邁向社區(qū)規(guī)制治理：一個(gè)分析框架*

徐建宇，紀(jì)曉嵐

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200237）

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想強(qiáng)調(diào)理念是行動的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念所指導(dǎo)的，而社區(qū)治理作為一種旨在促進(jìn)基層社會發(fā)展的實(shí)踐，其本身的發(fā)展同樣需要理念的指導(dǎo)。事實(shí)上，隨著城市社會復(fù)雜性、不確定性的不斷增長，以及政府職能擴(kuò)張的有限性，城市社區(qū)治理的開展，更加依賴社區(qū)治理理念的創(chuàng)新與治理工具的獲取和選擇，這直接關(guān)系著社區(qū)治理的有效性。另外，在當(dāng)前的城市社區(qū)治理過程中，仍然存在著社區(qū)自主性治理與社區(qū)控制之間的張力。由此，我們需要回到城市社區(qū)治理的本土化視域內(nèi)，重新審視和理解治理與規(guī)制之間的關(guān)系，希望運(yùn)用社區(qū)規(guī)制治理來給予城市社區(qū)以新的治理理念和思維，以此進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，深化社區(qū)治理過程實(shí)踐。

一、問題的提出：社區(qū)治理的轉(zhuǎn)向及面臨的困境

在城市社區(qū)治理中，“誰在治理”和“如何治理”兩個(gè)問題貫穿于社區(qū)治理的整個(gè)過程。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市社區(qū)變得日益復(fù)雜，由此衍生的不確定性和流變性，使得社區(qū)需要形成以政府、社區(qū)和社會組織等多元主體共同參與的治理格局。這一治理格局的形成，在一定程度上回答了“誰在治理”的問題。但這又拋出了新的問題，諸如怎樣確定治理的范圍、如何確立治理主體的邊界以及如何消除治理責(zé)任的模糊性等，而這實(shí)際上涉及到“如何治理”的問題。值得注意的是，只有當(dāng)組織結(jié)構(gòu)和行動路線具有線性特征時(shí)，才需要突出強(qiáng)調(diào)行動者的主體性，而當(dāng)行動系統(tǒng)變得復(fù)雜、行動目標(biāo)變得不確定、組織結(jié)構(gòu)和行動路線出現(xiàn)隨機(jī)調(diào)整時(shí)，行動者實(shí)際上也會處在互動中，這個(gè)時(shí)候，主體與客體的理解框架就不再適用。[1]進(jìn)一步來說，當(dāng)我們將城市社區(qū)理解為一個(gè)復(fù)雜的社會系統(tǒng)，并將社區(qū)治理視為一個(gè)制度安排與行動實(shí)踐的過程時(shí)，所有的治理主體在事實(shí)上轉(zhuǎn)化為治理中的行動者。沿著這一思路，當(dāng)社區(qū)治理面向社區(qū)生活來思考“如何治理”的問題時(shí)，社區(qū)治理就轉(zhuǎn)化成為各種治理主體的行動者與作為集體行動系統(tǒng)的社區(qū)之間的問題，這一問題關(guān)切著行動者、行動策略和行動實(shí)踐的議題，而規(guī)則是構(gòu)成這些議題的核心命題。由此，城市社區(qū)治理在應(yīng)對“誰在治理”和“如何治理”的問題時(shí)，需要從“主體轉(zhuǎn)向規(guī)則”中尋找新的答案。

從城市社區(qū)治理的實(shí)踐層面來講，因城市社區(qū)組織的發(fā)展、社區(qū)公共事務(wù)的復(fù)雜化以及社區(qū)的日益開放，當(dāng)前城市社區(qū)治理正面臨兩個(gè)治理困境：

第一個(gè)困境為由于在社區(qū)層面缺乏統(tǒng)一的規(guī)制，城市社區(qū)治理陷入一種現(xiàn)實(shí)意義上的組織化無序狀態(tài)。其主要呈現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在當(dāng)前的城市社會基層治理中，自上而下壓力型體制的存在，使得作為社區(qū)群眾自治組織的社區(qū)居委會被賦予各種角色，其在事實(shí)上成為街道辦事處的“腿”，承擔(dān)了大量的行政職責(zé)，使其沒有足夠的時(shí)間和精力來對社區(qū)進(jìn)行自在自為意義上的再組織；二是雖然在當(dāng)前的不少社區(qū)中存在著社區(qū)自組織、社會組織和駐區(qū)單位等各種組織，但這些組織一方面在社區(qū)治理中存在著角色不清、組織邊界模糊以及權(quán)責(zé)重疊交叉等問題，難以基于社區(qū)的統(tǒng)一性被規(guī)范性地整合。另一方面，因這些組織各行其是、各行其道地散落于社區(qū)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，故而無法形成有序的社區(qū)治理組織架構(gòu)；三是當(dāng)社區(qū)的不同組織面對各種具體的問題時(shí)，因每個(gè)組織的資源和能力都不足以令其應(yīng)對各種情況。因此，尋求組織間的合作成為經(jīng)常性的選擇。但組織自利性及組織有限理性的存在，使得或多或少處于一定結(jié)構(gòu)和規(guī)則體系約束中的不同組織及其成員，仍然傾向于以各自本身的行為和策略進(jìn)行協(xié)商和博弈，這使其在尋求彼此合作的過程中總是會面臨組織化無序的風(fēng)險(xiǎn)，即“組織表面的秩序下面，隱藏著巨大的無序”[2]。

第二個(gè)困境為社區(qū)中自我規(guī)制的衰落。城市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及社會勞動分工的加劇帶來了城市社會階層的分化和利益的多樣化，并催生了人們對社區(qū)生活差異化的追求。同時(shí)，社區(qū)居民在職業(yè)、文化背景和教育經(jīng)歷等方面的諸多差別使得社區(qū)居民難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)生活道德上的自治。這意味著基于社區(qū)生活道德自治衍生的自我規(guī)制不可避免地走向衰落。這一衰落主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是就個(gè)體而言，自利的誘惑、信任的缺乏以及較低的越軌成本使得社區(qū)居民難以出于社區(qū)責(zé)任感、獲取聲望或自我節(jié)制等動機(jī)來對自己的行為進(jìn)行主動地自我約束和自我規(guī)范；二是就組織而言，在當(dāng)前社區(qū)治理中不斷強(qiáng)調(diào)要由社區(qū)組織自身來強(qiáng)化自我規(guī)制時(shí)，卻忽視了社區(qū)組織的自我規(guī)制如果不服從諸如政府等社區(qū)外組織的監(jiān)督，將導(dǎo)致其所制定的規(guī)則得不到審查，規(guī)則的執(zhí)行也缺少問責(zé)，反過來更加劇了社區(qū)中自我規(guī)制的衰落。

由此，當(dāng)城市社區(qū)被視為一個(gè)制度安排與行動實(shí)踐的社會系統(tǒng)時(shí)，伴隨著模糊化、不確定性和復(fù)雜性的不斷再生產(chǎn)，社區(qū)治理的取向正逐漸從“主體轉(zhuǎn)向規(guī)則”，而在實(shí)踐層面，社區(qū)中存在的組織化無序和自我規(guī)制的衰落也正在成為社區(qū)治理面臨的困境，這使得傳統(tǒng)的社區(qū)治理思維難以應(yīng)對城市社會發(fā)展給社區(qū)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，社區(qū)治理亟需“制度的回歸”。由此，規(guī)制在社區(qū)中的作用重新被突顯，其與治理有著同等重要性。從這個(gè)意義上來說，我們試圖從“發(fā)現(xiàn)社區(qū)”中重新思考和梳理社區(qū)與政府的關(guān)系，更加注重制度設(shè)計(jì)和行動框架，突破傳統(tǒng)自上而下的命令——控制式實(shí)踐模式和簡單化的多元主體治理思維，以期在政府規(guī)制與社區(qū)自我規(guī)制、自治與共治中找到一種平衡，而這就需要嘗試將規(guī)制與治理予以結(jié)合，形成社區(qū)規(guī)制治理。正如習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，我們要適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。城市社區(qū)作為城市社會治理的基本單元，其是國家治理體系的重要組成部分，因而，對城市社區(qū)的治理同樣需要注重治理的制度化、規(guī)范化和程序化。因此，本文將從公共治理的角度來詮釋社區(qū)規(guī)制治理，著重關(guān)注規(guī)則、制度和程序的價(jià)值和意義，并從治理理念和治理工具的層面來理解社區(qū)規(guī)制治理，從中引出其內(nèi)涵和特征，且以規(guī)制治理空間和規(guī)制治理過程構(gòu)建起社區(qū)規(guī)制治理的行動框架，借此進(jìn)一步探討社區(qū)規(guī)制治理的原則，進(jìn)而建立起社區(qū)規(guī)制治理的分析框架，以此系統(tǒng)地勾勒出社區(qū)規(guī)制治理概念的疆域和圖景。

