué)學(xué)雜費的政策目標相距甚遠。改革之后，雖然事實上增加了對地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，但總量仍然不足，且部分地方政府并未將其投入到小學(xué)教育的發(fā)展之中，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)教育發(fā)展捉襟見肘，也將一部分小學(xué)教育支出壓力轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民身上，如表1所示。

第二，廣西農(nóng)村小學(xué)教職工工資仍然偏低，無法切實保證農(nóng)村小學(xué)教師的基本生活和各項需求，難以形成有效的工資績效激勵。2013年，廣西全區(qū)普通小學(xué)教師工資福利支出為9，925，099千元，其中農(nóng)村普通小學(xué)教師工資福利支出為7，887，278千元，占總體的79.47%；全區(qū)普通小學(xué)年均教職工數(shù)為243，778人，其中農(nóng)村普通小學(xué)年均教職工數(shù)為194，272人，占總?cè)藬?shù)的79.69%。與全區(qū)教職工平均工資水平相比，廣西農(nóng)村普通小學(xué)教師工資略微偏低，雖然二者的差距很小，但是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、醫(yī)療與社會保障水平較低，農(nóng)村教育者的工作環(huán)境與城市差距較大，農(nóng)村教職工的工資水平理應(yīng)高出城市教職工。范先佐等（2015）提出，“從教育均衡發(fā)展角度看，只有提高農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)學(xué)校教師的待遇，才能吸引和留住優(yōu)秀教師，并能為教師合理流動提供長效保證。”因此，農(nóng)村地區(qū)的普通小學(xué)教職工工資有必要高于城市教職工，具體標準應(yīng)該由各地區(qū)根據(jù)其具體情況制定。

廣西于2009年出臺建立教師績效工資制度的方案，規(guī)定義務(wù)教育階段教師工資由基本工資和績效工資組成，規(guī)范后的義務(wù)教育教師津貼補貼平均水平，由縣級以上人民政府人事、財政部門按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則確定。但縣級政府的財政支出能力有限，許多地區(qū)的教師工資待遇并未得到實質(zhì)性的提高。2017年，廣西H市的城鄉(xiāng)教師工資雖然名義上由崗位工資、薪級工資和基礎(chǔ)性績效工資構(gòu)成，但是其績效工資是由原本的基本工資（崗位工資和薪級工資等）的30%形成，即該市將原本屬于基本工資的30%劃定為績效工資，但實質(zhì)上的工資總額不變，僅在年終補發(fā)了5000元的績效補貼。多數(shù)農(nóng)村教師也在調(diào)查中表示雖然近幾年國家和區(qū)財政對農(nóng)村小學(xué)教育提供了大量的專項轉(zhuǎn)移支付，但是這些經(jīng)費大多數(shù)都用于農(nóng)村小學(xué)的基礎(chǔ)建設(shè)，真正用于提高農(nóng)村教師待遇的資金還遠遠不夠。

第三，廣西農(nóng)村小學(xué)的教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)與現(xiàn)實需求不符，教育經(jīng)費使用效率不高。近幾年，廣西以區(qū)財政為主體向農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育投入了大量資金，用以提高農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育教職工福利待遇、建設(shè)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施以及購買相關(guān)教學(xué)用品等，有效提高了農(nóng)村地區(qū)小學(xué)教育的教育質(zhì)量。但這些專項教育經(jīng)費的使用方式和使用效率仍存在一些問題，制約了農(nóng)村地區(qū)小學(xué)教育發(fā)展。首先是農(nóng)村教職工工資水平偏低，這一現(xiàn)實使廣西大部分農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)教育仍然面臨專任教師嚴重不足的問題。由于農(nóng)村地區(qū)教師待遇普遍偏低，環(huán)境艱苦，個人發(fā)展機會渺茫，社會福利和醫(yī)療條件差，部分地區(qū)連教師的基本工資都不能保障，導(dǎo)致農(nóng)村小學(xué)教師尤其是骨干教師和優(yōu)秀年輕教師流失嚴重。其次，廣西區(qū)財政及國家專項轉(zhuǎn)移支付的教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，廣西目前農(nóng)村小學(xué)教育已經(jīng)基本解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的問題，部分農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)教室、宿舍、書籍和電子設(shè)備甚至已經(jīng)趕上了城市水平，但部分地區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過剩以及與需求不符的問題。