二、城市社區(qū)規(guī)制治理的要義

當(dāng)前城市社區(qū)治理倡導(dǎo)公共治理這一理論與實(shí)踐，其強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、治理方式的多樣化和治理依據(jù)的多樣化等，但其面臨的核心挑戰(zhàn)之一是如何在社區(qū)中讓多元治理主體合法、有效、積極地參與到社區(qū)治理中，并構(gòu)建起規(guī)范化、常態(tài)化和持久化的社區(qū)秩序。而這就需要依賴政府、社區(qū)、市場和社會形成社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，但當(dāng)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)難以克服不同主體之間不斷的意見分歧時(shí)，治理網(wǎng)絡(luò)失靈就會發(fā)生，并會引致社區(qū)治理陷于缺乏協(xié)作、責(zé)任模糊以及無效率的集體決策甚至是決策失敗，等等①See Eva Sorensen,Jacob Torfing.Theoretical Approacher to Metagovernance.Palgrave Macmillan,2007,pp.71-172.。因此，治理網(wǎng)絡(luò)要具備有效性，就需要一定的規(guī)則來加以規(guī)制，沒有規(guī)則，程序就無法展開，沒有合理的程序，就難以形成有效的協(xié)商、問責(zé)和決策，也無法吸引社區(qū)居民等參與社區(qū)治理。這表明社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)注重規(guī)制本身的治理價(jià)值，應(yīng)將其置于與治理同等的地位。從現(xiàn)實(shí)意義上來講，社區(qū)是基層政權(quán)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，推進(jìn)社區(qū)治理是鞏固基層政權(quán)的重要內(nèi)容。正如習(xí)近平總書記多次指出，社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國家大廈才能穩(wěn)固。在這里，社區(qū)規(guī)制治理的基本目標(biāo)旨在強(qiáng)調(diào)以規(guī)制與治理的結(jié)合，而在社區(qū)中培育和強(qiáng)化制度意識、規(guī)范意識、程序意識以及組織意識，以此加強(qiáng)城市基層政權(quán)建設(shè)，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。由此，基于二者結(jié)合而成的社區(qū)規(guī)制治理，我們可以從治理理念和治理工具的層面來理解其內(nèi)在的旨趣，并從其內(nèi)涵和特征中來詮釋社區(qū)規(guī)制治理的要義。

（一）作為治理理念與治理工具的社區(qū)規(guī)制治理

1.作為一種治理理念的社區(qū)規(guī)制治理

為應(yīng)對城市社區(qū)日益復(fù)雜的社區(qū)環(huán)境和公共事務(wù)，傳統(tǒng)的命令—控制式的社區(qū)管理模式愈加難以應(yīng)付，人們開始轉(zhuǎn)向新的治理理念，嘗試新的治理模式。其中圍繞國家與社會關(guān)系的建構(gòu)所形成的元治理理念最引人注目，其核心思想是強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會形成協(xié)同治理，主張政府在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)扮演一種指導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和仲裁者的角色，其責(zé)任是指導(dǎo)、駕馭和協(xié)調(diào)社區(qū)治理中不同的治理主體以及為社區(qū)發(fā)展確立運(yùn)行準(zhǔn)則。但元治理同樣會遇到失敗的可能，而要在治理過程中減低治理失敗的可能風(fēng)險(xiǎn)，就需要對元治理及其形成的治理網(wǎng)絡(luò)予以規(guī)制，即邁向社區(qū)規(guī)制治理。在這里，基于社區(qū)元治理及其治理網(wǎng)絡(luò)衍生的規(guī)制治理是規(guī)制與治理的復(fù)合體，凸顯的是一種“制度是如何充滿活力”的治理理念，其核心命題指向超越個(gè)人的制度存在與延續(xù)是具有生命力的。正如馬克·貝維爾等認(rèn)為公共治理最終會走向“去中心化”，即強(qiáng)調(diào)去行政化和去國家化，但這并不能刻意去回避規(guī)則本身的存在。②See Mark Bevir.The Sage Handbook of governance.Sage Publication Ltd,2010,pp.203-217.詹姆斯N·羅西瑙也指出沒有政府的公共治理是一種只有被多數(shù)人接受才會生效的規(guī)則體系，這些規(guī)章機(jī)制的存在在其活動領(lǐng)域內(nèi)能夠有效地發(fā)揮功能。[3]從這個(gè)意義上來說，社區(qū)規(guī)制治理正是意識到“制度或規(guī)制本身是價(jià)值、規(guī)范和原則等治理秩序不斷提升的過程治理”[4]。在城市社區(qū)治理中，當(dāng)我們將制度理解為無形之觀念和有形之組織時(shí)，以觀念體系而穩(wěn)定存在的制度能為社區(qū)治理提供一種為社區(qū)成員共同接受的基本理念規(guī)范，使其成為社區(qū)成員認(rèn)知社區(qū)治理，凝聚社區(qū)共識的前提。而化為組織的制度則以組織形塑的集體行動在社區(qū)制造一種集體思維和集體意識，尤其是以制度化的行動賦予社區(qū)成員以“組織身份與歸屬感”，使其在組織中生成一種制度自覺。由此，社區(qū)規(guī)制治理通過強(qiáng)調(diào)組織和觀念意義上的制度設(shè)計(jì)和行動安排而讓制度本身充滿生命力，并將其注意力放在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和過程的調(diào)適上，利用各種制度來對不同的治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行規(guī)范有效地選擇、協(xié)調(diào)和銜接，從而實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的平衡。

2.作為一種治理工具的社區(qū)規(guī)制治理

為應(yīng)對城市社區(qū)治理的失靈及由此引發(fā)的治理總體性危機(jī)，城市社區(qū)亟需一種有效的治理工具來加以應(yīng)對。正如戴維·奧斯本等所說，“現(xiàn)代政府諸多失靈之處不在目的而在手段”[5]。這意味著治理工具的選擇和運(yùn)用對于實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理是非常重要的。事實(shí)上，規(guī)制是現(xiàn)代新治理環(huán)境中公共行動工具的重要組成部分，其強(qiáng)調(diào)從復(fù)雜的規(guī)章制度和等級命令轉(zhuǎn)換成共同的使命和承擔(dān)績效責(zé)任制度。[6]在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，社區(qū)規(guī)制治理作為一種治理工具是實(shí)現(xiàn)公共議題和公共政策目標(biāo)的策略機(jī)制，隱含著其是作為社區(qū)治理創(chuàng)新方案存在的以及其自身能帶來進(jìn)一步后果的意味。

當(dāng)前多元主體構(gòu)建的社會治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化帶來了“治理工具”使用責(zé)任劃分不明確和追訴難等問題。[7]這要求社區(qū)治理主體應(yīng)對社區(qū)治理工具的運(yùn)用施以更為嚴(yán)格的約束，而這一約束意味著要在規(guī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，這正好契合了社區(qū)規(guī)制治理作為治理工具意義上創(chuàng)新方案存在的價(jià)值。其核心思想是注重規(guī)制在社區(qū)治理中的適用性，致力于將政府規(guī)制、社會規(guī)制與自我規(guī)制的內(nèi)容嵌入社區(qū)治理中，尤其注意以規(guī)則、制度和程序強(qiáng)化對社區(qū)治理中組織間的關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)和過程進(jìn)行規(guī)制，以此突破傳統(tǒng)公共行政意義上的強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)官僚制運(yùn)作的社區(qū)治理路徑。另外，從社區(qū)治理工具的意向性來講，“采用規(guī)制的方式，在于更好地關(guān)注結(jié)果的最優(yōu)化、關(guān)注具體政策的實(shí)施過程”[8]。因而，社區(qū)規(guī)制治理在具體行動中主要表征為其給社區(qū)帶來的進(jìn)一步后果：一是社區(qū)規(guī)制治理提供了一種新的治理意味，即更注重治理工具的組合賦意，更強(qiáng)調(diào)規(guī)制和治理在政策意義上的組合、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，包括利益相關(guān)者參與、規(guī)制工具選擇和程序規(guī)則的公開制定等，同時(shí)更注意將政治性、社會性和技術(shù)性共同融入社區(qū)治理中；二是社區(qū)規(guī)制治理提供了一種新的治理面向，規(guī)制通過將規(guī)則、制度和程序嵌入社區(qū)治理中，將人的自利性等欲望限制在規(guī)范性的框架內(nèi)，以此明確不同治理主體可能發(fā)生互動的范圍，并以規(guī)則、程序和制度的運(yùn)作保證社區(qū)治理的具體政策不會因治理手段的變化而發(fā)生偏離。

（二）社區(qū)規(guī)制治理的內(nèi)涵與特征

社區(qū)規(guī)制治理主張將規(guī)制與治理進(jìn)行結(jié)合，并將社區(qū)秩序的功能化、制度化和規(guī)范化作為社區(qū)治理的方向，其目的不在于規(guī)制本身，而在于規(guī)制之外的效應(yīng)，其目標(biāo)是在社區(qū)治理中嵌入“持久性的社會關(guān)系”，這些關(guān)系反過來又為社區(qū)治理的展開提供機(jī)會和支持，在此基礎(chǔ)上以選擇與約束的聯(lián)結(jié)形成既非市場又非層級制的網(wǎng)絡(luò)式、組織化的治理結(jié)構(gòu)。其內(nèi)涵主要指公共組織以更為透明和包容的協(xié)商、決策和組織的方式及策略對那些私人居民重視的活動以及社區(qū)發(fā)展的重要議題進(jìn)行持續(xù)、集中地指導(dǎo)、調(diào)適、協(xié)調(diào)以及說教，并以程序、制度和規(guī)則形成一種以公意為基礎(chǔ)的“最低限度的共識”，據(jù)此不斷矯正、規(guī)范社區(qū)運(yùn)行的管理秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)體的相互對話、問責(zé)、合作以及依賴，以此生成社區(qū)共享的知識和共同的信念，推進(jìn)自我監(jiān)管、反思性規(guī)制以及合作式治理架構(gòu)的形成，促成規(guī)制與治理共在共生的過程。

從這個(gè)意義上來說，社區(qū)規(guī)制治理強(qiáng)調(diào)規(guī)制與治理的互動，以期在規(guī)制中實(shí)現(xiàn)治理，在治理中實(shí)現(xiàn)規(guī)制，其有著以下特征：第一，其主張一種多元性，強(qiáng)調(diào)建立更公平、更有效率、更具參與性的治理體系來實(shí)現(xiàn)不同治理主體間的對話，以突破傳統(tǒng)社區(qū)治理的線性思維；第二，社區(qū)規(guī)制治理強(qiáng)調(diào)公意，其希望依靠程序、規(guī)則和制度來調(diào)適國家、社會、市場和社區(qū)四者的復(fù)雜關(guān)系，并希望建立能達(dá)成“最低限度的共識”而不是追求“高度一致”的協(xié)商機(jī)制，進(jìn)而得以在社區(qū)嵌入持久的社會關(guān)系；第三，社區(qū)規(guī)制治理追求一種可問責(zé)性，其由誰應(yīng)當(dāng)被問責(zé)、向誰問責(zé)、就什么事項(xiàng)負(fù)責(zé)、對何事項(xiàng)、通過什么程序以及應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生何種結(jié)果六個(gè)要素組成，并表現(xiàn)為治理對象、治理過程以及治理目標(biāo)—手段的可及性和一致性。在社區(qū)治理中以規(guī)則、程序和制度來設(shè)定問責(zé)主體、問責(zé)方式、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)范圍、問責(zé)程序及責(zé)任后果，以此形成一種“延伸的問責(zé)結(jié)構(gòu)”，并將其嵌入社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，以保證社區(qū)治理環(huán)節(jié)的有序性、治理過程的有效性和治理主體的擔(dān)當(dāng)性；第四，社區(qū)規(guī)制治理具有一種尺度性，這種尺度主要呈現(xiàn)于兩個(gè)方面：一是其更關(guān)注社區(qū)自治權(quán)、政府公權(quán)力和第三方權(quán)力間的關(guān)系，旨在借助規(guī)制來踐行一種分權(quán)，以此明確社區(qū)治理中不同性質(zhì)權(quán)力的范圍、內(nèi)容和邊界，并為不同的治理主體提供一種以權(quán)力為中軸，以制度為歸依的治理尺度。這意味著理順關(guān)系本身是一個(gè)整體性的制度框架，治理結(jié)構(gòu)的諸要素?zé)o不受限于這一特定制度框架，而通過分權(quán)則希望形成受約束的主體自主性，并以契約、理性、自律等“新聯(lián)結(jié)點(diǎn)”取代或部分替代指令、政治成分、動員等“舊聯(lián)結(jié)點(diǎn)”[9]。二是強(qiáng)調(diào)將社區(qū)規(guī)制拓展至特定范圍（而不是全范圍），且在設(shè)定社區(qū)規(guī)則、建立社區(qū)民意反饋機(jī)制、完善監(jiān)督程序以及創(chuàng)設(shè)糾正違反規(guī)范性行為等回應(yīng)機(jī)制的一系列規(guī)制任務(wù)、規(guī)制工具和規(guī)制過程中建立一種專門性的尺度標(biāo)準(zhǔn)；第五，規(guī)制治理是一種重視距離調(diào)節(jié)的治理，其將距離視為一種資源。組織和個(gè)體在面向彼此的聯(lián)系和溝通中通過規(guī)則、制度和程序來制造、調(diào)節(jié)和重構(gòu)其與政府、社會、市場和社區(qū)之間的關(guān)系以實(shí)現(xiàn)對各自認(rèn)知、情感、信任以及認(rèn)同等心理距離的調(diào)適，繼而在彼此應(yīng)然距離和實(shí)然距離間形成一種關(guān)系均衡；第六，社區(qū)規(guī)制治理強(qiáng)調(diào)以規(guī)制來反思治理，其主張?jiān)谏鐓^(qū)治理中要建立自主性的反思機(jī)制，注重治理架構(gòu)中的公私主體在不同的社區(qū)治理環(huán)境和情境中對社區(qū)治理實(shí)踐本身進(jìn)行制度化、程序化地反思，尤其是在這一反思中關(guān)注和容許受規(guī)制者自主立意、執(zhí)行與解釋治理的規(guī)則、制度和程序；第七，社區(qū)規(guī)制治理強(qiáng)調(diào)一種自律性。其希望通過規(guī)則、制度和程序來強(qiáng)化社區(qū)中私人意志和集體意志衍生的共同理解以實(shí)現(xiàn)社區(qū)中道德層面的自治，并借助社區(qū)規(guī)制來幫助個(gè)體內(nèi)化一種規(guī)制意義上的道德觀念以生成自我規(guī)定、自我監(jiān)管的行為準(zhǔn)則，以此在社區(qū)社會關(guān)系中建立起道德自律的框架；第八，社區(qū)規(guī)制治理旨在提供一種反向的自由空間。其以程序、規(guī)則和制度來界定社區(qū)中公私的范圍，類似于草地中的一塊菜園子，用柵欄來圈定權(quán)責(zé)利，僅規(guī)定不允許到園內(nèi)吃菜，但外邊的草隨便吃，據(jù)此反向地提供一個(gè)自由的空間，繼而以平等的規(guī)則、制度和程序進(jìn)行一種機(jī)會分配的調(diào)整來確保社區(qū)中處于不同社會境況中的人們擁有同等的機(jī)會參與社區(qū)治理。