三、結(jié)論與政策建議

小學(xué)教育是各級教育系統(tǒng)中的初級階段，肩負著提高人民的綜合文化素質(zhì)和社會公民素質(zhì)的重要使命。對于農(nóng)村地區(qū)，小學(xué)教育是使其具備最基本的識字和算數(shù)技能、掌握最基礎(chǔ)的文化知識的重要階段，決定了農(nóng)村地區(qū)人口的普遍素質(zhì)。同時，小學(xué)教育也是具有最大外部性的教育，它能夠使全社會以及政府獲得最大的教育收益。因此，小學(xué)教育有必要由政府義務(wù)提供并保證其質(zhì)量。

2015年，廣西普通小學(xué)在校生中，農(nóng)村小學(xué)在校生的人數(shù)為2059247人，比城市多出1207576人，比縣鎮(zhèn)多出536796人。農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)占全省在校生數(shù)的比例為46.45%，比城市多出27.24%，比縣鎮(zhèn)多出12.11%?？梢钥闯?，廣西農(nóng)村小學(xué)學(xué)生人數(shù)占廣西小學(xué)生總數(shù)的比例是最高的，農(nóng)村事實上承擔(dān)著發(fā)展小學(xué)教育的最主要責(zé)任。因此，農(nóng)村地區(qū)的教育事業(yè)費也需要占廣西小學(xué)教育事業(yè)費的主要部分。但是由上文的數(shù)據(jù)可以看出，廣西農(nóng)村小學(xué)的學(xué)生總量與其應(yīng)當(dāng)占有的教育資源和教育經(jīng)費并不協(xié)調(diào)，甚至比例失衡。由此，筆者提出以下建議：

第一，明確廣西區(qū)內(nèi)各級政府的事權(quán)、財權(quán)分配，尤其是明確省級以下各級政府的事責(zé)分配。加強廣西區(qū)內(nèi)的省級統(tǒng)籌，試行“省直管縣”的財政管理體制，由省政府和縣鄉(xiāng)村級政府共同承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)的小學(xué)教育發(fā)展。即保持原有的縣級政府負責(zé)小學(xué)教育經(jīng)費的籌集責(zé)任，制定省級政府在其中的轉(zhuǎn)移支付比例，鄉(xiāng)政府和村政府負擔(dān)農(nóng)村小學(xué)教育的校舍新建和修繕以及確保適齡兒童入學(xué)責(zé)任，其中的人員經(jīng)費需要由縣級政府和省級政府承擔(dān)，并主要由省政府的轉(zhuǎn)移支付費用承擔(dān)，確保小學(xué)教育階段教師的工資福利待遇。人員經(jīng)費是小學(xué)教育事業(yè)費的最主要成分，加強省級統(tǒng)籌有利于保證農(nóng)村教職工的正常工作生活，避免拖欠教師工資的現(xiàn)象，能有效降低教師流失率，切實提高廣西農(nóng)村小學(xué)的教育質(zhì)量。而對于基層政府對一般性轉(zhuǎn)移支付的使用情況問題，則可以通過政府績效考評管理。筆者建議將基層地方民眾對施政效果、公共服務(wù)提供的滿意程度納入對政府官員的考核指標上來，以實現(xiàn)對基層政府官員的績效激勵。

第二，提高廣西縣鄉(xiāng)級政府在稅收分配中的分享比例。根據(jù)以往的研究，大部分學(xué)者的傾向都是將土地稅劃分給縣鄉(xiāng)村級政府全權(quán)征收。土地費用一直是基層政府財政收入的主要組成部分，但是其一直存在于基層政府的預(yù)算外財政收入之中，征收不規(guī)范、不透明，缺少相應(yīng)的制度約束，既無法對基層政府的土地收入收入預(yù)算規(guī)制，也無法保證其財政收入的穩(wěn)定性。因此，有必要對土地稅完善立法，使其成為廣西基層政府的地方稅收入。同時，放開部分具有地方特色的稅種由地方政府進行征收，保證其財政資金的來源充足。

第三，增加一般性轉(zhuǎn)移支付所占的比例，賦予縣級政府自由支配財政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)力，減少中央和區(qū)級財政的專項轉(zhuǎn)移支付。由于中央和區(qū)政府對基層尤其是農(nóng)村地區(qū)教育發(fā)展的切實需要并不敏感，專項轉(zhuǎn)移支付占比過高難免會出現(xiàn)教育經(jīng)費支出與現(xiàn)實需求不符的情況。因此，有必要賦予基層政府對轉(zhuǎn)移支付資金配置和使用的自主權(quán)，調(diào)整經(jīng)費使用情況，適當(dāng)增加人員經(jīng)費占比，避免重復(fù)建設(shè)或過度建設(shè)造成的資金浪費，提高經(jīng)費使用效率。

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