三、城市社區(qū)規(guī)制治理的行動框架

城市社區(qū)規(guī)制治理的內(nèi)核是其在治理中的行動主張，這一主張希望以社區(qū)治理空間的拓展和延伸以及社區(qū)治理過程的積累性和常態(tài)化來回應(yīng)當(dāng)前社區(qū)治理的要求，并朝向構(gòu)建自治共治意義上的規(guī)范化的行動框架來展開社區(qū)治理。從行動框架的指向上來說，社區(qū)規(guī)制治理的行動框架主要沿著兩個(gè)思路前行：一是社區(qū)規(guī)制治理主張要在制度空間和行動空間中思考治理的體制、機(jī)制和具體方略，并在對社區(qū)治理的目標(biāo)、理念和意圖的理解與期待中開展一致性的治理行動；二是基于社區(qū)成員體系的存在而在社區(qū)規(guī)制治理過程中強(qiáng)調(diào)要從制度安排和行動實(shí)踐中調(diào)整和規(guī)范多元行動者間的行為，以形成一致性的治理關(guān)系。這種基于空間和過程所生成的一致性使得所有的制度、規(guī)則和程序以及受規(guī)制支配的治理行動和治理關(guān)系得以被保存。但這種一致性的維系需要圍繞規(guī)制治理空間和規(guī)制治理過程形成以制度與行動的共在共生為指向的行動框架來規(guī)范、強(qiáng)化和勾連不同行動者的行動和關(guān)系以達(dá)致治理的有效性。

（一）規(guī)制治理的空間：制度空間與行動空間的面向

事實(shí)上，當(dāng)規(guī)制治理被置于社區(qū)這一復(fù)雜的行動系統(tǒng)中時(shí)，不同的治理主體就自然地轉(zhuǎn)化為社區(qū)這一空間內(nèi)的行動者，其生成和展開依賴于現(xiàn)有制度安排提供的制度空間，而行動者圍繞協(xié)商、決策和規(guī)引的互動與同構(gòu)則構(gòu)成了行動空間。其中，面向治理的規(guī)制行動在制度空間中對不同行動者的行為進(jìn)行規(guī)制，而不同行動者的行為則在行動空間中通過行動的動態(tài)演進(jìn)與行動糾錯不斷形塑著制度，二者共同構(gòu)成了社區(qū)規(guī)制治理的空間，并在彼此互動中形成面向社區(qū)規(guī)制治理空間的機(jī)制，如圖1所示。

圖1 社區(qū)規(guī)制治理的空間面向機(jī)制

1.制度空間：制度取向、制度因素和制度關(guān)系的演繹

當(dāng)社區(qū)治理在推進(jìn)社區(qū)發(fā)展時(shí)，其并不會即時(shí)顯現(xiàn)推動的作用，而是會在社區(qū)發(fā)展的每一階段將治理的效能以一定的形式進(jìn)行積累，繼而形成一種積累體制，這一積累體制需要制度取向、制度因素和制度關(guān)系構(gòu)成一個(gè)制度空間來進(jìn)行支撐和調(diào)節(jié)，其本質(zhì)則凸顯著“社區(qū)—制度”結(jié)構(gòu)的重要性?？梢哉f，來自政府、市場、社會和社區(qū)的多元參與者，惟有在一個(gè)制度化的框架中相互依存，才能為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而展開聯(lián)合行動。[10]事實(shí)上，社區(qū)中各種相關(guān)制度，比如法律、政策規(guī)定和社區(qū)公約等在塑造社區(qū)空間過程中演化的動態(tài)表明，制度空間中的制度取向有著五方面的內(nèi)容：一是尋求不同制度對社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生影響；二是探究各種制度規(guī)制社區(qū)空間的過程和后果；三是制度環(huán)境和架構(gòu)如何推進(jìn)規(guī)制治理的創(chuàng)新，尤其是注重利用擴(kuò)展的制度空間拓展規(guī)制治理；四是重視社區(qū)制度空間的文化基礎(chǔ)；五是關(guān)注制度的某種結(jié)構(gòu)性安排，如組織。另外，“社區(qū)—制度”的連結(jié)要求在社區(qū)空間中通過制度化過程將正式與非正式的制度因素進(jìn)行組合、搭配和運(yùn)轉(zhuǎn)以產(chǎn)生協(xié)同作用，進(jìn)而形成一套被共同認(rèn)可的行為規(guī)定，由此衍生出制度因素對于社區(qū)規(guī)制治理結(jié)構(gòu)—過程的重要性，而制度空間內(nèi)的制度因素應(yīng)包含四組關(guān)鍵因素：政府監(jiān)管，主要是以監(jiān)管強(qiáng)化社區(qū)自身在治理中的方向、責(zé)任和選擇，形成“政府—社區(qū)”的制度結(jié)構(gòu)框架；法律法規(guī)及黨的章程，主要強(qiáng)調(diào)《城市居民委員會組織法》《城市街道辦事處組織條例》等以及《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》在社區(qū)規(guī)制治理組織架構(gòu)構(gòu)建和運(yùn)作中的規(guī)制作用；社區(qū)建設(shè)政策，主要指政府在制定、執(zhí)行、反饋和糾正政策的過程中給予社區(qū)以引導(dǎo)和限定；組織體系，由居委會、業(yè)委會等社區(qū)自組織來構(gòu)建規(guī)制治理的組織網(wǎng)絡(luò)以強(qiáng)化社區(qū)的主體性地位和營造自主性氛圍；社區(qū)文化，在社區(qū)中指向生活中的慣例、符號或認(rèn)知的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，目的是要提供一個(gè)行為樣板和意義框架來指導(dǎo)行動者的行為。而當(dāng)制度在其形構(gòu)的空間中成為共同的約束性內(nèi)容時(shí)，其體現(xiàn)著社區(qū)中不同行動者一致性的立場和偏好。此時(shí)，制度將從文本和觀念轉(zhuǎn)為一種規(guī)則性資本，在其注入社區(qū)網(wǎng)絡(luò)中時(shí)延伸出基于社區(qū)空間的制度關(guān)系，其主要指在共同理解的基礎(chǔ)上不同的行動者以互動達(dá)成在社區(qū)特定場合中“適宜”和“不適宜”的共同認(rèn)識，以此讓制度關(guān)系指向一種規(guī)制，表現(xiàn)為手段—目的意義上的規(guī)范關(guān)系、行動效率—收益意義上的規(guī)則關(guān)系以及雙向互動意義上的制約關(guān)系，并讓制度關(guān)系以一系列明確或隱含的原則和方式覆蓋社區(qū)空間并發(fā)揮具有不同程度效力的約束作用，實(shí)現(xiàn)行為者的行動與期待在制度空間內(nèi)的融合。

2.行動空間：協(xié)商、決策和規(guī)引的互動同構(gòu)

“制度作為一種共同的心智模式或解決之道”能否于社區(qū)制度空間中調(diào)整行動者的行為和關(guān)系取決于行動者所營造的行動空間在何種程度上契合制度空間。[11]事實(shí)上，在社區(qū)規(guī)制治理中，當(dāng)以規(guī)制為行動歸依的制度在指向社區(qū)治理結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換時(shí)，行動空間將超越小區(qū)樓棟等物理空間的限制，而具有了更多的內(nèi)涵。因而，我們結(jié)合社區(qū)公共性與私性，從協(xié)商、決策和規(guī)引三方面來理解規(guī)制意義上行動空間的面向。從規(guī)制與行動的連結(jié)來說，當(dāng)協(xié)商遇上空間會呈現(xiàn)出兩種樣態(tài)：一是空間內(nèi)的協(xié)商，這指的是在社區(qū)治理中，協(xié)商的展開是在具有物理性的社區(qū)空間內(nèi)進(jìn)行的，各方能在這一空間內(nèi)基于一系列規(guī)則、制度和程序來聽取彼此的想法和意見。當(dāng)在這一空間的協(xié)商結(jié)束后，此時(shí)的社區(qū)空間又成為呈現(xiàn)協(xié)商結(jié)果的空間；二是協(xié)商的空間，這里有兩層含義：第一，社區(qū)治理行動得以展開的前提是各方行動者都認(rèn)同社區(qū)治理中共同的規(guī)則、制度和程序。在此基礎(chǔ)上，不同的行動者彼此才能騰出協(xié)商的空間，為共同行動創(chuàng)造可能和條件；第二，當(dāng)各種議題進(jìn)入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)后，不同行動者對這些議題本身的討論無形中就構(gòu)造出一個(gè)社會性意義上的協(xié)商的公共空間，進(jìn)而會形塑一種協(xié)商機(jī)制來規(guī)制協(xié)商的過程和商定的行動，這給行動者能重新聚攏為行動共同體提供了機(jī)會和條件。在規(guī)制治理的行動空間中，決策作為行動的基礎(chǔ)，其同樣開辟了一個(gè)空間，這一空間主要由內(nèi)容、狀態(tài)空間和技術(shù)路線構(gòu)成。其中決策者、決策事項(xiàng)、決策責(zé)任、決策行動指南以及執(zhí)行決策的行動者共同構(gòu)成了決策在其空間中的內(nèi)容。狀態(tài)空間則將時(shí)間因素引入決策行動中，將隨著時(shí)間的流變可能引起社區(qū)狀態(tài)變化的個(gè)體和組織組成一個(gè)有序的、連續(xù)性的集合，并以決策可能引發(fā)社區(qū)變化的狀態(tài)數(shù)目為軸組成一個(gè)空間，以此關(guān)注和反映規(guī)則、制度和程序的安排和運(yùn)作帶給社區(qū)的確定和不確定的狀態(tài)。另外，社區(qū)環(huán)境—公共議題—社區(qū)動態(tài)—治理架構(gòu)—決策應(yīng)用—治理行動—治理展望則構(gòu)成了決策在行動空間中獲取支持的技術(shù)路線。在社區(qū)行動空間中，在規(guī)制中進(jìn)行引導(dǎo)是一項(xiàng)重要的價(jià)值。因而，我們可將規(guī)制引申為規(guī)引，并把規(guī)引視作一個(gè)“設(shè)計(jì)的問題”覆蓋整個(gè)行動空間，其主要內(nèi)含兩方面的內(nèi)容：一是約束設(shè)計(jì)。規(guī)引中的約束設(shè)計(jì)旨在為組織與社區(qū)創(chuàng)立關(guān)系契約和心理契約，以此支持規(guī)范的生成。這表明對于規(guī)制治理，約束設(shè)計(jì)要注意，當(dāng)規(guī)制治理轉(zhuǎn)向利用參與者的知識、能力和資源介入社區(qū)治理時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)和吸引不同利益相關(guān)方參與對各種規(guī)則、制度和程序的制定，推動自我約束、合作式約束及半自愿式約束的形成?；蛘哒f，規(guī)制治理是要利用政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會和公眾的知識和資源，以最有效的方式來應(yīng)對復(fù)雜的、非結(jié)構(gòu)化的、快速變遷的問題。[12]二是激勵設(shè)計(jì)。規(guī)引中的激勵本身需創(chuàng)設(shè)一種設(shè)計(jì)，這種設(shè)計(jì)覆蓋整個(gè)協(xié)商和決策的空間，其內(nèi)容包含自主選擇規(guī)引的機(jī)會和選項(xiàng)、限定成果分享范圍以及強(qiáng)化聯(lián)合性回報(bào)的概念，這些內(nèi)容會使得社區(qū)內(nèi)的行動者產(chǎn)生強(qiáng)有力的諸如舉報(bào)越軌行為的道德激勵，以此強(qiáng)化社區(qū)中自我主動約束他者的動機(jī)。

（二）規(guī)制治理過程：制度安排-行動實(shí)踐

當(dāng)制度空間和行動空間構(gòu)成規(guī)制治理的空間時(shí)，制度安排和行動實(shí)踐形塑著社區(qū)規(guī)制治理的過程，社區(qū)規(guī)制治理在其過程性實(shí)踐中同樣注重引入規(guī)則、規(guī)范和程序，由多元的行動者據(jù)此來構(gòu)建規(guī)范性的治理網(wǎng)絡(luò)，并在其中嵌入不同行動者的關(guān)系且將其持久化，以此形成組織與個(gè)體的有效連結(jié)、一致性行動和雙向規(guī)制。在整個(gè)社區(qū)規(guī)制治理過程中，我們發(fā)現(xiàn)其暗含著在治理中進(jìn)行規(guī)制以及在規(guī)制中進(jìn)行治理的行動旨趣，這一旨趣指引著制度安排的創(chuàng)設(shè)及其衍生的行動主張，其與規(guī)制治理的過程要素和行動鏈內(nèi)容共同構(gòu)成社區(qū)規(guī)制治理具體過程的全部實(shí)踐。

1.兩種制度安排及其基礎(chǔ)上的行動主張

社區(qū)規(guī)制治理中的制度安排指經(jīng)由組織單元設(shè)定并從中進(jìn)而構(gòu)造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，最終確立起個(gè)體和組織運(yùn)行準(zhǔn)則的過程和狀態(tài)，其主要指向在治理結(jié)構(gòu)中建立規(guī)制與治理間有意義的聯(lián)系。當(dāng)我們將社區(qū)治理視為一個(gè)長期應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的歷史過程時(shí)，按照制度的時(shí)間性和持續(xù)性，社區(qū)規(guī)制治理中的制度安排可分為兩類，一類是正式制度安排，一類是過渡性制度安排。對于行動者而言，法律法規(guī)等正式制度嚴(yán)格框定著社區(qū)治理中的組織和個(gè)人，是二者不言而喻所要接受和遵守的，也是其不可逾越的行動邊界。相較于正式制度，過渡性制度安排是一種試驗(yàn)性、嘗試性、暫時(shí)性的特殊類型的制度安排，其旨在解決社區(qū)治理中因權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和變遷引致的非均衡以及在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中不同制度安排之間出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)狀態(tài)。[13]正如青木昌彥所說，只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的。否則，精心設(shè)計(jì)的制度很可能高度不穩(wěn)定。[14]面向社區(qū)治理的長期目標(biāo)，我們可將社區(qū)治理過程分成若干階段，在每一階段通過實(shí)行過渡性制度安排來專門性地應(yīng)對此階段社區(qū)治理的失靈，并從制度實(shí)踐的效果中及時(shí)調(diào)適規(guī)制治理的行動和決策信息，從而既可以對治理行動進(jìn)行及時(shí)規(guī)制，又可以避免因?yàn)槟承┩獠恐贫扰c治理行動的非均衡而帶給治理以阻滯，以此有效地防止和降低了社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)。無論是正式制度安排還是過渡性制度安排都旨在強(qiáng)調(diào)制度背后所隱含的規(guī)制意味對于社區(qū)治理的重要意義和價(jià)值，二者共同框定著社區(qū)規(guī)制治理的行動邊界。由此社區(qū)規(guī)制治理衍生出兩種行動主張：一是以規(guī)制性行動讓跨越邊界的治理變得有序有效。其意指為了突破碎片化、各自為政和視野狹隘的治理結(jié)構(gòu)，側(cè)重于以規(guī)則、制度和程序?yàn)榧s束與選擇的條件，以政策激勵、項(xiàng)目控制和提供服務(wù)的方式來鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范政府、組織及居民等力量有序地跨越各自的行動邊界，形成一種整體性的社區(qū)治理；二是社區(qū)規(guī)制治理更注重在社區(qū)治理中賦予政府等公共組織一項(xiàng)新的使命，即在治理行動中要求其向社區(qū)提供規(guī)范性知識，強(qiáng)化社區(qū)“需要規(guī)范性”的觀念，而不僅僅專注于如何吸引組織和個(gè)人參與社區(qū)治理。

2.制度安排—行動實(shí)踐的具體過程

社區(qū)規(guī)制治理具體過程的展開以政府、社區(qū)組織和居民為主要行動者，以規(guī)制治理的目標(biāo)、規(guī)制治理方案、規(guī)制治理的行動者、規(guī)制治理的責(zé)任與激勵、規(guī)制治理的工具以及改進(jìn)規(guī)制治理的策略構(gòu)成規(guī)制治理的過程性要素，以規(guī)制治理方案的設(shè)定、規(guī)制治理方案的執(zhí)行、規(guī)制治理行動的調(diào)適、規(guī)制治理結(jié)果的監(jiān)督形成規(guī)制治理過程的行動鏈。由此，行動者作為行動過程的主體、過程性要素作為行動過程的基本內(nèi)容、行動鏈作為行動過程的接合點(diǎn)，三者構(gòu)成社區(qū)規(guī)制治理具體過程的制度——行動結(jié)構(gòu)。這一具體過程的展開，循著兩條脈絡(luò)（如圖2所示）：一是結(jié)構(gòu)化的脈絡(luò)。其中社區(qū)居民的自我規(guī)制、居委會等社區(qū)組織的組織規(guī)制以及政府機(jī)構(gòu)的政府規(guī)制的存在是社區(qū)規(guī)制治理過程結(jié)構(gòu)化的前提。一方面，政府機(jī)構(gòu)與社區(qū)組織在以范圍、方式和狀態(tài)對社區(qū)居民進(jìn)行組織規(guī)制時(shí)，社區(qū)居民也在自我規(guī)制中向?qū)Ψ捷斔退饺艘?guī)范，以對社區(qū)組織和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會化監(jiān)督，進(jìn)而彼此形成社區(qū)規(guī)制結(jié)構(gòu)化意義上的連結(jié)。同時(shí)，三者通過對各自規(guī)制內(nèi)容的接受、遵守、妥協(xié)以及協(xié)商等方式來集合各方的規(guī)制力量，并對這一規(guī)制力量集合進(jìn)行結(jié)構(gòu)化的整合。另一方面，我們將社區(qū)規(guī)制治理的范圍劃分為自治范圍、規(guī)制范圍以及介于二者間的混合范圍，在此基礎(chǔ)上確立正式制度和過渡性制度安排，并指向?qū)ι鐓^(qū)生活邊界和規(guī)制邊界的劃定，從中確定責(zé)任與激勵的設(shè)計(jì)、規(guī)制中心與治理中心以及規(guī)制治理對象和活動，以此構(gòu)成限定社區(qū)規(guī)制治理分層和分類的結(jié)構(gòu)；二是行動化的脈絡(luò)。其中社區(qū)居民、社區(qū)組織和政府機(jī)構(gòu)所涉的規(guī)制力量的集合以及由規(guī)制治理的目標(biāo)、方案的設(shè)定和行動者參與構(gòu)成的社區(qū)規(guī)制治理的前端成為社區(qū)規(guī)制治理制度安排—行動實(shí)踐過程的行動起點(diǎn)。其中隨著規(guī)制力量集合不斷輸入社區(qū)規(guī)制治理分層和分類的結(jié)構(gòu)，社區(qū)規(guī)制治理具化為以規(guī)制治理方案執(zhí)行和規(guī)制治理行動調(diào)適為主要內(nèi)容的社區(qū)規(guī)制治理的行動集成，并受到社區(qū)規(guī)制治理前端外化的各種行動意義上的部署的影響。而社區(qū)規(guī)制治理過程的監(jiān)督則是通過在時(shí)空進(jìn)程中由規(guī)制力量的集合對整個(gè)社區(qū)規(guī)制治理的過程進(jìn)行評估來調(diào)整當(dāng)前和下一階段的制度安排和行動實(shí)踐。值得注意的是，社區(qū)規(guī)制治理工具和規(guī)制治理策略的應(yīng)用以操作化的形態(tài)整體性地影響著社區(qū)規(guī)制治理結(jié)構(gòu)化和行動化的具體過程。

圖2 社區(qū)規(guī)制治理的過程性機(jī)制

四、城市社區(qū)規(guī)制治理的原則

當(dāng)基于治理理念和治理工具認(rèn)真審視社區(qū)規(guī)制治理，且從其內(nèi)涵和特征中建構(gòu)其行動框架時(shí)，我們需要圍繞其價(jià)值、意義和行動旨趣來思考其內(nèi)存的原則。由此，社區(qū)規(guī)制治理衍生出了重要性原則、回應(yīng)性原則、模糊性原則以及調(diào)適性原則。其中，重要性原則是規(guī)制治理的基礎(chǔ)，回應(yīng)性原則是其關(guān)鍵，模糊性原則是其切入點(diǎn)，調(diào)適性原則是其保障，四個(gè)原則成為開展社區(qū)規(guī)制治理的方向和依據(jù)，其從主體性、實(shí)踐性和策略性三個(gè)方面聯(lián)結(jié)著社區(qū)規(guī)制治理的對象、過程和結(jié)構(gòu)。

（一）社區(qū)規(guī)制治理之重要性原則

在當(dāng)前的社區(qū)治理中，不同的行動者諸如政府既沒能力獨(dú)自面對復(fù)雜的社區(qū)，也沒有必要對社區(qū)進(jìn)行全面地控制，由此衍生出重要性原則。這一原則同樣適用于社區(qū)規(guī)制治理，其指的是以公共組織為主的行動者在考慮社區(qū)環(huán)境、治理風(fēng)險(xiǎn)和治理成本等因素的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要的治理事項(xiàng)并對其進(jìn)行規(guī)制，且從中創(chuàng)建社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，據(jù)此把控社區(qū)治理的方向和進(jìn)程。在這里，社區(qū)規(guī)制治理的重要性原則指向兩個(gè)類別：一是重要性原則指向“事”本身。在社區(qū)規(guī)制治理中強(qiáng)調(diào)重要性原則實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是“度”，其主要以治理事項(xiàng)的類型、緊急度和性質(zhì)來確定其重要性的程度，以此形成一種重要性水平的判定機(jī)制；二是重要性原則指向行動者本身。一方面，重要性原則其實(shí)隱含著確定重要個(gè)體行動者的意味。事實(shí)上，治理正是以信任和規(guī)則為基礎(chǔ)進(jìn)行的調(diào)節(jié)，且無論是規(guī)則、程序還是制度，說到底仍需要行動者的踐行，尤其是那些作為代表性個(gè)體的行動者。[15]另一方面，重要性原則強(qiáng)調(diào)組織作為關(guān)鍵行動者的重要性，社區(qū)規(guī)制治理希望借助組織而以制度、程序等術(shù)語以及以協(xié)商、決策等方式對自身及其他行動者的行為進(jìn)行限定和約束，并在具體行動機(jī)制中為不同的行動者達(dá)致治理目標(biāo)提供條件，以此強(qiáng)化社區(qū)治理的有效性。

（二）社區(qū)規(guī)制治理之回應(yīng)性原則

社區(qū)規(guī)制治理作為一種新的治理思維意在理順治理關(guān)系及塑造新的治理結(jié)構(gòu)，以此增強(qiáng)社區(qū)治理的回應(yīng)性。在格羅弗·斯塔林看來，回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應(yīng)，并采取積極措施解決問題，是政府對公眾所提要求做出超一般反應(yīng)的行為。[16]從這個(gè)意義上來講，社區(qū)規(guī)制治理透射出的回應(yīng)性強(qiáng)調(diào)要以公共意識和共同理解為基礎(chǔ)，由政府和社區(qū)居委會等公共組織持續(xù)進(jìn)行制度創(chuàng)新和應(yīng)用，據(jù)此提供一種制度范疇，繼而將不同的行動者納入這一范疇內(nèi)達(dá)成行動共識，以此增強(qiáng)共同行動力。基于此，這一回應(yīng)性原則主要由作為價(jià)值取向的回應(yīng)性本身和作為行動取向的回應(yīng)力兩部分構(gòu)成，其包含和指向治理者和治理對象兩方面。價(jià)值意義上的回應(yīng)性主要強(qiáng)調(diào)作為主要治理者的政府、社區(qū)居委會等組織進(jìn)行一種規(guī)范化的回應(yīng)，其意在創(chuàng)設(shè)一種最低限度的治理要求和治理標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，在社區(qū)治理中，我們難以保證政府等公共組織隨時(shí)能以最佳的狀態(tài)來回應(yīng)來自社區(qū)居民等治理對象的各種訴求，而利用程序、規(guī)則和制度來制定和發(fā)布一系列服務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)并對其進(jìn)行監(jiān)督和管理，能讓作為治理者的組織最大限度地以標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)滿足治理對象最低限度的治理要求。行動意義上的回應(yīng)力則側(cè)重于強(qiáng)調(diào)一種非選舉和選舉的問責(zé)。從社區(qū)治理層面來講，非選舉問責(zé)指的是在我國即使缺乏民主選舉的壓力，作為主要治理者的基層政府黨政機(jī)構(gòu)仍會對社區(qū)公共服務(wù)等傾注熱情，因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)及其工作人員一旦沒有及時(shí)、有效回應(yīng)來自社區(qū)居民等治理對象提出的各種訴求，就將面臨上級黨政機(jī)構(gòu)的問責(zé)，這種自上而下的壓力型體制要求作為主要治理者的他們，要依據(jù)法律法規(guī)、社會政策和黨的章程踐行包括規(guī)制在內(nèi)的責(zé)任。而選舉問責(zé)則強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治意義上的自我回應(yīng)力，諸如居委會、業(yè)委會等社區(qū)組織是基于《居民組織法》等法律法規(guī)選舉產(chǎn)生的治理者，而“有選舉，就有責(zé)任”的基本經(jīng)驗(yàn)表明民主選舉是責(zé)任的來源。這意味著選舉在賦予居委會等社區(qū)組織以治理者的身份時(shí)，也為其帶來了一種責(zé)任，這一責(zé)任強(qiáng)調(diào)其要以組織性的回應(yīng)來應(yīng)對來自社區(qū)居民等治理對象的訴求。其中居委會等社區(qū)組織最重要的回應(yīng)方式就是通過自主制定和發(fā)布社區(qū)公約、議事章程等規(guī)則、制度和程序來建立協(xié)商、責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制以進(jìn)行問責(zé)，進(jìn)而強(qiáng)化社區(qū)基于選舉責(zé)任的自我回應(yīng)力。

（三）社區(qū)規(guī)制治理之模糊性原則

事實(shí)上，基于當(dāng)代中國的政治生態(tài)和治理環(huán)境，模糊性使得社區(qū)規(guī)制治理在本土具有有效適用的可能性。在社區(qū)規(guī)制治理中，模糊性原則指引著制度與行為、規(guī)制者與被規(guī)制者關(guān)系的方向，其深刻影響著社區(qū)治理實(shí)踐各個(gè)環(huán)節(jié)（如協(xié)商、決策和反饋等）的展開。從規(guī)制與治理的結(jié)合來講，對模糊性原則的理解主要有兩個(gè)層面：一是作為約束條件的模糊性，即關(guān)切規(guī)則制定的模糊性。從制度邏輯的層面來講，隨著技術(shù)與生產(chǎn)方式的迅速變化，幾乎不可能以整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)對所有生產(chǎn)與工作的風(fēng)險(xiǎn)，而規(guī)制的規(guī)則往往過于復(fù)雜，有時(shí)設(shè)定無謂的詳盡規(guī)定，或并不適于新社會的現(xiàn)實(shí)。[17]進(jìn)一步來說，考慮到規(guī)則、程序和制度適用情境的多樣性和復(fù)雜性以及決策環(huán)境的流變性和不確定性，為賦予行動者以寬泛的行動閾限，在社區(qū)規(guī)制治理中需要特意踐行模糊性的原則，以避免行動者“在過于詳盡細(xì)化的規(guī)則集合中出現(xiàn)無所適從”的風(fēng)險(xiǎn)；二是作為行動策略的模糊性，其主要面向社區(qū)政策，指向政策工具適用的模糊性。從組織邏輯層面來考察，具體表現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)：在政策制定環(huán)節(jié)，政府在制定社區(qū)政策時(shí)，要考慮到不同類型的行動者對政策內(nèi)容理解的層次、側(cè)重點(diǎn)和程度是不同的，這一理解會受到身份、知識水平和環(huán)境等的影響，這要求政府在制定社區(qū)政策的行動中要將模糊化原則融入其中，比如在政策文本中對需要規(guī)制的目標(biāo)群體賦以模糊化的措詞。在具體政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要是街道辦事處及居委會要將程序、規(guī)則和制度的普遍性融入社區(qū)環(huán)境和情境的特殊性中，借助指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和說教等方式，彈性地運(yùn)用諸如象征性行動、選擇性執(zhí)法和運(yùn)動式治理等政策工具的組合策略以彌合治理與規(guī)制間的張力。值得注意的是，在社區(qū)規(guī)制治理過程中，無論是作為約束條件的模糊性還是作為行動策略的模糊性，二者對作為行動者的規(guī)制者本身有兩方面的要求：一是當(dāng)某一制度、程序和規(guī)則所指向的特定的社區(qū)議題蘊(yùn)含一定的“爭議性”時(shí)，此時(shí)政府、社區(qū)居委會等規(guī)制者對約束條件和行動策略進(jìn)行模糊化才是有意義的，其要求作為執(zhí)行主體的規(guī)制者具備能恰如其分的對各種治理工具進(jìn)行組合的能力，既能維護(hù)社區(qū)的總體秩序，又能通過選擇性地開展指向規(guī)制和治理的一系列行動來對規(guī)制者與被規(guī)制者之間的關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地調(diào)整。同時(shí)，規(guī)制者還應(yīng)具備模糊包容的能力，即對社區(qū)治理目標(biāo)能進(jìn)行模糊化的包容性闡釋，這樣做的目的是要據(jù)此有效應(yīng)對社區(qū)復(fù)雜的情勢、多樣化的需求和各種競爭性的期待，且有助于協(xié)調(diào)多方行動者的利益訴求；二是為保持基層社區(qū)的活力，基層政府對社區(qū)居委會等規(guī)制者的約束應(yīng)當(dāng)是模糊的。或者說，基層政府在運(yùn)用程序、制度和規(guī)則對社區(qū)居委會等規(guī)制者進(jìn)行約束時(shí)，對其約束的制度化預(yù)期應(yīng)是模糊的，并在此基礎(chǔ)上營造組織氛圍且在其中生成各種意義及社區(qū)秩序，同時(shí)注重以框架意義上的模糊化策略來進(jìn)行行動方案設(shè)計(jì)、角色塑造和傳遞各種設(shè)想以盤活社區(qū)內(nèi)生性的關(guān)系和力量。

（四）社區(qū)規(guī)制治理之調(diào)適性原則

面向社區(qū)治理的組織面臨著技術(shù)性和調(diào)適性兩種不同的環(huán)境。不同于技術(shù)性環(huán)境中組織面臨的問題和解決的方案都相對明確，當(dāng)前社區(qū)中的組織更多的是處于調(diào)適性的環(huán)境中，許多問題是不明確的系統(tǒng)性問題，也沒有具體的解決方法，需要嘗試將解決問題的主動權(quán)和職責(zé)交給全體成員，并注重與其他行動者以及與所處環(huán)境、社會關(guān)系等的調(diào)適，以共同應(yīng)對挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上來講，社區(qū)規(guī)制治理可被視為是一種“所有行為體平等地討論和確定正式制度與非正式制度的調(diào)適的新制度主義”[18]。相較于回應(yīng)性原則，在社區(qū)規(guī)制治理中，基于調(diào)適性原則所形成的決策，更加偏好于多元行動者圍繞問題、解決方案和可選擇的機(jī)會而在遵循程序、制度與規(guī)則中調(diào)整各自的身份、動機(jī)和目標(biāo)，以使得彼此的差異性趨于一致，從而在調(diào)適中增強(qiáng)決策的適應(yīng)性和適當(dāng)性，并改善不同行動者之間的關(guān)系。因而，調(diào)適性原則更加強(qiáng)調(diào)兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)有條件的調(diào)適。一方面，其主張?jiān)谏鐓^(qū)規(guī)制治理中，將不同行動者之間的關(guān)系、社區(qū)內(nèi)外環(huán)境以及行動本身的過程結(jié)構(gòu)既視為調(diào)適的對象，又作為進(jìn)行調(diào)適的前提和條件。另一方面，強(qiáng)調(diào)社區(qū)規(guī)制治理以公共理性為限定原則，以法律法規(guī)等正式制度與習(xí)慣、道德等非正式制度為限定條件來開展一系列調(diào)適。其中公共理性意味著我們每一個(gè)人都能基于同一原則和指南來合乎理性地期待和贏得其他人的一道贊同。[19]而其在調(diào)適條件創(chuàng)設(shè)上則注重以“制度的有意識設(shè)計(jì)與適用”來培育和實(shí)現(xiàn)個(gè)體的公共理性，并給予個(gè)體以制度為框架進(jìn)行行為選擇的機(jī)會，進(jìn)而取得組織與個(gè)體、集體行動與個(gè)體行為之間的均衡；二是強(qiáng)調(diào)規(guī)制治理中的調(diào)適是一種反思性的學(xué)習(xí)。其主張回到社區(qū)本身，在社區(qū)向度、道德向度和政治向度上由個(gè)體和組織對社區(qū)規(guī)制治理進(jìn)行雙向闡釋，尤其強(qiáng)調(diào)在規(guī)制政策制定和規(guī)范實(shí)施層面，通過營造各種機(jī)會和平臺讓不同的行動者能表達(dá)各自的觀點(diǎn)、偏好和立場以鼓勵一種對規(guī)制治理進(jìn)行“自我批判”的精神，進(jìn)而在這種自主性的反思表達(dá)和交流中促成個(gè)體和組織對規(guī)制治理的調(diào)適。

五、結(jié)語與思考

現(xiàn)代中國開展的以居民委員會為核心的社區(qū)建設(shè)，旨在追求社區(qū)的自治性和居民的自主性，社區(qū)被認(rèn)為是具有“基礎(chǔ)自治體”的作用。但當(dāng)前的城市社區(qū)正處于復(fù)雜性和不確定性的環(huán)境和狀態(tài)中，且當(dāng)其被視為一個(gè)相對獨(dú)立的社會系統(tǒng)時(shí)，城市社區(qū)的規(guī)范性、制度性和規(guī)則性理應(yīng)受到更多的重視，尤其是隨著社區(qū)治理的取向和旨趣逐漸從“主體轉(zhuǎn)向規(guī)則”，其又面臨著組織化無序和自我規(guī)制衰落的困境時(shí)，城市社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)從追求“功能性社區(qū)”向構(gòu)建“規(guī)范性社區(qū)”轉(zhuǎn)變。而社區(qū)規(guī)制治理作為新的治理思維，在治理理念上注重制度本身的活力，在治理工具上指向其作為治理創(chuàng)新的方案以及給社區(qū)帶來的進(jìn)一步后果。同時(shí)，社區(qū)規(guī)制治理有著自己的內(nèi)涵和特征，其中透射著三方面的重點(diǎn)：一是主張規(guī)制與治理的結(jié)合，強(qiáng)調(diào)在規(guī)制中進(jìn)行治理，在治理中進(jìn)行規(guī)制；二是注重公共組織對個(gè)人的規(guī)制，但又強(qiáng)調(diào)私人規(guī)范與公共規(guī)范、自我規(guī)制與社區(qū)規(guī)制的均衡；三是重視個(gè)體與組織之間的協(xié)商、決策、合作以及問責(zé)等，并注意將持久性的社會關(guān)系嵌入規(guī)制與治理的共在共生中。同時(shí)，其以規(guī)制治理的空間和過程為維度形成社區(qū)規(guī)制治理的行動框架，其中制度空間和行動空間構(gòu)成了規(guī)制治理的空間，其主要以制度取向、制度因素和制度關(guān)系構(gòu)成制度空間的面向，協(xié)商、決策和規(guī)引則形成了規(guī)制意義上行動空間的面向，而以制度安排和行動實(shí)踐為指向的規(guī)制治理過程則將社區(qū)—制度、空間—過程、行動—結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)于社區(qū)規(guī)制治理中。另外，社區(qū)規(guī)制治理在主體性、實(shí)踐性和策略性中滲透著重要性原則、回應(yīng)性原則、模糊性原則以及調(diào)適性原則四項(xiàng)原則，其主要關(guān)注四個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)社區(qū)規(guī)制治理要將注意力放在重要的治理事項(xiàng)上，重視重要個(gè)體行動者和組織的力量；二是要在價(jià)值取向上關(guān)注回應(yīng)性，希望構(gòu)建最低限度的治理要求和治理標(biāo)準(zhǔn)，在行動取向上則側(cè)重于一種回應(yīng)力，圍繞非選舉和選舉問責(zé)來增強(qiáng)社區(qū)規(guī)制治理的回應(yīng)性；三是從約束條件和行動策略中理解模糊性原則，主張社區(qū)規(guī)制治理在制度邏輯和組織邏輯層面能以模糊性原則有效彌合制度與行為、個(gè)體與組織以及私性與公共性之間的張力；四是指出調(diào)適性既是社區(qū)身處的環(huán)境特征又是社區(qū)規(guī)制治理要秉承的原則，其是一種以制度本身為條件，以反思性學(xué)習(xí)為行動歸依的調(diào)適。

當(dāng)然，在邁向社區(qū)規(guī)制治理過程中，仍有一些問題需要作進(jìn)一步探討：第一，如何以新的方式將社區(qū)規(guī)制治理與城市社會治理作進(jìn)一步的融合，以拓展當(dāng)前社區(qū)治理的空間和范圍？第二，怎樣在社區(qū)規(guī)制治理中理解“規(guī)范性社區(qū)”的建設(shè)，尤其是如何理解社區(qū)意識及其地域連帶性在社區(qū)發(fā)展和共同行動中的作用及意義？第三，如何在當(dāng)前制度變遷和特定政治社會的背景下思考社區(qū)規(guī)制治理的展開，理解其中政府規(guī)制、社區(qū)規(guī)制、社會規(guī)制以及自我規(guī)制間的互動？等等，對這些問題的探究將是繼續(xù)深化社區(qū)規(guī)制治理研究的重點(diǎn)。